統(tǒng)一戰(zhàn)線法治化轉(zhuǎn)型的問題研究

邱冠文　肖華

摘 要 依法治國建設(shè)對統(tǒng)一戰(zhàn)線提出了新的要求，是統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型的重要依據(jù)。針對當前統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型存在的困境，本文提出了統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型的未來路徑：一是不斷完善統(tǒng)戰(zhàn)工作的法律法規(guī)體系，二是建設(shè)一支具有較高法治素質(zhì)的統(tǒng)戰(zhàn)工作隊伍，三是推動統(tǒng)戰(zhàn)工作在服務(wù)依法治國中實現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型，四是以服務(wù)國家治理為抓手，推動統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化建設(shè)。

關(guān)鍵詞 統(tǒng)一戰(zhàn)線 法治化 依法治國 轉(zhuǎn)型

基金項目：廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十三五”規(guī)劃2016年度學(xué)科共建項目《依法治國方略下軟法思維與統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化問題研究》（批準號：GD16XZZ05）（主持人：邱冠文）。

作者簡介：邱冠文，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學(xué)院助理研究員，研究方向：社會治理；肖華，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)與風(fēng)景園林學(xué)院講師，研究方向：大學(xué)生思想政治教育。

中圖分類號：D602 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.063

十八屆四中全會對全面推進依法治國作出全面的戰(zhàn)略部署， 黨的十九大又進一步對依法治國問題進行了重要部署。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）是統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域踐行依法治國戰(zhàn)略的鮮明體現(xiàn)和最新制度成果，對于如何加強與改進依法統(tǒng)戰(zhàn)工作指明了方向，為實踐界和學(xué)術(shù)界提供了鮮活的素材。

所謂的“統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化轉(zhuǎn)型”是指根據(jù)法治的本質(zhì)要求，逐步實現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)工作向法治化建設(shè)的有效轉(zhuǎn)變：即統(tǒng)一戰(zhàn)線實現(xiàn)任務(wù)由全黨且尤其是統(tǒng)戰(zhàn)部門承擔向全社會共同來承擔的逐步轉(zhuǎn)變，工作范疇由社會化向法治化的逐步轉(zhuǎn)變，工作方式由主要依照政策向更多依靠法律的逐步轉(zhuǎn)變的過程。

一、統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型是建設(shè)法治中國的必然要求

黨的十八屆四中全會所作出的全面推進依法治國的重大決定，從而使得法治成為當前和今后我們治國理政的重要方式。全面依法治國也是“四個全面”戰(zhàn)略的重要組成部分。統(tǒng)一戰(zhàn)線作為社會主義民主法治建設(shè)的重要方式，是我們黨的三大法寶之一，其最大的特征是針對各階層進行“大團結(jié)”、“大聯(lián)合”，為社會主義建設(shè)事業(yè)凝聚人心、添磚加瓦。因此，在法治中國的建設(shè)進程中，統(tǒng)戰(zhàn)工作必將大有作為。事實上，由于統(tǒng)一戰(zhàn)線在開展參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商中具有重要的作用，因此，統(tǒng)戰(zhàn)工作向法治化轉(zhuǎn)型是統(tǒng)戰(zhàn)工作落實依法治國戰(zhàn)略部署的積極體現(xiàn)，同時也是我國實現(xiàn)社會主義法治社會建設(shè)的必然要求。統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型也將為法治中國提供制度優(yōu)勢、思想優(yōu)勢、人力優(yōu)勢。

二、統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型是統(tǒng)一戰(zhàn)線自身建設(shè)的內(nèi)在要求

長期以來，受到國情黨情和統(tǒng)情的影響，統(tǒng)一戰(zhàn)線更多是依靠政治經(jīng)驗和政策開展工作，表現(xiàn)為運用統(tǒng)戰(zhàn)理念和行政方式的多，依靠法治方式和法治理念的少，這些工作或多或少帶有人治的痕跡，影響了統(tǒng)戰(zhàn)工作的長效發(fā)展。隨著社會發(fā)展進入新常態(tài)尤其是法治中國的建設(shè)，人們的法治意識不斷增強，統(tǒng)戰(zhàn)工作的對象也呈現(xiàn)階層多元化、訴求多樣化等特征，對此，傳統(tǒng)的行政手段和功能愈加弱化，再利用傳統(tǒng)的手段開展統(tǒng)戰(zhàn)工作已不奏效，因此，不斷加強統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治化轉(zhuǎn)型，是統(tǒng)戰(zhàn)工作自身建設(shè)的內(nèi)在要求，有利于推進統(tǒng)戰(zhàn)工作的科學(xué)化、長效化發(fā)展，有利于提升統(tǒng)戰(zhàn)工作的公信力。

三、統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型存在的困境

第一，依法統(tǒng)戰(zhàn)的關(guān)鍵在于人才。然而，現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)，一些統(tǒng)戰(zhàn)成員和干部拘泥于根據(jù)經(jīng)驗辦事，對自身綜合能力要求不高，特別是法律素養(yǎng)不強，對國家法律法規(guī)知識的掌握不充分，在知法、懂法、守法方面做的還不夠，甚至未能做到依法依規(guī)開展統(tǒng)戰(zhàn)工作，影響了依法統(tǒng)戰(zhàn)的有序開展，也不利于統(tǒng)戰(zhàn)工作樹立良好的形象。

第二，現(xiàn)行的關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)方面的法律法規(guī)還不夠成熟，體系還不夠完善。依法統(tǒng)戰(zhàn)的前提是有法可依，有規(guī)可循。然而，長期以來，我國關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)的法律法規(guī)一直處于相對薄弱的地帶，在《條例》未出臺之前，一些統(tǒng)戰(zhàn)領(lǐng)域更是處于無法可循的狀態(tài)。有的雖然有一些法律法規(guī)指導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)工作，但條例不夠細化和針對性，導(dǎo)致可操作性不強，難以發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)法律條文的實際效應(yīng)。

第三，依法統(tǒng)戰(zhàn)在實際操作中執(zhí)行不夠到位，影響了統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型的良性發(fā)展。長期以來，我國關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)工作業(yè)主不形成了一些慣例和一些法律細則，但在現(xiàn)實中，受到種種因素的影響，執(zhí)行得不夠到位。例如，在處理民族問題或者宗教問題的時候，盡管已經(jīng)陸續(xù)出臺了一些相關(guān)法律法規(guī)細則，但由于民族問題和宗教問題帶有一定的敏感性，所以一些統(tǒng)戰(zhàn)部門和干部處理起來的時候，猶豫不決，最終反而影響了事情的有效處理。

四、統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型的未來路徑

（一）完善統(tǒng)戰(zhàn)工作的法律法規(guī)體系

目前我國統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化建設(shè)業(yè)已成為中國特色社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，并初步形成了以憲法為根本大綱，以相關(guān)部門涉及到統(tǒng)戰(zhàn)工作的法律法規(guī)為基本依據(jù)，以黨內(nèi)相關(guān)統(tǒng)戰(zhàn)法規(guī)為有機組成內(nèi)容的點面結(jié)合的統(tǒng)一戰(zhàn)線法律法規(guī)體系。但是，這個體系目前是不完善的，還需要進一步建立健全的?！稐l例》作為黨的第一部關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化建設(shè)的專門性法規(guī)，對當前和今后統(tǒng)戰(zhàn)工作法制化轉(zhuǎn)型具有深遠的意義。因此，要以此為基礎(chǔ)，不斷建立健全關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)域的各類法律法規(guī)。例如，依法參政議政，前提是要有法有規(guī)可依。目前，我們尚未出臺關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的專門性法規(guī)，即沒有把多黨合作和政治協(xié)商的大政方針政策以立法的方式固定下來，這不利于依法解決多黨合作和政治協(xié)商中工作方式較為隨意性、權(quán)利保障內(nèi)容還不夠完善、民主監(jiān)管方面力度還不夠等問題，因此，要加快對這方面的立法問題研究，探索出臺《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商法》，以立法的形式，逐步實現(xiàn)黨對多黨合作和人民政協(xié)工作的基本方針政策的規(guī)范化和穩(wěn)定化。除此之外，在諸如新媒體新階層人士等統(tǒng)戰(zhàn)領(lǐng)域的其他方面，也需要根據(jù)實情盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)章，確保統(tǒng)戰(zhàn)工作在社會發(fā)展新常態(tài)下有法可依，依規(guī)辦事。最后，還要暢通政策與法律間的邏輯關(guān)系，爭取把傳統(tǒng)的統(tǒng)戰(zhàn)方面的政策和慣例有效融入到相關(guān)法律法規(guī)中，即推動慣例法向成文法的轉(zhuǎn)變。endprint

（二）不斷提升統(tǒng)戰(zhàn)干部的法治素質(zhì)和工作能力

習(xí)近平同志指出，各級領(lǐng)導(dǎo)干部是黨依法執(zhí)政、政府依法行政的中堅力量。統(tǒng)戰(zhàn)工作是一項政治性、政策性、敏感性、影響力很廣很強的工作，稍有不慎容易導(dǎo)致很嚴重的后果。因此，統(tǒng)戰(zhàn)部門的干部必須熟練知曉法律和政策，嚴格按照相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)和處理統(tǒng)戰(zhàn)事務(wù)。換而言之，統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型要達到預(yù)期的效果，關(guān)鍵在于人。

因此，要多渠道多形式培育一致具有較高法治素質(zhì)的統(tǒng)戰(zhàn)工作隊伍，為統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型提供強有力的人才保障。一方面，不斷加強統(tǒng)一戰(zhàn)線成員的法治思維、法治意識、法治知識的培育，形成法治共識。另一方面，要適當統(tǒng)一戰(zhàn)線成員的內(nèi)部構(gòu)成要素，吸納一批具有法治素養(yǎng)的成員如知名律師代表、司法界的代表等加入到統(tǒng)一戰(zhàn)線隊伍中來，精心打造一支善于用法治思維和法治知識開展統(tǒng)戰(zhàn)工作的統(tǒng)戰(zhàn)隊伍。

（三）推動統(tǒng)戰(zhàn)工作在服務(wù)依法治國中實現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型

圍繞中心、服務(wù)大局、推動發(fā)展、促進和諧歷來是統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)良傳統(tǒng)。在國家大力實施全面依法治國戰(zhàn)略的大背景下，統(tǒng)一戰(zhàn)線要與時俱進，發(fā)揮作用，積極服務(wù)于依法治國這一治國理政新常態(tài)。事實上，統(tǒng)一戰(zhàn)線具有豐富的法治建設(shè)資源，主要表現(xiàn)為人力優(yōu)勢、智庫優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和平臺優(yōu)勢，在依法治國工作中必將大有作為。關(guān)鍵是要圍繞依法治國的戰(zhàn)略部署，在立法、司法、執(zhí)法和守法等各方面找準切入點，設(shè)計好載體，在服務(wù)法治中國建設(shè)的進程中同時推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型。

一是創(chuàng)造條件支持統(tǒng)一戰(zhàn)線有關(guān)成員參與到國家法律法規(guī)的制定和立法監(jiān)督中來。根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，民主黨派和無黨派參政議政的主要職責(zé)之一是“參與國家方針、政策、法律和法規(guī)的制定與執(zhí)行”。因此，立法部門在對法律進行立改廢的時候，要主動聽取統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見，發(fā)揮他們的意見。例如，組織民主黨派和無黨派認識，圍繞立法的熱點難點問題，結(jié)合各自黨派的優(yōu)勢，開展專項調(diào)研，提出針對性強、可操作性強的立法草案或議案。

此外，統(tǒng)一戰(zhàn)線成員中有相當一部分擔任著我國人大代表，直接肩負著參與立法的職責(zé)，他們可以依法從事立法和立法監(jiān)督工作，從而發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)成員的作用與功能。

二是創(chuàng)造條件支持統(tǒng)一戰(zhàn)線成員在執(zhí)法中發(fā)揮積極的作用。統(tǒng)戰(zhàn)成員來源廣泛，代表性強，他們當中的部分成員在政府部門專門負責(zé)行政執(zhí)法等事務(wù)，他們身上肩負著嚴格執(zhí)法的重要職責(zé)，體現(xiàn)了統(tǒng)戰(zhàn)成員服務(wù)園嚴格執(zhí)法的積極作用。還有一部分統(tǒng)戰(zhàn)成員因為具有代表性和較大的影響力，因而被一些政府部門專門聘請為特約審計員、特約監(jiān)察員、特約稅務(wù)監(jiān)察員、特約國土資源監(jiān)察專員和教育督導(dǎo)員等特約人員，協(xié)助監(jiān)督行政執(zhí)法。

三是創(chuàng)造條件推動統(tǒng)一戰(zhàn)線成員積極充當公正司法的積極參與者。眾所周知，一些統(tǒng)戰(zhàn)成員由于具有較強的專業(yè)素養(yǎng)，長期擔任各級司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，全方位地參與了司法工作的全過程，他們是統(tǒng)戰(zhàn)成員公正司法的代理人和發(fā)言人。還有一些統(tǒng)戰(zhàn)成員經(jīng)過遴選后，被司法機構(gòu)聘為特約檢察員、人民陪審員，他們以監(jiān)督司法的形式，確保公正司法。

四是創(chuàng)造條件推動統(tǒng)戰(zhàn)成員成為全民守法的示范表率者。統(tǒng)一戰(zhàn)線成員在我國人口總量雖然不多，但在我國人口構(gòu)成中占有的比例并不小，并且都是各行各業(yè)的代表性人物，他們的言行舉止都具有較大的影響力，因此，在法治中國建設(shè)尤其是遵紀守法中具有不可替代的示范表率作用。統(tǒng)一戰(zhàn)線成員通過帶頭遵守法律法規(guī)，能夠有效帶動全社會特別是其所代表的統(tǒng)戰(zhàn)階層成為依法治國建設(shè)的崇尚者、遵守者、捍衛(wèi)者。同時，統(tǒng)一戰(zhàn)線成員還可以發(fā)揮自身在文化教育領(lǐng)域的專長，通過普法宣講、法制教育、法律援助等多種方式，強化社會各階層的法治思維，推動全民守法環(huán)境的建設(shè)。

（四）以服務(wù)國家現(xiàn)代治理體系為抓手，推動統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化轉(zhuǎn)型

法治建設(shè)是國家治理和社會治理中的一個具有基礎(chǔ)性以及全局性的工作手段，沒有法治建設(shè)的現(xiàn)代化，就沒有國家治理的現(xiàn)代化。統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨的重要法寶，其自身獨特的組織屬性、成分結(jié)構(gòu)、主題、范疇、工作方式和手段，都決定了統(tǒng)一戰(zhàn)線在國家治理現(xiàn)代化這一浩瀚工程中占有一席之地，必將發(fā)揮重要作用，同時也是法治中國建設(shè)的重要依托。因此，要以服務(wù)國家治理為抓手，推動統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化建設(shè)。統(tǒng)一戰(zhàn)線代表性強，涉及面廣，資源優(yōu)勢多，因而服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)域和手段較多，關(guān)鍵是要善于運用法治思維和法治手段來開展。例如，社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上屬于法治經(jīng)濟，是經(jīng)濟領(lǐng)域的國家治理體系的組成部分和有效體現(xiàn)，因此，政府相關(guān)部門要通過社會治理的方式，在法治中國建設(shè)中要進一步引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟人士增強法治意識，遵守國家的法律法規(guī)，帶頭做到政治自信、發(fā)展自強、守法自覺。

參考文獻：

[1]羅振建、林華山.論統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化轉(zhuǎn)型.重慶社會主義學(xué)院學(xué)報.2015（2）.

[2]羅振建、林華山.轉(zhuǎn)型期宗教事務(wù)公共管理創(chuàng)新研究.重慶社會主義學(xué)院學(xué)報.2012（5）.endprint