試論地方人代會(huì)存在的問(wèn)題及對(duì)策

張?zhí)炜?/p>

一年一度的各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，是人大代表履行職權(quán)的基本形式和主要平臺(tái)。總體而言，長(zhǎng)期以來(lái)，地方人代會(huì)在地方政權(quán)建設(shè)、民主法制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，會(huì)前準(zhǔn)備、會(huì)中審議、會(huì)后落實(shí)等運(yùn)行程序逐步規(guī)范完善，真正實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，充分體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。但毋庸諱言，一些地方人代會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中存在著—些與形勢(shì)任務(wù)不相適應(yīng)的問(wèn)題，需要改進(jìn)和完善，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

一是會(huì)前準(zhǔn)備不足。目前，地方各級(jí)人代會(huì)大部分安排在年初召開(kāi)，由于時(shí)間倉(cāng)促，會(huì)前一些準(zhǔn)備工作剛剛展開(kāi)，還未理出頭緒，就急忙舉行人代會(huì)，只能是疲于應(yīng)付；加之新年剛過(guò)，上年財(cái)政經(jīng)濟(jì)計(jì)劃完成數(shù)據(jù)一時(shí)統(tǒng)計(jì)不出來(lái)，下年的預(yù)算和計(jì)劃指標(biāo)又把握不準(zhǔn)，提交上會(huì)的材料變數(shù)較大，難以事先審查，不能為人代會(huì)審議決策提供客觀真實(shí)和可靠翔實(shí)的依據(jù)。有的會(huì)前不組織代表進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)研，不傾聽(tīng)民聲，不征求民意，提交會(huì)議的報(bào)告和材料閉門造車，既不回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，又不順應(yīng)民意，追求的僅是華麗的辭藻，“假、大、空”；有的臨近開(kāi)會(huì)才倉(cāng)促上陣，通知有關(guān)人員，結(jié)果只能是忙亂無(wú)序，沒(méi)有章法。

二是人員到會(huì)不齊。召開(kāi)人代會(huì)，本是區(qū)域政治生活中的一件大事，很莊嚴(yán)、很神圣。按理說(shuō)，一般一年一次人代會(huì)，作為人大代表應(yīng)積極參加；“一府兩院”和政府組成部門負(fù)責(zé)人應(yīng)自覺(jué)列席會(huì)議?？蓪?shí)際上，在一些地方人員到會(huì)不齊，代表到會(huì)率時(shí)高時(shí)低。有的出、列席代表“兩頭（開(kāi)、閉幕）到一到，中間往回跑”，你開(kāi)你的大會(huì)，他忙他的事。雖然召開(kāi)全體會(huì)議時(shí)的到會(huì)率情況尚好，但在分組討論時(shí)往往出現(xiàn)“首次討論像模像樣，二次討論三三兩兩的情況”。

三是討論發(fā)言不夠認(rèn)真。由于代表原所處地位和知政情況不同，聽(tīng)審報(bào)告難以深入，抓不住重點(diǎn)和要害。在分組討論中，往往表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)代表發(fā)言滔滔不絕———說(shuō)不完；行業(yè)代表發(fā)言三句不離本行———面太窄；基層代表發(fā)言三言兩語(yǔ)就打住——無(wú)話說(shuō)。有的缺乏從宏觀上審時(shí)度勢(shì)去審議，而是說(shuō)來(lái)說(shuō)去話小局；有的憑電視上看的、老婆孩子說(shuō)的、單位同志議的話題論短長(zhǎng)，局限在淺層次上議大事；還有的則是套話多、好話多、空話多、廢話多，評(píng)功擺好頭頭是道，提起建議一頭霧水，如此種種，當(dāng)然使審議質(zhì)量難以提高。

四是代表議案、意見(jiàn)少。一方面會(huì)前組織代表開(kāi)展視察調(diào)查少、征集議案少，會(huì)上不會(huì)寫(xiě)或?qū)懖怀鱿駱拥淖h案；另一方面為了圖省事、怕麻煩，一些市、縣級(jí)人代會(huì)干脆直接就不列議案，有議案的也全部作為批評(píng)和意見(jiàn)、建議處理。致使在一些地方，出現(xiàn)議案和批評(píng)意見(jiàn)越來(lái)越少，有的甚至是零議案這種非正常現(xiàn)象。

五是會(huì)議質(zhì)量不高。目前市縣兩級(jí)人代會(huì)僅僅滿足于聽(tīng)聽(tīng)報(bào)告、審批決議，過(guò)程序了結(jié)事。從形式上看嚴(yán)肅有余，開(kāi)法不活；從內(nèi)容上看，程序性的多，實(shí)質(zhì)性的少；法律賦予縣級(jí)以上人代會(huì)的十五項(xiàng)職權(quán)行使的很不到位，詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免等手段很少用過(guò)。

之所以會(huì)產(chǎn)生上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為主要有以下三個(gè)方面原因。

一是會(huì)議安排不合理，輿論導(dǎo)向不正確。近年來(lái)有的地方為了節(jié)省開(kāi)支、圖簡(jiǎn)單省事，往往以改進(jìn)會(huì)風(fēng)、反對(duì)“四風(fēng)” 為由把人代會(huì)會(huì)期一壓再壓，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)甚至是“一天會(huì)議半天開(kāi)，讀完報(bào)告就散會(huì)”，造成會(huì)議期間連把所有議程依法定程序過(guò)一遍都相當(dāng)緊張，更沒(méi)有時(shí)間去安排充分醞釀和開(kāi)展民主審議；有的地方不是把主要精力放在思考如何依照法律程序、組織開(kāi)好人代會(huì)上，而是把注意力放在了安排代表吃好、住好和傳達(dá)領(lǐng)導(dǎo)講話上，導(dǎo)向有偏差；還有一些人常常把人大看作是中看不中用的“橡皮圖章”， 認(rèn)為召開(kāi)每年一度的人代會(huì)只不過(guò)是走走形式而已，因而造成了一些領(lǐng)導(dǎo)思想上不夠重視，分組審議不參加，代表討論發(fā)言諞閑話，多是敷衍了事圖應(yīng)付。

二是少數(shù)代表認(rèn)識(shí)不高，素質(zhì)較低。一些代表由于政治理論、法律與政策水平不高和宏觀知政度低，加之學(xué)習(xí)培訓(xùn)未能及時(shí)跟上，不知該如何在人代會(huì)上為民代言、履職盡責(zé)。既提不出合理化的意見(jiàn)建議，也難以在會(huì)中有的放矢地討論審議，成為聾子的耳朵“樣子貨”；還有一些代表是“雙重身份”，且多是黨政機(jī)關(guān)或“一府兩院”及有關(guān)方面負(fù)責(zé)人，這種既是執(zhí)法者又是監(jiān)督者的雙重身份，造成了本應(yīng)分工而有所制約的權(quán)力之間的交叉、混雜，本該參會(huì)積極履職卻成了會(huì)議的旁觀者，代表的主體作用難以有效發(fā)揮。

三是民主氣氛不濃，缺乏宣傳力度。按理說(shuō)，人民代表大會(huì)是民主的殿堂。召開(kāi)人代會(huì)是為了民主議事決策，反映社情民意，推進(jìn)民主法制建設(shè)，促進(jìn)“一府兩院”工作。而目前由于人代會(huì)會(huì)期制度設(shè)計(jì)上的不完備、運(yùn)行上的不規(guī)范和對(duì)外宣傳上不公開(kāi)不透明，代表參與管理地方國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)的渠道不夠暢通，社會(huì)關(guān)注不高。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)召開(kāi)人代會(huì)，人代會(huì)和年度安排會(huì)議一起開(kāi)，代表作用難發(fā)揮，行政化傾向比較明顯，民主議事決策的氣氛不濃，加之缺乏報(bào)紙、電視等新聞?shì)d體的宣傳，往往形成了“你開(kāi)你的會(huì)，我種我的地”的難堪局面，既制約著人代會(huì)的影響力，又減弱了廣大人民群眾的參與度和對(duì)開(kāi)好人代會(huì)的作用力。

那么，如何才能改變這種不良現(xiàn)狀，組織開(kāi)好地方人代會(huì)呢？結(jié)合上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下五方面抓起。

一是要提前做好會(huì)議籌備工作。提早做好各項(xiàng)籌備工作是開(kāi)好地方人代會(huì)的重要基礎(chǔ)?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢?！笨h鄉(xiāng)年度人代會(huì)一般安排在年初1月份召開(kāi)，這就要求在上年12月中下旬開(kāi)始籌劃會(huì)議的籌備工作。首先要制訂工作方案，起草好安排意見(jiàn)，并就召開(kāi)人代會(huì)的有關(guān)問(wèn)題向同級(jí)黨委專題報(bào)告，組建籌備機(jī)構(gòu)，擬好會(huì)議文件和各項(xiàng)工作報(bào)告，做好會(huì)務(wù)、秘書(shū)、材料、組織、宣傳、后勤、安全保衛(wèi)等準(zhǔn)備工作。其次要依法適時(shí)召開(kāi)人大常委會(huì)會(huì)議，聽(tīng)取關(guān)于人代會(huì)籌備、舉行人代會(huì)的情況說(shuō)明，聽(tīng)取并通過(guò)人大代表資格審查委員會(huì)關(guān)于本級(jí)代表變動(dòng)情況的報(bào)告，審議決定人代會(huì)召開(kāi)時(shí)間、列席會(huì)議人員，擬定會(huì)議議程（草案）、補(bǔ)選辦法（草案）等。再次是協(xié)調(diào)落實(shí)起草好人大、政府、法檢兩院和財(cái)政預(yù)算、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃“六個(gè)報(bào)告”，下發(fā)會(huì)議通知，落實(shí)參會(huì)人員，督促有關(guān)部門和人員及時(shí)進(jìn)入“角色”，才能打好有準(zhǔn)備之“仗”。同時(shí)要重點(diǎn)組織人大代表圍繞人代會(huì)議題和社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展會(huì)前視察，走訪選民，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，為在大會(huì)上討論發(fā)言、提出議案和審議決策提供情況與依據(jù)。endprint

二是要確保會(huì)議時(shí)間。召開(kāi)地方人代會(huì)必須依法定的內(nèi)容和程序辦事，這就需要有必要的時(shí)間作保障。在舉行人大會(huì)議依法行使職權(quán)時(shí)，絕不能怕麻煩、圖省事，隨意縮減會(huì)議時(shí)間和工作程序。原則上省市一級(jí)人代會(huì)應(yīng)安排5～7天，縣區(qū)一級(jí)人大會(huì)議不能少于3天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得少于1.5天。這些時(shí)間規(guī)定要求包括盡力提前將工作報(bào)告草稿發(fā)到代表手中，以便熟悉了解報(bào)告內(nèi)容；有足夠的時(shí)間進(jìn)行大會(huì)報(bào)告和分組、代表團(tuán)及聯(lián)組審議，提出議案建議，以保障代表履職行權(quán)，充分發(fā)表意見(jiàn)；換屆選舉時(shí)有充裕的時(shí)間熟悉了解和聯(lián)名提出候選人及對(duì)候選人進(jìn)行醞釀、選舉等。只要是必要時(shí)間，就必須給足，否則，往往會(huì)欲速而不達(dá)，影響會(huì)議的實(shí)效。

三要嚴(yán)格會(huì)議要求。在我國(guó)，人代會(huì)既不同于黨政的某項(xiàng)工作會(huì)，也不同于勞模表彰會(huì)，是一個(gè)參政議政的高規(guī)格的會(huì)議，在社會(huì)政治生活中的性質(zhì)、地位和作用十分重要。依法按時(shí)出席或列席人代會(huì)，不僅是權(quán)力機(jī)關(guān)議事決策履職行權(quán)的客觀要求，也是法律的明確規(guī)定。目前地方人大及其常委會(huì)應(yīng)在合理壓縮會(huì)議范圍、適當(dāng)減少列席會(huì)議人員的基礎(chǔ)上，完善代表履職考核制度，實(shí)行會(huì)議簽到通報(bào)制，遲到早退的要提出批評(píng)，無(wú)故兩次以上不參加或缺席人代會(huì)的要?jiǎng)衿滢o職，終止其代表資格，盡力扭轉(zhuǎn)人員到會(huì)不齊、會(huì)議要求不嚴(yán)的現(xiàn)象。

四要深化會(huì)議審議。審議報(bào)告是人代會(huì)的重頭戲，廣納代表建議，是改進(jìn)各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。時(shí)下要把充分發(fā)揚(yáng)民主組織好會(huì)議審議作為提高人代會(huì)質(zhì)量和效果的有效方式，審議大會(huì)提交的工作報(bào)告時(shí)，大會(huì)主席團(tuán)成員要帶頭參加分組審議，并要注意引導(dǎo)代表圍繞會(huì)議主題討論發(fā)言，客觀評(píng)價(jià)工作，指出問(wèn)題，提出建議；同時(shí)可選擇1-2個(gè)專題，組織代表進(jìn)行大會(huì)聯(lián)席發(fā)言，政府組成部門和人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)應(yīng)旁聽(tīng)大會(huì)報(bào)告和對(duì)相關(guān)報(bào)告的審議，注意聽(tīng)取不同意見(jiàn)特別是那些中肯的、尖銳的批評(píng)意見(jiàn)，廣納良言，修改完善會(huì)議材料，努力使會(huì)議報(bào)告和大會(huì)作出的決議、決定更符合實(shí)際；代表提出的詢問(wèn)和聯(lián)名提出的質(zhì)詢案，要責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)到會(huì)作出說(shuō)明、回答質(zhì)詢，接受代表的批評(píng)，改進(jìn)工作；會(huì)議通過(guò)的決議、決定要客觀科學(xué)，充分吸取代表提出的建設(shè)性意見(jiàn)，廣泛集中和體現(xiàn)民智、民愿、民意。

五要增強(qiáng)會(huì)議效果。一方面要改進(jìn)會(huì)議開(kāi)法，變封閉式會(huì)議為開(kāi)放式會(huì)議。比如，在做好大會(huì)一系列工作的前提下，在會(huì)議內(nèi)容設(shè)置上除原有的報(bào)告、審議、選舉、決議等以外，可否增加若干選舉和人大任命干部向大會(huì)述職、部門承諾、當(dāng)選人員發(fā)表施政演說(shuō)，組織代表實(shí)地參觀考察等；在討論審議形式上，既可分團(tuán)分組審議，又可大會(huì)發(fā)言、聯(lián)組審議等。會(huì)議除設(shè)立會(huì)議旁聽(tīng)席，邀請(qǐng)市民旁聽(tīng)外，還可積極拓展多種渠道，如設(shè)立熱線電話，嘗試建立“代表通道”，開(kāi)辟群眾接待室，開(kāi)展網(wǎng)上論壇、多方征求意見(jiàn)等方式，廣泛動(dòng)員群眾參與人代會(huì)的會(huì)議審議，組織開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)、質(zhì)詢、評(píng)議和測(cè)評(píng)，以便會(huì)議廣納民智、反映民意。另一方面要聚焦民生熱點(diǎn)，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，充分發(fā)揮宣傳部門、人大自身和報(bào)刊、廣播、電視等各種新聞媒體的作用，大張旗鼓地公開(kāi)、及時(shí)宣傳報(bào)道人代會(huì)的重要活動(dòng)和情況，進(jìn)一步增強(qiáng)人代會(huì)的公開(kāi)性、透明度、及時(shí)性和廣大人民群眾的參與性，切實(shí)保障和促進(jìn)人大代表知情議政和當(dāng)家作主的權(quán)利，不斷推動(dòng)民主法制建設(shè)的進(jìn)程。

（作者單位：陜西省寶雞市金臺(tái)區(qū)人大）endprint