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    關(guān)于健全齊齊哈爾市人大常委會討論決定重大事項制度的思考

    2018-01-22 18:05孔子為
    人大研究 2018年1期
    關(guān)鍵詞:決定權(quán)齊齊哈爾市行使

    孔子為

    地方人大及其常委會的重大事項決定權(quán)是憲法和法律賦予的重要職權(quán),是人民代表大會制度的重要內(nèi)容,是人民當(dāng)家作主、依法管理國家事務(wù)的具體體現(xiàn),對于深入實施依法治國基本方略,保障政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)有序健康推進(jìn)具有重大意義。黨中央對于深入推進(jìn)各級人大常委會討論決定重大事項制度建設(shè)高度重視,黨的十八屆三中全會提出,要“健全人大討論、決定重大事項制度,各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”;中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項制度,各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見的通知》。如何深入貫徹落實中央的決策部署,加強黑龍江齊齊哈爾市人大常委會討論決定重大事項制度建設(shè),已成為本市人大工作面臨的一項重大課題。

    有位哲學(xué)家說過,世界上總共只有四個問題。即什么是?是什么?為什么?怎么樣?這四個問題囊括了人類世界的所有疑問。

    循著這樣的思路,關(guān)于人大討論決定重大事項工作,我也想談四個層面的問題,即:什么是討論、決定重大事項決定權(quán)?行使討論、決定重大事項決定權(quán)的基本情況和問題是什么?為什么會出現(xiàn)這樣一些問題?怎么樣加強和改進(jìn)人大討論決定重大事項工作?

    一、什么是討論、決定重大事項決定權(quán)

    一般認(rèn)為,地方人大及其常委會的討論、決定重大事項決定權(quán)是指地方各級人大及其常委會依照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序,對本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項作出決定或決議,并依靠國家強制力保證貫徹實施的一種重要職權(quán)。之所以明確提出重大事項決定權(quán)是地方各級人大及其常委會的重要職權(quán),是我國國體政體性質(zhì)決定的。一方面從法理上,從國家憲政體制設(shè)計上認(rèn)為,憲法明確規(guī)定,國家一切權(quán)力屬于人民,人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會??h以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論決定本行政區(qū)域各方面工作的重大事項?!兜胤浇M織法》進(jìn)一步明確規(guī)定,縣級以上的各級人大常委會,討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項。另一方面,基于憲法法律的規(guī)定,認(rèn)為地方人大及其常委會行使決定權(quán),是代表人民,代表國家,是地方國家意志的體現(xiàn)。因此,這就決定了地方人大及其常委會的決定權(quán)是不可讓渡、不可放棄的,必須認(rèn)真行使。

    在討論、決定重大事項決定權(quán)中,討論與決定二者既有不可分割的聯(lián)系,又有不可混淆的區(qū)別。也就是說,有些重大事項需要決定,有些只需要討論,凡是人大決定的重大事項,都需要討論,但所有討論的重大事項不一定都作出決定。所討論、決定的事項必須是重而大的事項,要符合全局性、根本性、長遠(yuǎn)性等重大事項的特征。

    在此,我們還要區(qū)別和理解黨委的決策權(quán)、人大的決定權(quán)、“一府兩院”的執(zhí)行權(quán)。黨委、人大、“一府兩院”各自擁有的權(quán)力是不一樣的。從國家決策體系上講,中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,起到了領(lǐng)導(dǎo)決定作用,在重大事項的決策中,行使決策的建議權(quán),但黨的領(lǐng)導(dǎo)從本質(zhì)上講不具有國家性質(zhì),其決策的主張具有引導(dǎo)性、指導(dǎo)性、號召性,在黨內(nèi)有約束力,黨的決策主張只有通過人大及其常委會依照相關(guān)法律程序才能變?yōu)閲乙庵?,從而具有強制力和普遍約束力。人大與“一府兩院”并非是并列平行的國家機關(guān),而是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督,決定與執(zhí)行的關(guān)系。人大常委會的決定是本行政區(qū)域內(nèi)最權(quán)威,法律地位最高的決策形式。

    二、行使重大事項決定權(quán)的基本情況和問題

    自2004年11月26日齊齊哈爾市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過的《齊齊哈爾市人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項的規(guī)定》實施以來,在依法行使重大事項決定權(quán)方面進(jìn)行了有益的探索與實踐,取得了一定成效。以市十五屆人大常委會五年的工作為例,常委會共作出決議決定37項。比如《關(guān)于批準(zhǔn)2014年市本級預(yù)算調(diào)整方案的決議》《關(guān)于批準(zhǔn)2014年市本級財政決算的決議》《關(guān)于批準(zhǔn)齊齊哈爾市與美國紐卡斯?fàn)柺芯喗Y(jié)友好城市的決定》《關(guān)于批準(zhǔn)設(shè)立齊齊哈爾市和平節(jié)的決定》等等。對推動本市民主法制建設(shè),保障和促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展與社會進(jìn)步起到了積極作用。但在行使重大事項決定權(quán)方面仍然面臨很多困難和問題,行使重大事項決定權(quán)的數(shù)量和質(zhì)量都不盡如人意,還沒有完全發(fā)揮出重大事項決定的制度功效。與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)的行使相比,人大常委會對重大事項決定權(quán)的行使還很不充分,存在著缺位、虛化現(xiàn)象,這也是人大工作中亟待加強的一個薄弱環(huán)節(jié)。

    (一)被動決定多,主動決定少。從決議決定的提出主體來看,多數(shù)是由市委提出建議或者“一府兩院”根據(jù)工作需要提請,人大常委會被動作出決議決定。人大常委會很少通過調(diào)查研究,根據(jù)全市人民意愿和經(jīng)濟社會發(fā)展需要,主動就市行政區(qū)域內(nèi)某一方面工作的重大事項作出決議決定。

    (二)臨時動議多,計劃性決議決定少。需要對哪些重大事項作出決議決定,缺少前瞻性、計劃性、系統(tǒng)性。與立法、監(jiān)督、代表工作相比,在市人大常委會年度工作要點中,決定重大事項工作內(nèi)容鮮有提及。政府有時是在某一政府決策因程序不完整無法得到實施后,才臨時提請市人大常委會討論決定。

    (三)重程序多,實質(zhì)性審議少。由于重大事項多由市委和“一府兩院”提出,部分重大事項是臨時提出的,人大常委會在作出決議決定前沒有充分的時間進(jìn)行調(diào)查論證,廣泛征求各方意見。人大常委會在審議表決時,往往只能是走程序、走過場,作出的決議決定質(zhì)量不高,針對性、約束性不強。

    (四)重決定、輕落實,跟蹤督辦力度不大。人大常委會在行使重大事項決定權(quán)時,不同程度地存在著重討論決定、輕跟蹤督辦的問題。有的決議決定通過之后,便束之高閣,沒有下文,致使決議決定未能得到有效落實。

    三、行使重大事項決定權(quán)方面存在問題的原因分析

    (一)認(rèn)識不到位,導(dǎo)致不想為。社會各方面對黨委的決策權(quán)與人大常委會的決定權(quán)缺乏明確的認(rèn)識。對人大依法行使重大事項決定權(quán)認(rèn)識不清,還沒有形成共識。一些人大常委會組成人員也缺乏認(rèn)識,缺乏應(yīng)有的自信和擔(dān)當(dāng),思想上有顧慮,往往瞻前顧后,擔(dān)心行使重大事項決定權(quán),怕被認(rèn)為是向黨委要權(quán),同政府爭權(quán),怕把握不好尺寸會越權(quán),為此就不愿為。endprint

    (二)界定不明確,導(dǎo)致不好為。雖然《地方組織法》對人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)作出了規(guī)定,齊齊哈爾市也出臺了《齊齊哈爾市人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項的規(guī)定》,但總體上看,《規(guī)定》比較籠統(tǒng),過多地體現(xiàn)的是原則性,缺乏操作性和規(guī)范性。加之重大事項本就是一個動態(tài)和相對的概念,這也是人大最難把握的標(biāo)準(zhǔn)問題,最不好界定的范圍問題,以致出現(xiàn)了法律有規(guī)定、現(xiàn)實不好為的狀況。

    (三)程序不規(guī)范,導(dǎo)致不能為?,F(xiàn)行法律在行使重大事項決定權(quán)的規(guī)則程序上也沒有明確的規(guī)定,比如重大事項議題的提出程序,重大事項議題的會商確定程序,重大事項的調(diào)研和論證程序,重大事項決定后的落實程序,重大事項決定后的績效評估程序等等。這些都沒有形成一整套完善的運行程序,沒有形成權(quán)力運行的一個環(huán)形封閉的系統(tǒng),以致人大對重大事項決定權(quán)行使出現(xiàn)了難以操作的問題。

    (四)體制機制未理順,導(dǎo)致不愿為。因為黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府執(zhí)行的權(quán)力運行機制尚未理順,一些本應(yīng)由人大常委會決定的重大事項,常常由同級黨委直接決定或政府未報請人大審議就決定實施,使人大常委會的決定權(quán)被弱化或虛化。當(dāng)前的政治體制缺乏相關(guān)的制度設(shè)計和制度管理約束,以致人大常委會不愿為。

    (五)能力水平有欠缺,導(dǎo)致不敢為。人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)不夠合理,專職委員比例較低,專業(yè)素質(zhì)不高,議政能力不夠,也在很大程度上影響和制約了有關(guān)重大事項的決議決定的質(zhì)量。

    四、對新形勢下完善重大事項決定權(quán)制度的思考

    完善重大事項決定權(quán)制度要在重大事項如何界定、程序如何制定、保障和監(jiān)督機制如何建立這三個核心內(nèi)容上加以研究和探索。

    (一)科學(xué)界定、明晰重大事項決定權(quán)的范圍內(nèi)容。主要是把握好以下幾點。

    一是把握好重大事項的八個特點。即:全局性,根本性,民生性,長遠(yuǎn)性,可行性,相對性,區(qū)域性,動態(tài)性。

    二是要界定重大事項的六大范圍。即法律規(guī)定的重要方面,市委的重大決策,“一府兩院”的重要請求,社會關(guān)切的重大問題,全市發(fā)展的重大需要,群眾反映的重大事項。

    三是具體細(xì)化的九大方面。即有關(guān)全市經(jīng)濟社會發(fā)展的重大改革方案;國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃外的重大建議項目;財政決算支出的重大調(diào)整;政府機構(gòu)改革,行政區(qū)域劃分和變更的重大方案;同國內(nèi)外城市締結(jié)友好城市的重大關(guān)系;法律法規(guī)規(guī)定和“一府兩院”認(rèn)為需要提請決定的重大事項;全市發(fā)展的重大債務(wù);全市國有資本經(jīng)營的重大情況;人民群眾關(guān)心的其他重大問題等等。

    四是把重大事項劃分為三類。議而必決的重大事項,議而可決的重大事項,議而不決(備案)的重大事項。

    五是在確定重大事項時,要做到定性與定量相結(jié)合,原則定義、條款列舉和兜底辦法相結(jié)合,黨委認(rèn)可、政府關(guān)心、群眾關(guān)切和人大可為相結(jié)合。

    六是人大常委會在行使重大事項決定權(quán)時,要把握好分寸,掌握好尺度。一方面要有作為,該決定的事項必須決定,不能虛化。另一方面,不能錯為,不能過度強調(diào)重大事項決定權(quán),把小事也拿來決定。

    (二)完善規(guī)則,規(guī)范重大事項決定權(quán)的決策程序。人大常委會決定重大事項必須建立一套完整的規(guī)則程序和運行機制,確保重大事項決定權(quán)的規(guī)范運行。從制定和設(shè)計決定權(quán)的規(guī)范流程和運行程序看,要重點把握和執(zhí)行好五個程序。

    一是明確重大事項的提出程序。要明確提出重大事項議事的主體,即人大常委會主任會議、“一府兩院”、人大專門委員會、組成人員聯(lián)名六個主體。要建立提出重大事項議案時間的確定機制,實行“重大事項年度清單制度”和臨時提請相結(jié)合的辦法。

    二是明確重大事項調(diào)研論證程序。提出議案后,常委會相關(guān)工作機構(gòu)要組織相關(guān)人員對議案進(jìn)行調(diào)研論證。按照法律規(guī)定交由主任會議初審,最后提交常委會表決,確保議案科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)化民主化。

    三是明確重大事項的會商確定程序。經(jīng)調(diào)研論證后,常委會應(yīng)與提出議案的主體進(jìn)行會商研究并作為是否確定該議案。

    四是明確重大事項的請示報告程序。對討論決定重大事項的意見、擬討論的重大事項和討論中的重要分歧意見,人大常委會黨組應(yīng)當(dāng)及時向市委請示報告。

    五是明確重大事項的決策程序。一旦確定議題后,應(yīng)依法作出相應(yīng)的決議。

    六是明確重大事項決定后的績效評估程序。對于人大作出的重大事項決議決定,“一府兩院”必須貫徹執(zhí)行,人大常委會要建立重大事項決定的追蹤落實機制,建立對執(zhí)行重大事項決定情況的績效評估機制。

    (三)健全制度,確保重大事項決定權(quán)落到實處。如何科學(xué)制定重大事項決定權(quán)的運行制度,如何將人民群眾的強烈愿望和重大訴求列為重大事項,如何借助社會事業(yè)機構(gòu)和專家參與重大決策論證,如何保障人民群眾有序參與決策等等,都是人大在完善重大事項決定權(quán)制度方面需要重點思考的內(nèi)容。為此,人大常委會要圍繞落實重大事項決定權(quán),重點建立健全八項配套制度。即:建立重大事項決定的調(diào)研論證制度;建立重大事項決定的專家論證制度;建立重大事項決定的群眾參與制度;建立重大事項決定的追蹤督辦制度;建立重大事項決定落實情況的績效評估制度;建立對重大事項決定落實不力的質(zhì)詢制度;建立對重大事項決定的責(zé)任追究制度;建立重大事項決定的信息公開制度。

    制度的生命在于執(zhí)行,執(zhí)行離不開責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在全面深入實施依法治國基本方略的時代背景下,我們要認(rèn)真研究,積極探索,從健全人大常委會討論決定重大事項制度入手,強化人大法定職能,推動地方政治、經(jīng)濟、文化、社會建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

    (作者系黑龍江省齊齊哈爾市人大常委會辦公室主任)endprint

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