區(qū)（縣）級(jí)人大有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)應(yīng)把握三種關(guān)系

郭軒宇+++潘建國(guó)

區(qū)（縣）人大及其常委會(huì)對(duì)本地區(qū)重大事項(xiàng)行使決定權(quán)，是《憲法》《監(jiān)督法》《地方組織法》等所賦予的一項(xiàng)基本職權(quán)。但在實(shí)際工作中，其作用發(fā)揮普遍比較薄弱。究竟區(qū)（縣）一級(jí)人大如何推動(dòng)這項(xiàng)工作的提質(zhì)發(fā)展？筆者認(rèn)為，應(yīng)在堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，注意正確把握好三種關(guān)系。

一、正確把握界定“重大事項(xiàng)”內(nèi)涵和外延的關(guān)系，科學(xué)選取人大決定的議題

如何科學(xué)規(guī)范“重大事項(xiàng)”的內(nèi)涵，是當(dāng)前區(qū)（縣）人大正確行使這一重要職權(quán)的關(guān)鍵問題。要解決好此難題，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面加以努力。

（一）因地制宜界定 “重大事項(xiàng)”的范圍?？紤]到“重大事項(xiàng)”具有層級(jí)性、地域性、變動(dòng)性和相對(duì)性的特點(diǎn)，我們對(duì)“重大事項(xiàng)”的界定，也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。比如某一事情放在省、市的層面未必是 “重大事項(xiàng)”，但放在區(qū)（縣）的層面則可能完全是“重大事項(xiàng)”；某一事情出現(xiàn)在彼地不一定是“重大事項(xiàng)”，但出現(xiàn)在此地則屬于“重大事項(xiàng)”； 某一事情在特定時(shí)期可能是 “重大事項(xiàng)”，在另一時(shí)期卻未必是“重大事項(xiàng)”。 因此，我們要以發(fā)展的眼光，及時(shí)調(diào)整和完善轄區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)的內(nèi)涵。實(shí)踐中，人大常委會(huì)在與黨委政府充分溝通的基礎(chǔ)上，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，主動(dòng)梳理本行政區(qū)域內(nèi)帶有全局性、普遍性的重大問題，有計(jì)劃地將一些符合法律規(guī)范、具有本地特色、群眾反映強(qiáng)烈而人大自身又有能力推動(dòng)的問題，都納入到人大決定重大事項(xiàng)的范疇，適時(shí)啟動(dòng)決定程序。此外，還要盡可能明確規(guī)定一些“重大事項(xiàng)”的硬性指標(biāo)條款（如設(shè)定財(cái)政投入的資金數(shù)額或規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)等）。要制定和完善“一府兩院”提交審議重大事項(xiàng)的具體操作程序，強(qiáng)化提交重大事項(xiàng)的法律責(zé)任，理順黨委、人大決定重大事項(xiàng)的工作關(guān)系，以解決人大職權(quán)行使的隨意性和被動(dòng)性問題，使制度規(guī)定的程序能全覆蓋、有特色和具有可操作性。由于“重大事項(xiàng)”并非一個(gè)靜止和固化的概念，它在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，有著不同的表現(xiàn)形式，具體到某一事項(xiàng)，其判斷標(biāo)準(zhǔn)又會(huì)隨著客觀條件的變化而變化。所以，我們?cè)诮缍ā爸卮笫马?xiàng)”內(nèi)涵的同時(shí)，還有必要對(duì)本地區(qū)“重大事項(xiàng)”的處延，預(yù)留一定的發(fā)展空間，從而為區(qū)（縣）級(jí)人大根據(jù)社會(huì)情勢(shì)變遷行使職權(quán)留有余地，避免因制度規(guī)定的不周或過(guò)于僵化而“自縛手腳”。

（二）精選人大決定的議題。區(qū)（縣）級(jí)人大要正確、有效行使決定權(quán)，就必須從選準(zhǔn)議題開始，做好前置調(diào)研工作。為此，人大的領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)各自的分工，帶領(lǐng)相關(guān)的專（工）委成員，圍繞當(dāng)?shù)攸h委全會(huì)和“一府兩院”工作報(bào)告確定的工作目標(biāo)，深入各鎮(zhèn)（街）和區(qū)（縣）政府下屬職能部門進(jìn)行走訪、召開座談會(huì)、發(fā)放調(diào)查問卷，或采取集中調(diào)研與代表、常委會(huì)組成人員個(gè)人持證調(diào)研、常委會(huì)重點(diǎn)調(diào)研與委托基層人大調(diào)研相結(jié)合的方式等多種形式，廣泛收集社會(huì)各方的意見，使人大能更全面地掌握基層情況，更接人民群眾的“地氣”、更理性地分析存在的問題，更有針對(duì)性地提出對(duì)策建議。在此基礎(chǔ)上，人大應(yīng)將選題工作的重點(diǎn)，聚焦在以下三個(gè)方面。（1）圍繞黨委政府的中心工作、重大決策和發(fā)展大局選題。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，而促進(jìn)本地區(qū)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也是人大工作的重中之重。把當(dāng)?shù)匕l(fā)展大局的重要工作，作為人大行使職權(quán)的著力點(diǎn)，就可以保證人大的決定與黨委的中心工作同步、與政府的重點(diǎn)工作合拍。（2）圍繞黨委想做、政府能做、群眾期昐做的民生實(shí)事選題。實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民群眾的利益是人大工作的出發(fā)點(diǎn)，對(duì)此，人大在選題時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮。（3）圍繞社會(huì)關(guān)注度高的熱點(diǎn)、難點(diǎn)工作選題。因?yàn)楦骷?jí)人大都有責(zé)任和義務(wù)來(lái)幫助政府解決這些工作的難點(diǎn)和熱點(diǎn)，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（三）堅(jiān)持人大監(jiān)督到位不越位。區(qū)（縣）級(jí)人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，要注意區(qū)分“決定權(quán)”和“審批權(quán)”的界限，堅(jiān)持依法履職行權(quán)，將精力更多地關(guān)注宏觀和共性問題，而不是將轄區(qū)內(nèi)的每一具體項(xiàng)目都納入其中，事無(wú)巨細(xì)，眉毛胡子一把抓，特別是將那些專屬于黨委和“一府兩院”的日常管理事務(wù)，或?qū)⒁恍┮婪☉?yīng)通過(guò)黨內(nèi)組織程序、行政執(zhí)法程序、司法辦案途徑處理的事項(xiàng)也包攬下來(lái)，都進(jìn)行所謂的“審批”和“論證”，越俎代庖作出決定。這樣，既越權(quán)干涉了黨委和“一府兩院”日常的管理活動(dòng)，又不利于黨政司法機(jī)關(guān)依法依規(guī)履行職責(zé)，也影響了人大決定重大事項(xiàng)的嚴(yán)肅性。

二、正確把握人大按傳統(tǒng)辦事與工作創(chuàng)新的關(guān)系，積極探索行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效途徑

現(xiàn)行憲法和法律，給予了區(qū)（縣）級(jí)人大較大的決定權(quán)限，即只要人大及其常委會(huì)認(rèn)為是重大事項(xiàng)的，就有權(quán)作出決定。然而，在實(shí)際工作中，一些區(qū)（縣）級(jí)人大除了每年常規(guī)性審查和批準(zhǔn)本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及財(cái)政預(yù)算等程序性、批準(zhǔn)性決議決定外，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)重大項(xiàng)目投資、重大改革措施以及有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事業(yè)等方面的重大事項(xiàng)，真正作出實(shí)體性決議決定的情況甚少，這說(shuō)明基層人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)被動(dòng)決定居多、主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)，錯(cuò)失了很多本來(lái)可以行使決定權(quán)的機(jī)會(huì)。鑒于此，筆者認(rèn)為，區(qū)（縣）級(jí)人大要開拓對(duì)重大事項(xiàng)行使決定權(quán)的新局面，就必須破除人大決定無(wú)所作為的觀念，在按常規(guī)辦事的基礎(chǔ)上不斷適應(yīng)新形勢(shì)、研究新情況、解決新問題，立足區(qū)情（縣情），依法探索創(chuàng)新，努力在重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使中有所擔(dān)當(dāng)、有所作為。

（一）堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合，在法律框架內(nèi)創(chuàng)新人大行使決定權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。即人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”提交審議的重大事項(xiàng)，要改變以往只關(guān)注面上情況的審議決定方式，有針對(duì)性地選擇若干與群眾利益密切相關(guān)的重要節(jié)點(diǎn)或重要的組成部分，作適度延伸性審議。例如，人大常委會(huì)在審議同級(jí)政府全口徑預(yù)算工作報(bào)告時(shí)，除了在面上審查區(qū)政府的稅收是否足額入庫(kù)？財(cái)政支出的安排是否符合政策并與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)？財(cái)政支出是否在預(yù)算法規(guī)定的范圍內(nèi)？財(cái)政專戶的收入來(lái)源和支出，是否符合專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理要求？行政運(yùn)行的成本是否占比過(guò)大或增長(zhǎng)過(guò)快？社會(huì)性的支出是否偏低？建設(shè)性投入的比例是否偏高等總體情況外，還可以安排對(duì)政府下屬某一重要部門的財(cái)政預(yù)算編制工作進(jìn)行延伸審查。操作時(shí)，根據(jù)該部門提供的反映財(cái)政收支的相關(guān)表格，把關(guān)注的重點(diǎn)放在審查這一部門的基本支出和項(xiàng)目支出上。即重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目支出有無(wú)細(xì)化？項(xiàng)目目標(biāo)是否清晰？資金安排是否分散？項(xiàng)目間有無(wú)存在交叉重復(fù)？資金的安排是否到位？此外還要往績(jī)效方面去審查，看看到底安排出去的錢效果如何？是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)？等等。通過(guò)找準(zhǔn)切入點(diǎn)，強(qiáng)化人大對(duì)重大事項(xiàng)審議決定的力度，確保預(yù)算支出用于“公共目的”和具有“績(jī)效”。endprint

（二）加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，確保人大的工作舉措得以順利推進(jìn)。區(qū)（縣）級(jí)人大要在行使職權(quán)中主動(dòng)作為，有時(shí)難免會(huì)有突破原來(lái)的觀念和習(xí)慣的做法，也會(huì)給“一府兩院”帶來(lái)新的工作壓力，如果事前各方缺乏溝通，就很容易出現(xiàn)抵觸情緒，使人大的工作方案在推進(jìn)時(shí)出現(xiàn)阻力。為了爭(zhēng)取黨委對(duì)人大工作的支持，人大常委會(huì)要通過(guò)機(jī)關(guān)的黨組，經(jīng)常性地向同級(jí)黨委通報(bào)人大的工作計(jì)劃及各階段實(shí)施重要監(jiān)督活動(dòng)的進(jìn)展情況，認(rèn)真聽取當(dāng)?shù)攸h委的意見，使人大的工作計(jì)劃能與黨委的中心工作同頻共振，將工作的方向把好、把重點(diǎn)的議題抓好、把活動(dòng)的基調(diào)定好，以防止人大決定工作在基層脫軌走偏。人大作出重大事項(xiàng)決定前，也要堅(jiān)持先向同級(jí)黨委匯報(bào)，在取得黨委同意后，再作出決定，確保人大的決定與黨委的主張同向發(fā)力。在啟動(dòng)決定程序時(shí)，人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)還要主動(dòng)到“一府兩院”進(jìn)行溝通，通過(guò)主要領(lǐng)導(dǎo)之間的高位協(xié)調(diào)，與“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)班子就人大的工作意圖進(jìn)行面對(duì)面的交流，充分聽取執(zhí)行主體的意見和建議，努力凝聚共識(shí)以消除爭(zhēng)議，以確保人大的決定在實(shí)際中能得到有效的貫徹和執(zhí)行。

（三）依法充分賦權(quán)，調(diào)動(dòng)各專（工）委主動(dòng)作為的積極性。區(qū)（縣）級(jí)人大及其常委會(huì)的專（工）委，是人大開展各項(xiàng)職能活動(dòng)“建議計(jì)劃的提出者”“方案的草擬者”和“具體的組織者”，專（工）委工作熱情調(diào)動(dòng)起來(lái)以后，人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)的主動(dòng)性就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為此，筆者建議一些已成立人大專門委員會(huì)的地方，常委會(huì)要充分發(fā)揮專委會(huì)“船小好調(diào)頭”的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，賦予專委會(huì)相對(duì)獨(dú)立開展一定活動(dòng)的主動(dòng)權(quán)。例如，常委會(huì)可以根據(jù)人大決定議題的需要，適當(dāng)擴(kuò)大各專委會(huì)在開展調(diào)研、推薦選題、組織代表聽取專項(xiàng)報(bào)告、開展視察和詢問、進(jìn)行專業(yè)性審議、強(qiáng)化跟蹤督辦等方面的參與度，以激活人大各專委會(huì)開展工作的能動(dòng)作用。

三、正確把握挖掘委員和代表潛力與善于借用“外腦”的關(guān)系，解決自身專業(yè)知識(shí)不相適應(yīng)的問題

對(duì)轄區(qū)內(nèi)的重大事項(xiàng)進(jìn)行審議并作出決定是一門技術(shù)活。目前，在區(qū)（縣）級(jí)人大常委會(huì)的專職委員中，不少人是從黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任過(guò)來(lái)的，年齡偏大，其知識(shí)結(jié)構(gòu)有的以通識(shí)性知識(shí)為主，有的因過(guò)往從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域相對(duì)單一，缺乏與論證事項(xiàng)相匹配的專業(yè)素養(yǎng)。而在兼職的委員中，由于受代表結(jié)構(gòu)分布的限制，具有與待議事項(xiàng)相同專業(yè)背景的委員名額本來(lái)就不多。他們?cè)趨⑴c審議決定區(qū)內(nèi)各種不同的重大事項(xiàng)時(shí)，雖有積極建言獻(xiàn)策的良好愿望，但因缺乏對(duì)口的專業(yè)知識(shí)而感到力不從心。例如，委員和代表在審議政府財(cái)政預(yù)算的過(guò)程中，盡管對(duì)區(qū)內(nèi)重大項(xiàng)目的財(cái)政運(yùn)作情況有濃厚興趣，他們也很關(guān)心納稅人所納的稅究竟用到了什么地方？用得是否恰當(dāng)？但對(duì)諸如“全口徑預(yù)算”“公共預(yù)算可支配財(cái)力”“功能分類科目”和“經(jīng)濟(jì)分類科目”等看不懂的各種專業(yè)術(shù)語(yǔ)或難以辨識(shí)的圖表和指標(biāo)時(shí)，結(jié)果容易出現(xiàn)“外行”去決定“內(nèi)行”事務(wù)的尷尬現(xiàn)象?？梢?，區(qū)（縣）級(jí)人大在重大事項(xiàng)決定中要發(fā)揮更大的作用，就必須設(shè)法跨越審議事項(xiàng)的專業(yè)技術(shù)鴻溝。然而要做到這一點(diǎn)，除了深入發(fā)掘常委會(huì)委員和人大代表自身的專業(yè)潛力外，還須善于運(yùn)用“外腦”，借力解決自身知識(shí)結(jié)構(gòu)不完整的問題。

（一）修煉“內(nèi)功”，補(bǔ)齊委員專業(yè)知識(shí)的短板。人大常委會(huì)成員要在本區(qū)重大事項(xiàng)的審議中發(fā)現(xiàn)問題、找出毛病，就必須煉就火眼金睛，否則，將難以提出有建設(shè)性的意見。為此，有必要在人大常委會(huì)委員中建立多層次的培訓(xùn)機(jī)制，積極為委員“增高”“充電”。例如可以針對(duì)人大不同階段履職的特點(diǎn)和需要，綜合運(yùn)用邀請(qǐng)專家學(xué)者授課、組織各工委主任和職能部門專業(yè)人士開設(shè)專題講座、組織各代表小組和各專（工）委員學(xué)習(xí)研討、參加黨委或省市人大的在線培訓(xùn)、組織委員跨界別視察或調(diào)研等方式，為委員們的履職提供全方位的學(xué)習(xí)交流平臺(tái)，著力提高其履職所需的專業(yè)素質(zhì)和能力，努力使常委會(huì)成員從專業(yè)知識(shí)的“外行”向“內(nèi)行”的角色轉(zhuǎn)變，使常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)的審議決定工作，從 “業(yè)余”向“專業(yè)”

的方向轉(zhuǎn)變。

（二）組建專業(yè)代表小組，著力打造人大機(jī)構(gòu)的 “智囊團(tuán)”。為了擴(kuò)大人大行使決定權(quán)的智力支持，可以根據(jù)《代表法》的規(guī)定，打破原來(lái)按照選舉單位分組的模式，按人大代表所學(xué)的專業(yè)和特長(zhǎng)，通過(guò)細(xì)分專業(yè)，形成不同類型的專家組合，彌補(bǔ)常委會(huì)成員在某些專業(yè)知識(shí)上的欠缺，從而推進(jìn)人大機(jī)構(gòu)職能的專業(yè)化建設(shè)。

（三）組建專家人才庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)重大事項(xiàng)的專業(yè)咨詢和評(píng)估工作。由人大牽頭，整合轄區(qū)內(nèi)各行業(yè)協(xié)會(huì)、各專業(yè)技術(shù)團(tuán)體、法學(xué)會(huì)、各專業(yè)院校以及人大代表、政協(xié)委員中的專業(yè)人才資源，建立“人大重大決議和決定的論證專家人才庫(kù)”，聘請(qǐng)給力的專家學(xué)者，作為人大審議決定重大事項(xiàng)的專業(yè)技術(shù)顧問和參謀。借助專家專業(yè)的眼光，對(duì)重大事項(xiàng)決定進(jìn)行前置性“體檢”，讓人大的決定能夠多“一雙眼睛”看一看，多“一把尺子”量一量，通過(guò)接受專業(yè)人士的“挑刺”， 以盡量減少對(duì)重大事項(xiàng)決定工作的失誤，使人大的監(jiān)督更具專業(yè)性和權(quán)威性。

（四）建立輔助人大審議決定重大事項(xiàng)的專業(yè)技術(shù)調(diào)查制度。在現(xiàn)代社會(huì)，區(qū)級(jí)人大及其常委會(huì)擬審議決定的一些重大事項(xiàng)，往往是政治問題、經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題、法律問題與技術(shù)問題交織在一起，隨著社會(huì)專業(yè)分工的細(xì)化，人大對(duì)重大事項(xiàng)專業(yè)領(lǐng)域的審議，會(huì)越來(lái)越依賴于專業(yè)團(tuán)隊(duì)、專業(yè)人士對(duì)技術(shù)問題的判斷。目前區(qū)一級(jí)的人大代表或常委會(huì)委員，可能是某一方面的權(quán)威人士，但不可能是所有領(lǐng)域的技術(shù)權(quán)威，故有時(shí)也難以滿足審議決定重大事項(xiàng)所涉專業(yè)領(lǐng)域的復(fù)雜性需求。因此，建立一定的程序性機(jī)制，從社會(huì)中吸納專業(yè)技術(shù)力量，根據(jù)人大及其常委會(huì)的要求，廣泛深入地參與對(duì)重大事項(xiàng)的技術(shù)性調(diào)查，就能最大程度確保對(duì)重大事項(xiàng)技術(shù)調(diào)查判斷的科學(xué)性和中立性。

（作者單位：廣東省廣州市番禺區(qū)人大常委會(huì)）endprint