美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)議會(huì)專業(yè)能力建設(shè)及其借鑒

李翔宇

20世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化的發(fā)展，議會(huì)所面臨的壓力也在增加，工作的專業(yè)化、技術(shù)化程度越來(lái)越高，各國(guó)議會(huì)開(kāi)始改革以逐步適應(yīng)政治生活對(duì)議會(huì)履職提出的更高要求，而改革的主要特征之一就是加強(qiáng)和完善國(guó)會(huì)助理體系。同時(shí)，智庫(kù)作為專職從事公共政策咨詢研究的外圍力量，也積極發(fā)揮作用，共同為議會(huì)及議員履職提供有力的專業(yè)支撐。本文從對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)議會(huì)輔助機(jī)構(gòu)建設(shè)情況和智庫(kù)對(duì)國(guó)會(huì)發(fā)揮影響力兩個(gè)方面進(jìn)行分析，并提出對(duì)我國(guó)人大輔助機(jī)構(gòu)及決策咨詢體系建設(shè)的意見(jiàn)和建議。

一、其他國(guó)家和地區(qū)議會(huì)助理體系及輔助機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

當(dāng)代各國(guó)議會(huì)助理體系一般包括專業(yè)輔助機(jī)構(gòu)、委員會(huì)助理、議員個(gè)人助理。其中，輔助機(jī)構(gòu)建設(shè)為國(guó)會(huì)和議員在收集資料、分析問(wèn)題上提供了專業(yè)技術(shù)協(xié)助，承擔(dān)大量技術(shù)性、專業(yè)化的調(diào)查評(píng)估和研究任務(wù)，協(xié)助議會(huì)及議員有效開(kāi)展立法和監(jiān)督工作；委員會(huì)助理類似我國(guó)人大機(jī)關(guān)各專門委員會(huì)和工作委員會(huì)人員，主要為委員會(huì)開(kāi)展工作提供政策分析、議程推進(jìn)等基礎(chǔ)性服務(wù)；議員個(gè)人助理則一般由國(guó)會(huì)支付費(fèi)用、簽訂格式合同，但議員自行雇傭，為議員立法問(wèn)政和選區(qū)服務(wù)提供秘書性服務(wù)。

（一）美國(guó)國(guó)會(huì)有關(guān)情況

美國(guó)國(guó)會(huì)助理制度受到總統(tǒng)制下“三權(quán)”分立制衡的憲政結(jié)構(gòu)影響。在國(guó)會(huì)早期歷史上，行政部門規(guī)模很小，制憲代表關(guān)注的是如何防止國(guó)會(huì)權(quán)力濫用，對(duì)行政權(quán)濫用不太注意[1]，參、眾議員分別到1885年和1893年配個(gè)人助理，1900年各委員會(huì)設(shè)置全職助理，但一直數(shù)量極少。20世紀(jì)行政系統(tǒng)日益膨脹后，國(guó)會(huì)為迎接繁重龐雜的工作的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，于1946 年成立組織聯(lián)合委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)研究改進(jìn)國(guó)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)。委員會(huì)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不僅國(guó)會(huì)議員，而且?guī)缀跛械膶＜覍W(xué)者都抱怨國(guó)會(huì)的專業(yè)助手太少?！皣?guó)會(huì)對(duì)調(diào)查力量和稱職助手的缺乏是驚人的，有時(shí)甚至達(dá)到可笑的程度，使國(guó)會(huì)不得不依賴政府部門和私人組織散發(fā)的‘傳單或報(bào)紙的報(bào)道，把它們作為立法的基本依據(jù)?！贝撕螅瑖?guó)會(huì)助理規(guī)模逐步擴(kuò)張，但1974年國(guó)會(huì)改革以前，國(guó)會(huì)為了獲得現(xiàn)行計(jì)劃與立法提案的相關(guān)信息與建議，仍不得不大量地依賴行政部門。正是由于對(duì)行政部門的不信任（主要是越戰(zhàn)和水門事件的影響），國(guó)會(huì)通過(guò)重組法，設(shè)立4個(gè)專業(yè)助理機(jī)構(gòu)，依靠自己的力量收集信息、調(diào)查情況、分析問(wèn)題，進(jìn)而檢視和評(píng)估行政部門的表現(xiàn)及建議，或者由國(guó)會(huì)自己提出更多的議案，以捍衛(wèi)自身的權(quán)力，對(duì)行政部門實(shí)行有效地制衡。其后，美國(guó)發(fā)展了最龐大的國(guó)會(huì)助理體系，規(guī)模足足為世界排名第二的加拿大國(guó)會(huì)（約3000多人）的九倍，國(guó)會(huì)助理體制的確立，使得國(guó)會(huì)各項(xiàng)工作“如虎添翼”，可以完成立法、監(jiān)督和選區(qū)服務(wù)的繁重任務(wù)，提高了質(zhì)量，不過(guò)同時(shí)也帶來(lái)預(yù)算飛漲，影子立法，效率低下等問(wèn)題[2]。相比較而言，在助理群中，議員個(gè)人助理一般年紀(jì)較輕，學(xué)歷低，流動(dòng)性高；委員會(huì)助理年長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)豐富，往往是律師或某方面專家，流動(dòng)性不大。而專業(yè)輔助機(jī)構(gòu)的研究人員，大多擁有高學(xué)歷，均為各領(lǐng)域?qū)＜?，流?dòng)率也相對(duì)偏低。4個(gè)輔助機(jī)構(gòu)運(yùn)作情況如下：

一是國(guó)會(huì)研究服務(wù)處（CRS）。美國(guó)國(guó)會(huì)研究中心是設(shè)于國(guó)會(huì)圖書館下的公共政策研究機(jī)構(gòu)，專門服務(wù)于國(guó)會(huì)議員，被稱為國(guó)會(huì)的思想庫(kù)，其研究報(bào)告以深度、準(zhǔn)確、客觀聞名。1970年代后，為增強(qiáng)其分析研究能力，國(guó)會(huì)不斷擴(kuò)充其編制，增派高級(jí)專家，從事廣泛的研究。目前，下設(shè)7個(gè)研究處，分別是：法律處、經(jīng)濟(jì)處、教育與公共福利處、環(huán)保與自然資源處、外交與國(guó)防處、政府處和科學(xué)政策研究處；2個(gè)圖書資料處：圖書資料服務(wù)處和國(guó)會(huì)資料參閱處。另外，國(guó)會(huì)研究部還設(shè)有幾個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的處室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨處項(xiàng)目的研究，如分析與計(jì)劃辦公室、國(guó)會(huì)議員與委員會(huì)關(guān)系辦公室、信息處、語(yǔ)言服務(wù)處、自動(dòng)化情報(bào)服務(wù)辦公室等。共有700多名受過(guò)高等教育和訓(xùn)練有素的工作人員，每年預(yù)算6000多萬(wàn)美元，90%以上用以支付工作人員薪金。主要服務(wù)內(nèi)容包括：1.就立法問(wèn)題、聽(tīng)證會(huì)有關(guān)事宜以及常設(shè)委員會(huì)撰寫審議報(bào)告時(shí)提供咨詢。2.提供《國(guó)會(huì)研究部報(bào)告》《問(wèn)題簡(jiǎn)介》《資料袋》等日常分析報(bào)告。3.提供網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)服務(wù)和對(duì)議員及議員助理的培訓(xùn)等。為應(yīng)付源源不斷的咨詢和研究要求，經(jīng)常委托學(xué)術(shù)界和其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，并不定期舉辦各種研討會(huì)[3]。

二是會(huì)計(jì)局（GAO）。美國(guó)兩大政策評(píng)估機(jī)構(gòu)之一（另一機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦政府預(yù)算局），專門建立項(xiàng)目檢查評(píng)估處，對(duì)政府根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)所擬計(jì)劃及其施行成果的檢核和評(píng)估，針對(duì)聯(lián)邦政府所提有關(guān)檢討或評(píng)估施政計(jì)劃之報(bào)告，重新加以分析與鑒定，進(jìn)而擬定辦法向國(guó)會(huì)提供建議。定期檢查政府各部門管理和使用國(guó)會(huì)撥款的結(jié)果，并出具分析報(bào)告。目前國(guó)會(huì)每年都撥出大量經(jīng)費(fèi)從事公共政策計(jì)劃的評(píng)估工作，會(huì)計(jì)局在全國(guó)性計(jì)劃的影響性評(píng)估和計(jì)劃測(cè)量性評(píng)估兩方面都有相當(dāng)好的表現(xiàn)，其審計(jì)師經(jīng)常被派往有關(guān)委員會(huì)協(xié)助調(diào)查問(wèn)題[4]，因此，會(huì)計(jì)局被稱為行政機(jī)關(guān)的“監(jiān)察者”，在地位上卻是國(guó)會(huì)的“仆人”[5]。

三是預(yù)算局（CBO）。國(guó)會(huì)預(yù)算局在輔助國(guó)會(huì)行使預(yù)算權(quán)力方面提供信息和技術(shù)保障。20世紀(jì)70年代國(guó)會(huì)改革中發(fā)現(xiàn)，雖然國(guó)會(huì)各委員會(huì)有些專業(yè)職員，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能勝任預(yù)算編制審查的復(fù)雜任務(wù)，行政部門提供的信息，往往也會(huì)傾向?yàn)樽约旱念A(yù)算請(qǐng)求辯護(hù)，為了客觀公正審查行政部門的預(yù)算，國(guó)會(huì)必須自己設(shè)立輔助機(jī)構(gòu)，為國(guó)會(huì)編制預(yù)算服務(wù)[6]。預(yù)算局人員兩百多，由經(jīng)濟(jì)、預(yù)算和會(huì)計(jì)專家組成，沒(méi)有鮮明的政黨屬性和政策傾向，保證了其所作的收支預(yù)期更為謹(jǐn)慎而中立[7]。每年1月底，對(duì)經(jīng)濟(jì)及預(yù)算展望提出報(bào)告，并于總統(tǒng)提出預(yù)算后一個(gè)月內(nèi)，針對(duì)所提預(yù)算書，相應(yīng)提出另外一份經(jīng)過(guò)專業(yè)判斷后的預(yù)算供國(guó)會(huì)參考，讓國(guó)會(huì)于審查總統(tǒng)預(yù)算時(shí)有較為客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

四是科技評(píng)價(jià)辦公室（OTA）。在立法過(guò)程中提供科技評(píng)價(jià)[8]。

（二）英國(guó)和日本議會(huì)有關(guān)情況

同屬實(shí)行議會(huì)制國(guó)家，兩國(guó)的執(zhí)政黨議員都能夠從雖然不具有黨派政治色彩，但絕對(duì)更為龐大、有力的政府部門處得到所需的資源與幫助[9]。盡管如此，兩國(guó)國(guó)會(huì)仍發(fā)展了較為龐大、完備的助理體系。endprint

英國(guó)國(guó)會(huì)助理體系主要包括了個(gè)人助理、委員會(huì)助理和國(guó)會(huì)圖書館。其中，下議員的個(gè)人助理2005年時(shí)的人數(shù)是2580人。辦事處下屬委員會(huì)辦公室近200人，設(shè)立法工作服務(wù)室、海外辦公室、記錄室、文書室以及法律服務(wù)、技術(shù)與科技辦公室等。國(guó)會(huì)圖書館是專門輔助機(jī)構(gòu)，擁有230名職員，為所有議員提供標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格且立場(chǎng)中立的研究與咨詢服務(wù)。研究人員皆具有優(yōu)秀的資格與能力，其研究成果在國(guó)會(huì)內(nèi)外受到相當(dāng)尊重，如議員曾在會(huì)議進(jìn)行中說(shuō)“這是根據(jù)圖書館研究指出的”，這段發(fā)言內(nèi)容便多半不會(huì)遭受挑戰(zhàn)。研究人員會(huì)接受議員們的特定請(qǐng)托進(jìn)行研究，也會(huì)針對(duì)法案以及其他重大時(shí)事議題自行提出研究報(bào)告。值得注意的是反對(duì)黨的前座議員在得到圖書館研究人員的專業(yè)協(xié)助上，有著特別深刻的需求，他們需要研究人員協(xié)助他們提升專業(yè)化的政策能力，而內(nèi)閣大臣們（執(zhí)政黨議員）對(duì)圖書館的依賴小很多[10]。

日本國(guó)會(huì)除為議員配備個(gè)人助理外，規(guī)定各常任委員會(huì)設(shè)調(diào)查室，設(shè)一名專門人員任室主任，10名左右調(diào)查員，為各委員會(huì)提供各項(xiàng)立法服務(wù)。國(guó)會(huì)法規(guī)定法制局和圖書館是國(guó)會(huì)的專門輔助機(jī)構(gòu)。其中，法制局設(shè)局長(zhǎng)一人，共有72名左右的職員，主要任務(wù)是針對(duì)議員個(gè)人提案，從構(gòu)想?yún)⑴c到相關(guān)立法調(diào)查和評(píng)估方面提供協(xié)助；圖書館設(shè)調(diào)查和立法考察局，則對(duì)一般性的國(guó)內(nèi)外立法資料進(jìn)行搜集、整理和分析，提供議員參考[11]。

此外，其他不少國(guó)家和地區(qū)也相當(dāng)重視國(guó)會(huì)專門的研究輔助機(jī)構(gòu)建設(shè)。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法院設(shè)法制局和預(yù)算中心兩個(gè)輔助機(jī)構(gòu)。前者主要從事立法政策和法律案的研究、分析、評(píng)估和咨詢事項(xiàng)，外國(guó)立法例及制度研究等；后者主要負(fù)責(zé)政府預(yù)算、角色及相關(guān)法案的研究、分析、評(píng)估和咨詢。兩個(gè)機(jī)構(gòu)的研究成果都比較突出，日益受到立法委員辦公室和相關(guān)行政部門重視[12]。澳大利亞國(guó)會(huì)圖書館的議會(huì)研究機(jī)構(gòu)有專家80名。

二、智庫(kù)積極為議會(huì)提供專業(yè)輔助支援

智庫(kù)在19世紀(jì)便已存在，但政治及社會(huì)各界開(kāi)始重視它對(duì)公共政策的影響力，則是最近幾十年的事。以美國(guó)為例，由于美國(guó)草根式民主深入人心，意見(jiàn)表達(dá)及集團(tuán)游說(shuō)很發(fā)達(dá)，議員必須在政策選擇時(shí)，廣泛咨詢各方面意見(jiàn)和看法，因此國(guó)會(huì)議員及助理對(duì)專職從事咨詢研究分析的智庫(kù)之需求與仰賴度也隨之增加，智庫(kù)專家也樂(lè)于發(fā)揮其長(zhǎng)才，盡任何的可能推銷自己的意見(jiàn)和主張，國(guó)會(huì)助理和智庫(kù)專家之間，彼此為達(dá)成目的遂演變成一種共生的現(xiàn)象。

（一）智庫(kù)在國(guó)會(huì)政治中發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件

一是運(yùn)作模式及研究的獨(dú)立性。美國(guó)智庫(kù)一般是組織上不隸屬于政府或企業(yè)實(shí)體的非營(yíng)利組織，通過(guò)多種途徑籌集經(jīng)費(fèi)，政府對(duì)智庫(kù)的支持主要是享受免交所得稅和優(yōu)惠政策，并鼓勵(lì)和提倡社會(huì)各界對(duì)智庫(kù)捐贈(zèng)。如美國(guó)智庫(kù)強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性為第一原則，傳統(tǒng)基金會(huì)成員認(rèn)為，“有人說(shuō)傳統(tǒng)基金會(huì)是共和黨的研究機(jī)構(gòu)，這是不確切的，應(yīng)該說(shuō)我們的政治理念與共和黨更為接近，研究是獨(dú)立的，不受黨派影響，只有站在客觀的立場(chǎng)上，才能使公眾折服。”澳大利亞的智庫(kù)運(yùn)作市場(chǎng)化，各個(gè)智庫(kù)聯(lián)合或獨(dú)自開(kāi)展調(diào)查、研究、論證，一旦研究成果被政府采用，就撥付給相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)予以獎(jiǎng)勵(lì)，有時(shí)智庫(kù)也接受政府機(jī)構(gòu)委托開(kāi)展專題研究，事先予以一定經(jīng)費(fèi)支持。歐盟區(qū)智庫(kù)雖然受到政府資助較多，但也強(qiáng)調(diào)研究的獨(dú)立性，即研究過(guò)程與結(jié)論不受政府、政黨、企業(yè)、利益集團(tuán)的影響，結(jié)論具有客觀性和科學(xué)性[13]。

二是具有一定政治傾向。這是智庫(kù)在西方國(guó)家國(guó)會(huì)運(yùn)行中實(shí)施影響力的主要因素，因?yàn)閲?guó)會(huì)是政黨政治發(fā)揮作用的主要場(chǎng)所。如前所述，美國(guó)不同智庫(kù)有不同的政治立場(chǎng)，而且有提倡政治主張，因此智庫(kù)往往與一些政黨交往密切，進(jìn)而滲透到國(guó)會(huì)政治。而歐盟區(qū)智庫(kù)的典型特征就是政黨屬性。如英國(guó)智庫(kù)被稱之為威斯敏斯特模式，只有隸屬于政黨或具有黨派傾向的智庫(kù)，才能借助政黨力量更多參與公共政策的制定[14]。德國(guó)政府則長(zhǎng)期資助各主流政黨成立的基金會(huì)，無(wú)論該政黨在野或在朝，都有一筆可觀的預(yù)算來(lái)研究政策或辦活動(dòng)，以利于各政黨議員提升專業(yè)問(wèn)政品質(zhì)。澳大利亞的反對(duì)黨也組成“影子政府”，積極利用智庫(kù)研究成果，推行政治理念和政策建議。

三是不主張具體的政治利益。這是智庫(kù)在影響國(guó)會(huì)決策時(shí)與利益團(tuán)體及其他游說(shuō)團(tuán)體等非政府組織的差異，因?yàn)槔鎴F(tuán)體的首要任務(wù)，是立竿見(jiàn)影地直接干預(yù)或影響政府施政，手段較為激烈。而智庫(kù)往往由于享有免稅待遇，其立法游說(shuō)活動(dòng)受到嚴(yán)格限制，為了保持免稅資格，必須和政治性活動(dòng)保持一定距離[15]，因此，智庫(kù)對(duì)政治理念倡導(dǎo)上較為迂回漸進(jìn)，不提出直接的政治訴求，對(duì)國(guó)會(huì)發(fā)揮影響力主要是向國(guó)會(huì)及議員推銷其政策理念和方案。

四是應(yīng)用型人才優(yōu)勢(shì)明顯。智庫(kù)屬于腦力型人才密集的機(jī)構(gòu)，專職研究人員通常是所做領(lǐng)域內(nèi)最好的學(xué)者和政策分析家，待遇高過(guò)大學(xué)同類研究人員。在選舉政治下，智庫(kù)往往為政治界輸出具有豐富專業(yè)知識(shí)的人才，而卸任后的議員及官員時(shí)常加入智庫(kù)從事政策研究，這種旋轉(zhuǎn)門機(jī)制強(qiáng)化了智庫(kù)的實(shí)踐應(yīng)用型特點(diǎn)，使智庫(kù)的政治理念和方案更容易被決策者接受。

（二）智庫(kù)在國(guó)會(huì)政治中發(fā)揮作用的主要體現(xiàn)

第一，智庫(kù)更積極而富有彈性，適宜為專項(xiàng)政策咨詢服務(wù)。以美國(guó)為例，包括國(guó)會(huì)研究中心在內(nèi)的4個(gè)國(guó)會(huì)輔助機(jī)關(guān)本質(zhì)上是以業(yè)績(jī)?yōu)槿∠虻奈墓袤w系，國(guó)會(huì)支援機(jī)構(gòu)以提供咨詢、決策分析等較不具黨派色彩的技術(shù)專業(yè)咨詢，因此，其組織、功能、角色較為明顯、固定而少變化。大多數(shù)研究員相當(dāng)資深，已經(jīng)建立起有經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)淵博的聲譽(yù)，很容易幫助新進(jìn)的國(guó)會(huì)議員抓住問(wèn)政的重點(diǎn)，熟悉問(wèn)政的方式和本質(zhì)，在這方面為議員提供協(xié)助較大。而智庫(kù)則在議員或助理出現(xiàn)專項(xiàng)政策需求時(shí)，提供更快速的資料。

第二，智庫(kù)具有特定的政治立場(chǎng)，更適宜為個(gè)體議員服務(wù)，凸顯其政治理念。國(guó)會(huì)研究中心不可有任何政治立場(chǎng)，對(duì)議題也沒(méi)有特別的主觀意識(shí)，完全呈現(xiàn)問(wèn)題的事實(shí)面，任何一個(gè)議題都需要陳述正反兩面，對(duì)政策也不具任何或企圖有任何的影響，國(guó)會(huì)助理通常主動(dòng)向國(guó)會(huì)研究中心索取有關(guān)議題的分析報(bào)告，國(guó)會(huì)議員通常會(huì)采用他們特別想強(qiáng)調(diào)的幾個(gè)點(diǎn)作為問(wèn)政的主要論點(diǎn)，而并非全然采納。國(guó)會(huì)研究中心專家也認(rèn)為，基于問(wèn)政的需要及國(guó)會(huì)議員的黨派色彩，國(guó)會(huì)研究中心所作的研究分析，無(wú)法完全滿足國(guó)會(huì)議員的需求，因此，議員或助理同時(shí)也會(huì)就特定議題向意識(shí)形態(tài)接近的智庫(kù)索取研究報(bào)告。一位任職共和黨籍眾議員的國(guó)會(huì)助理表示，他們所觸及議題相當(dāng)廣泛，每個(gè)助理需負(fù)責(zé)四至五個(gè)領(lǐng)域，他們不可能精通所有領(lǐng)域，因此，與意識(shí)形態(tài)接近的智庫(kù)學(xué)者專家保持密切的聯(lián)系，可以解決很多他們應(yīng)接不暇的問(wèn)題或具時(shí)效性的問(wèn)題研究報(bào)告。他進(jìn)一步說(shuō)明，共和黨籍國(guó)會(huì)議員助理大多向傳統(tǒng)基金會(huì)和美國(guó)企業(yè)研究所索取研究報(bào)告，一來(lái)彼此之間熟識(shí)，容易直接聯(lián)系上并要求協(xié)助，二來(lái)因?yàn)榫哂邢嗤蛳嘟囊庾R(shí)，所撰寫報(bào)告內(nèi)容不至于與所屬國(guó)會(huì)議員的政治理念相差太遠(yuǎn)，而這類智庫(kù)對(duì)國(guó)會(huì)議員的積極主動(dòng)，也使此間除了公務(wù)外，常有聯(lián)誼性或研討性質(zhì)的活動(dòng)或聚會(huì)，聯(lián)絡(luò)管道更暢通。endprint

第三，補(bǔ)充國(guó)會(huì)研究中心研究力量之不足。國(guó)會(huì)研究中心研究人員雖然充足，但每個(gè)研究主題人數(shù)卻有限，以535位參、眾兩院議員的數(shù)量看，研究中心人員所提供的服務(wù)仍相當(dāng)有限，智庫(kù)彌補(bǔ)了不足[16]。

（三）智庫(kù)發(fā)揮作用的具體方式

智庫(kù)向國(guó)會(huì)提供智力支持的具體方式主要是：智庫(kù)學(xué)者出席國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)發(fā)表言論，發(fā)表簡(jiǎn)報(bào)及研究論文，出版涵蓋各類政策議題的摘要報(bào)告及完整的研究，并就多種議題分別向國(guó)會(huì)議員發(fā)行簡(jiǎn)報(bào)，以及為立法當(dāng)局各部會(huì)及專案小組提供咨詢服務(wù)。大部分智庫(kù)設(shè)立聯(lián)絡(luò)處以便與國(guó)會(huì)議員和助理維持關(guān)系，邀約國(guó)會(huì)議員及助理出席學(xué)術(shù)會(huì)議或社交活動(dòng)，如美國(guó)國(guó)會(huì)研究中心辦公室的看板都張貼智庫(kù)的活動(dòng)宣傳，隨處可以找到智庫(kù)的文章或活動(dòng)告示，研究人員在撰寫分析報(bào)告時(shí)，時(shí)常參考智庫(kù)學(xué)者文章。

其中，在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)發(fā)表言論是美國(guó)智庫(kù)發(fā)揮影響力、與決策者近距離溝通和交流的經(jīng)常性正式渠道。這類聽(tīng)證會(huì)類似于我國(guó)人大工作中召開(kāi)的專家論證會(huì)和征求意見(jiàn)會(huì)，但程序更為正式，是各委員會(huì)或小組委員會(huì)在立法過(guò)程中開(kāi)展調(diào)查、聽(tīng)取意見(jiàn)的主要方式[17]。各個(gè)智庫(kù)都會(huì)密切關(guān)注委員會(huì)組織的聽(tīng)證會(huì)，競(jìng)相借助國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)的平臺(tái)展現(xiàn)自己對(duì)政府決策的影響力，通過(guò)聽(tīng)取智庫(kù)專家意見(jiàn)，有助于議員得到?jīng)Q策的方案信息，在議員之間凝聚政策共識(shí)，也能夠引起社會(huì)的廣泛討論和關(guān)注，因而成為國(guó)會(huì)立法過(guò)程中十分重要的經(jīng)常性活動(dòng)。在聽(tīng)證會(huì)上，智庫(kù)作為“出點(diǎn)子者”是作證人，議員為聽(tīng)證人。作證者陳述完畢，各議員會(huì)輪番從各自角度針對(duì)提案展開(kāi)提問(wèn)。每次聽(tīng)證會(huì)都形成聽(tīng)證筆錄和報(bào)告（其中聽(tīng)證筆錄有固定格式，需交當(dāng)事人審核簽名），被收入?yún)?、眾兩院的《?guó)會(huì)議事錄》和《每日文摘》等官方記錄文件。外界往往將智庫(kù)學(xué)者每年多少次被國(guó)會(huì)邀請(qǐng)去聽(tīng)證作為評(píng)價(jià)智庫(kù)影響力的主要標(biāo)準(zhǔn)[18]。

綜上所述，20世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)專業(yè)化趨勢(shì)，注重通過(guò)借助專業(yè)輔助機(jī)構(gòu)和智庫(kù)的專業(yè)能力，為國(guó)會(huì)有效行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供有力保障。這一趨勢(shì)與現(xiàn)代公共政策過(guò)程日趨復(fù)雜化、專業(yè)化密切相關(guān)。在信息化、科技化時(shí)代，早期代議士憑借自身卓越才華和品質(zhì)，以受托人的身份獨(dú)立行使立法問(wèn)政權(quán)已經(jīng)變得不太可能，議會(huì)要真正有效地實(shí)施憲法賦予的權(quán)力，必須尋求來(lái)自自身或外圍的專業(yè)力量支持，這也是各國(guó)議會(huì)建設(shè)和發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)。

三、加強(qiáng)我國(guó)人大及其常委會(huì)輔助機(jī)構(gòu)建設(shè)和決策支持體系建設(shè)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)人大的專門輔助機(jī)構(gòu)建設(shè)

從功能主義的角度看，我國(guó)的人大機(jī)關(guān)工作人員，與其他國(guó)家和地區(qū)議會(huì)助理體系中的委員會(huì)助理和專門輔助機(jī)構(gòu)人員具有可比性，都是為代表機(jī)關(guān)履行職責(zé)提供輔助支持的人員。但顯然與二十世紀(jì)以來(lái)各國(guó)議會(huì)致力于提升其專業(yè)化水平的趨勢(shì)相比，目前各級(jí)人大機(jī)關(guān)的人力配備和專業(yè)水準(zhǔn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也不足以適應(yīng)新形勢(shì)下人大常委會(huì)履職的能力要求。必須適當(dāng)擴(kuò)大自身輔助機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)人大機(jī)關(guān)專業(yè)化水平，為提高人大及其常委會(huì)履職和工作水平提供有力人才保障。孫哲建議，要從戰(zhàn)略上高度重視建立和完善我國(guó)人大助理制度的必要性和緊迫性，建立和完善專業(yè)輔助機(jī)構(gòu)建設(shè)[19]。廣東省關(guān)于加強(qiáng)廣東新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)在“（十二）增強(qiáng)黨委、政府所屬政策研究機(jī)構(gòu)決策服務(wù)能力”一節(jié)中也指出，省人大要加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)，開(kāi)展人民代表大會(huì)制度和中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系理論研究。因此，建議借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)會(huì)輔助機(jī)構(gòu)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)人大常委會(huì)立法、財(cái)經(jīng)等工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，增加編制配備，并引進(jìn)高學(xué)歷或具有一定資質(zhì)的法律、經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)等領(lǐng)域的專門人才，專職從事相關(guān)領(lǐng)域研究分析和評(píng)估等技術(shù)性工作，為常委會(huì)履行立法、監(jiān)督權(quán)提供專業(yè)能力支撐。建議適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求，增強(qiáng)人大機(jī)關(guān)運(yùn)用定量研究方法開(kāi)展數(shù)據(jù)處理和信息分析篩選的專門力量，為人大各委員會(huì)開(kāi)展調(diào)研、評(píng)估等提供方法和信息支持。建議借鑒各國(guó)國(guó)會(huì)圖書館研究中心的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)人大研究機(jī)構(gòu)建設(shè)，配備充足的研究人員，專門從事人大制度和地方人大課題理論研究，為常委會(huì)履職提供優(yōu)質(zhì)的參謀助手服務(wù)。

（二）優(yōu)化高校社科機(jī)構(gòu)等第三方智庫(kù)參與人大工作的機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)的決策咨詢體系建設(shè)還不夠完善，要積極借鑒國(guó)外智庫(kù)與議會(huì)合作的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范和密切人大與高校社科機(jī)構(gòu)等第三方智庫(kù)的合作，積極為人大增強(qiáng)專業(yè)能力提供有力支撐。

一要建立科學(xué)立項(xiàng)機(jī)制。要健全課題招標(biāo)或委托制度，明確凡屬第三方提供的咨詢報(bào)告、政策方案、調(diào)研數(shù)據(jù)、評(píng)估報(bào)告等，均可納入購(gòu)買服務(wù)的范圍，并采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源等多種方式引入?？茖W(xué)合理選擇適當(dāng)?shù)奈兄黧w是關(guān)鍵，要堅(jiān)持按需購(gòu)買、以事定費(fèi)、公開(kāi)擇優(yōu)、合同管理的原則，在深入調(diào)研和考察的基礎(chǔ)上，根據(jù)課題研究的目的和內(nèi)容，以適當(dāng)形式確定委托主體，努力構(gòu)建公開(kāi)公平公正、科學(xué)規(guī)范透明的立項(xiàng)機(jī)制，切忌盲目指定。如對(duì)獨(dú)立性要求較高的一些評(píng)估項(xiàng)目，可以全國(guó)范圍內(nèi)招標(biāo)的方式確定委托主體；對(duì)專業(yè)性要求較強(qiáng)的課題，則可采取定向委托方式確定。

二要優(yōu)化委托研究機(jī)制。在委托第三方起草法規(guī)草案時(shí)，不能“一托了事”，要積極發(fā)揮常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)和人大專門委員會(huì)的作用，適時(shí)、適度介入，做好配合協(xié)調(diào)，掌握起草情況，協(xié)助赴政府有關(guān)部門開(kāi)展調(diào)研，將立法工作者熟悉立法業(yè)務(wù)、政府部門了解實(shí)際情況和專家具備專業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，提升立法草案的質(zhì)量，避免立法資源浪費(fèi)。要做好重要的專項(xiàng)委托的提前規(guī)劃，如調(diào)查了解到，立法評(píng)估涉及啟動(dòng)、調(diào)查、座談、論證、草擬報(bào)告等工作流程，工作量較大，有關(guān)機(jī)構(gòu)建議評(píng)估時(shí)長(zhǎng)為評(píng)估協(xié)議簽訂后3個(gè)月為宜。

三要健全成果的評(píng)估驗(yàn)收機(jī)制。要堅(jiān)持以質(zhì)量創(chuàng)新和實(shí)際貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)辦法，在委托合同中，明確成果驗(yàn)收的細(xì)則和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。為改善單一用戶評(píng)價(jià)客觀性不足、驗(yàn)收評(píng)估容易流于形式的弊端，可以考慮以公開(kāi)發(fā)布或公開(kāi)召開(kāi)評(píng)估會(huì)議的方式進(jìn)行成果驗(yàn)收，努力構(gòu)建用戶評(píng)價(jià)、同行評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)能夠有機(jī)結(jié)合的評(píng)估機(jī)制。同時(shí)，鑒于我國(guó)特有的科研評(píng)價(jià)體系，且當(dāng)前智庫(kù)仍以科研機(jī)構(gòu)為主，根據(jù)調(diào)查了解的情況，建議省人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可與省社科研究規(guī)劃辦公室等部門協(xié)調(diào)研究，將省人大委托的重大專項(xiàng)課題特別是地方性法規(guī)草案建議稿列為省社科基金項(xiàng)目，常態(tài)化地納入省級(jí)縱向科研課題的范圍，成果的評(píng)估驗(yàn)收由省人大與有關(guān)社科管理機(jī)構(gòu)共同開(kāi)展，調(diào)動(dòng)科研人員積極性的同時(shí)，也有助于保障成果質(zhì)量。endprint

四要適當(dāng)時(shí)候啟動(dòng)決策咨詢服務(wù)方面的地方立法。廣東省加強(qiáng)新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)提出，要研究制定政府向智庫(kù)購(gòu)買決策咨詢服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)范購(gòu)買方和服務(wù)方的責(zé)任與義務(wù)?？紤]到購(gòu)買決策咨詢服務(wù)涉及知識(shí)型產(chǎn)品的生產(chǎn)和轉(zhuǎn)讓，涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及認(rèn)定責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)較為特殊，牽涉主體也比較廣泛，而且隨著智庫(kù)建設(shè)日漸昌茂，各類咨詢服務(wù)、評(píng)估調(diào)查等必將在決策領(lǐng)域廣泛沿用，在治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中起到重要作用，因此建議適當(dāng)時(shí)候啟動(dòng)地方立法對(duì)相關(guān)領(lǐng)域予以規(guī)范和調(diào)整。

五要推動(dòng)人大制度領(lǐng)域的專業(yè)智庫(kù)建設(shè)。廣東省在省內(nèi)各高校廣泛建立立法咨詢服務(wù)基地，不僅為地方立法提供了有力支持，也激發(fā)了中青年教師參與立法研究的積極性和熱情，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于增強(qiáng)地方立法的智力和人才儲(chǔ)備。人大機(jī)關(guān)可積極與高校社科機(jī)構(gòu)合作，推動(dòng)加強(qiáng)立法、監(jiān)督、選舉等方面的人大智庫(kù)建設(shè)。要積極鼓勵(lì)人大制度理論研究，在國(guó)家及各省的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的項(xiàng)目申請(qǐng)指南中適當(dāng)增加人大制度理論、立法學(xué)等方面的選題，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究和實(shí)證分析更加興盛。

注釋：

[1][5][11]王書君：《論西方議會(huì)監(jiān)督制度》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第54、58、113頁(yè)。

[2]孫哲、信強(qiáng)：《國(guó)會(huì)山莊里的隱形政府：美國(guó)國(guó)會(huì)助理制度評(píng)估》，載《美國(guó)研究》2001年第4期。

[3]蔡晨風(fēng)：《美國(guó)國(guó)會(huì)助理人員及機(jī)構(gòu)》，載《人大研究》2000年第6期。

[4]曹俊漢：《邁向評(píng)估審計(jì)的新紀(jì)元：美國(guó)會(huì)計(jì)總署結(jié)構(gòu)與功能的研究》，載《歐美研究》2000年12月。

[6]孫翠雯：《美國(guó)國(guó)會(huì)的預(yù)算監(jiān)督制度》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2008年3月7日。

[7]刁大明：《國(guó)家的錢袋：美國(guó)國(guó)會(huì)與撥款政治》，上海人民出版社2012年1月版。

[8]參閱美國(guó)國(guó)會(huì)研究中心于2012年12月發(fā)布的關(guān)于美國(guó)國(guó)會(huì)助理體系建設(shè)的研究報(bào)告。

[9][10]【英】羅伯特·羅杰斯、羅德里·瓦特斯：《英國(guó)國(guó)會(huì)》，五南圖書出版股份有限公司2009年版。

[12]田麗虹：《國(guó)會(huì)助理工作手冊(cè)》，博碩文化股份有限公司2013年版，第54～55頁(yè)。

[13][14]李文良：《歐盟區(qū)智庫(kù)發(fā)展特點(diǎn)及啟示》，載《人民論壇》2013年第35期。

[15]關(guān)琳等：《美國(guó)智庫(kù)獨(dú)立性拷問(wèn)》，載《光明日?qǐng)?bào)》2015年6月17日。

[16]郭壽旺：《華府智庫(kù)對(duì)美國(guó)臺(tái)海兩岸政策制定之影響》，臺(tái)灣淡江大學(xué)美國(guó)研究所2001年度博士論文。

[17]美國(guó)社會(huì)廣泛存在的利益集團(tuán)及其院外活動(dòng)，為相關(guān)利益群體參與國(guó)會(huì)政策過(guò)程提供了條件，法案的相關(guān)利益群體往往通過(guò)游說(shuō)影響議員的投票和政策選擇，所以美國(guó)立法聽(tīng)證會(huì)并不需要將聽(tīng)取利益相關(guān)方意見(jiàn)作為主要功能，而是議員廣泛地聽(tīng)取專家學(xué)者和社會(huì)各界看法的主要途徑，因而，智庫(kù)專家作為出點(diǎn)子者，往往被邀參加聽(tīng)證會(huì)。這是與我國(guó)立法聽(tīng)證會(huì)功能取向上的存在的主要差異（我國(guó)立法法關(guān)于立法論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的規(guī)定見(jiàn)第三十六條）。

[18]馮鉞：《智庫(kù)與公共外交》，http：//www.charhar.org.cn/newsinfo.aspx？newsid=7731.

[19]孫哲：《全國(guó)人大制度研究》，法律出版社2004年版，第332、334頁(yè)。

（作者單位：廣東省人大常委會(huì)）endprint