進一步強化和完善人大主導立法制度

馬偉

黨的十九大報告提出，“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，”“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”。為深入貫徹落實黨的十九大精神，近日，作者本人帶領青海省人大常委會有關副秘書長、法制委員會的同志到省內(nèi)有關地區(qū)，通過調(diào)研、座談、走訪等方式了解了具有立法權的市州縣人大發(fā)揮立法主導作用的情況，并對本屆省人大常委會發(fā)揮立法主導作用情況歸納梳理、總結經(jīng)驗、剖析問題，形成了一些思考。

一、主要做法及成效

青海省具有立法權的人大及其常委會注重加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立項、起草、論證、審議等重點環(huán)節(jié)中的主導作用，為法治青海建設作出了積極努力。

（一）注重組織和立項環(huán)節(jié)的主導。一是依法賦予設區(qū)的市和自治州地方立法權。2016年，省人大常委會按照“成熟一批、批準一批”的原則，依法作出決定，分兩批批準了海東市和6個自治州的地方立法權。二是加強組織協(xié)調(diào)。省人大常委會每年年初召開全省立法計劃工作會議，通報當年立法計劃和報批計劃，安排部署立法工作。三是編制立法規(guī)劃和年度立法計劃。具有立法權的人大常委會在屆初編制五年立法規(guī)劃，每年初制訂年度立法計劃，增強了立法工作的計劃性和主導性。如本屆省人大常委會2013年編制2013年～2017年立法規(guī)劃，2016年對立法規(guī)劃項目作了研究和調(diào)整，新增立法項目13件，調(diào)出立法項目11件，確定立法項目33件。四是注重建立相關制度。五年來省人大常委會修訂《青海省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)定》，制定《健全立法機制提高立法質(zhì)量意見》《青海省人民代表大會常務委員會立法項目征集和論證工作規(guī)范》等。西寧、黃南等市州人大制定立法程序規(guī)定，從制度、機制和程序上推動了人大對立法工作的主導。

（二）注重起草和審議環(huán)節(jié)的主導。一是拓寬法規(guī)起草途徑。省人大常委會探索建立由省人大相關專工委組織起草綜合性、全局性、基礎性的法規(guī)草案制度。省十二屆人大常委會自主修訂了省選舉法實施細則，代表法實施辦法，人大常委會決定重大事項的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會工作條例等；組織起草并審議通過了青海省生態(tài)文明建設促進條例，這是常委會當年立項、當年起草、當年審議的自主性、先行性、創(chuàng)制性立法。二是推進立法協(xié)調(diào)。2015年，省人大常委會法工委與省政協(xié)社會法制委簽署《關于建立立法協(xié)商工作制度的備忘錄》，在制定有關法規(guī)過程中，主動征求和吸納民主黨派、政協(xié)委員、黨外人士的意見建議。三是建立基層立法聯(lián)系點。2016年，省人大常委會建立12家基層立法聯(lián)系點，有關市州人大常委會也相繼建立基層立法聯(lián)系點，確保了立法工作通民意、接地氣，務實管用。四是加強重點領域立法。堅持立法決策和改革決策相適應，如省人大常委會審議通過的三江源國家公園條例（試行）、農(nóng)村扶貧開發(fā)條例、濕地保護條例、物業(yè)管理條例，西寧市制定的大氣污染防治條例，各自治州制定的民族團結進步條例等，依法保障了中央和省委重大決策部署的貫徹落實。五是堅持立法解決問題。省、市州、自治縣人大在立法過程中始終堅持問題導向，立足當?shù)貙嶋H，突出地域特征、地方特點、民族特色，堅持精細精準立法，明確相關規(guī)定，既增強了條例的可操作性，又維護了法制統(tǒng)一，保障了公民、組織的合法權益。

（三）注重評估和清理環(huán)節(jié)的主導。2014年，省人大常委會組織開展青海省科技進步、未成年人保護兩個條例“立法后評估”和節(jié)約能源、水土保持兩個實施辦法“立法回頭看”，廣泛調(diào)研分析，充分聽取意見，不斷提高立法的針對性和操作性。2017年，省人大常委會對現(xiàn)行有效的生態(tài)保護方面的法規(guī)條例進行集中清理，共清理出不合時宜的法規(guī)條例40件，提出了具體的修改措施和進度安排，以確保國家法制統(tǒng)一。門源縣人大常委會注重對自治條例實施情況的跟蹤和評估，根據(jù)評估結果，于2006年和2014年先后兩次對自治條例作了修改。

二、存在的問題和困難

青海省具有立法權的各級人大及其常委會在發(fā)揮立法主導作用方面，做了大量有效工作，取得了顯著成效，但與黨的十九大報告對人大立法工作的要求相比，還有較大差距。主要表現(xiàn)在：

（一）立法意識不夠強，主導方式方法弱化。按照憲法及相關法律規(guī)定，人大的主要職責之一是立法，人大有責任主導自己權限范圍內(nèi)的立法過程。從調(diào)研情況看，青海省一些市州人大尤其是基層人大工作者對立法工作重視還不夠到位，立法的積極性不夠高，對立法主導作用的認識尚有差距，立法的指導思想、工作方法、工作模式還習慣于老辦法、老套路。由于人大主動意識不足，立法計劃容易形成“拼盤”狀態(tài)，一些立法必要性、可行性不夠強的法規(guī)條例被列入立法計劃，而一些事關全局性、綜合性的重要法規(guī)條例，由于起草難度大，列入立法計劃不夠及時有效。

（二）立法機制不夠完善，主導制度缺失。一是省人大有些專門委員會對州縣人大立法工作指導不夠有力，特別是法規(guī)草案調(diào)研起草過程中提前介入還不夠到位，專門委員會指導、把關作用有待進一步發(fā)揮。二是一些州縣級人大在立項、起草、審議、修改、表決等環(huán)節(jié)尚未建立規(guī)范的工作制度，尚未完全做到科學立法、民主立法、依法立法。三是立法過程主導缺位，依賴性較強。目前，青海省州、縣人大絕大多數(shù)條例草案的起草和前期論證工作主要依靠政府部門，通常采取政府主管部門、政府法制工作機構、人大法制委員會各管一段的“接力式”工作模式，人大提前介入不夠主動及時，存在“等米下鍋”的現(xiàn)象，制約了立法主導作用的有效發(fā)揮和立法效率的提高。

（三）立法隊伍不夠有力，主導能力不足。一是常委會組成人員知識結構不夠合理、專職組成人員比例偏低，比如黃南州人大常委會現(xiàn)有組成人員35人，其中法律專業(yè)人員僅有1人，占比不足3%；門源縣人大常委會組成人員中沒有從事法律工作的專業(yè)人員。二是各地人大機關編制普遍緊缺，立法工作力量薄弱，各自治縣人大雖然設立了法制機構，均是“一人委”，人員配備與工作任務不相匹配，難以適應立法新任務新要求的形勢需要。endprint

三、改進工作的幾點思考

全面貫徹落實黨的十九大精神，充分發(fā)揮人大在立法中的主導作用，是當前立法工作亟待解決的突出問題，應著力從以下幾個方面考慮。

（一）強化立法主導意識，處理好“四個關系”。人大主導立法，不是人大在立法工作中大包大攬，主要是加強組織協(xié)調(diào)和服務保障，促成各方面通力合作，在人大主導下共同做好立法工作。一是處理好人大主導和黨委領導的關系。認真貫徹落實省委關于進一步加強和改進黨領導立法工作的實施意見，黨委關注的重大事項，人大要主動跨前一步，開展相關研究；黨委認為需要立法的事項，特別是“于法有據(jù)”的重大改革事項，人大要及時組織有關方面積極研究起草；遇到涉及重大制度改革決策，事關人民群眾切身利益的重點問題，以及一些比較敏感問題的決策，主動向黨委請示報告，確保黨的主張通過法定程序成為人民意志。二是處理好人大主導和發(fā)揮政府作用的關系。在立項方面，應建立人大和政府法制部門之間有效的溝通協(xié)調(diào)機制，共同組織把關、協(xié)調(diào)掌控立法項目。在法規(guī)起草審議方面，無論是人大組織起草還是由人大牽頭起草，都要與政府有關部門會同協(xié)商，完善相應協(xié)商機制，政府應主動支持和配合。三是處理好人民代表大會和人大常委會立法的關系。充分發(fā)揮人代會的立法職能，應選擇一些經(jīng)濟社會發(fā)展大局和人民群眾關注的重要法規(guī)案，提請人民代表大會審議。充分吸納人大代表廣泛參與立法調(diào)研、起草、審議工作，發(fā)揮代表主體作用。四是處理好人大主導和公眾參與的關系。通過座談、聽證、評估、公布法規(guī)草案等形式擴大公民有序參與立法途徑，通過網(wǎng)絡平臺等形式廣泛聽取人民群眾的意見建議，深入開展立法調(diào)研和協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮立法專家在立法工作中的智囊作用等，提高公眾參與立法政治生活，強化權力救濟途徑，形成立法工作的共同意志。

（二）完善主導立法制度，促進立法工作制度化規(guī)范化。深入研究制約人大發(fā)揮立法主導作用的機制問題，從立法計劃編制、立法前期調(diào)研、法規(guī)起草、法規(guī)草案提出、修改、協(xié)調(diào)、審議、表決等立法各個環(huán)節(jié)到法規(guī)清理、法規(guī)評估、備案審查等各項工作中，逐步建立健全人大主導立法工作的相關制度，將人大主導立法工作納入制度化、規(guī)范化軌道。在法規(guī)起草環(huán)節(jié)，進一步拓展法規(guī)草案起草渠道，采取由人大相關委員會牽頭，政府法制部門、相關廳局、專家學者共同參與的起草方式。在法規(guī)審議環(huán)節(jié)，嘗試采取“二審三表決”模式，留足審議修改時間，使常委會組成人員在審議時能夠充分討論和發(fā)表意見建議，并使人大有關專委會和常委會法制工作機構有充足的時間予以調(diào)研、論證、協(xié)調(diào)和修改；在省級地方性法規(guī)專審階段，應充分發(fā)揮各專門委員會“專”的作用，必要時可探索實行專門委員會“二審”制度。在法規(guī)表決環(huán)節(jié)，對在審議過程中存在不同意見和爭議較大的重要條款，探索開展單獨表決機制。地方人大及其常委會要善于、敢于使用擱置審議、發(fā)回修改、暫不表決、否決草案重新起草等程序方式來確保立法質(zhì)量。

（三）加強立法機構和隊伍建設，為人大主導立法提供組織和人才保障。一是相關部門應研究解決本省各級人大常委會組成人員中法律專業(yè)人員匱乏，專職組成人員比例低和人大機關工作人員編制普遍緊缺等突出問題，認真貫徹落實黨的十八屆四中全會決定關于“增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度”，黨的十九大報告關于“完善人大專門委員會設置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結構”等重大決策，加強人大法制機構和立法隊伍建設。二是各級人大應及時向同級黨委報告立法隊伍建設狀況，積極爭取黨委支持。同時，應加強現(xiàn)有立法人員的培訓培養(yǎng)和鍛煉提高。省人大常委會要辦好法制機構立法工作人員和人大干部培訓班，加強對基層人大立法業(yè)務的指導和幫助；認真貫徹落實《關于進一步加強省人大專門委員會審查報批法規(guī)條例工作的意見》，提前介入和組織協(xié)調(diào)，及時解決立法進程中出現(xiàn)的各類矛盾和問題。市州和民族自治縣人大應通過學歷教育、業(yè)務培訓、掛職鍛煉和培養(yǎng)提高等方式，增強現(xiàn)有立法工作人員專業(yè)素質(zhì)，建設一支政治強、業(yè)務精、作風好的立法干部隊伍，為全面貫徹落實黨的十九大精神，切實發(fā)揮人大立法主導作用提供堅強的組織保障。

（作者系青海省人大常委會副主任）endprint