構(gòu)建法治、共治、信息化的城市精細(xì)化管理

王立

習(xí)近平總書記指出，新時(shí)代要有新氣象，更要有新作為。黨的十九大報(bào)告，處處蘊(yùn)含著以人民為中心的思想，處處體現(xiàn)了為人民對(duì)美好生活的向往而奮斗的目標(biāo)導(dǎo)向。實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往是習(xí)近平總書記新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的一個(gè)核心要義，也是我們進(jìn)行城市管理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

城市管理與每一位市民每一天的生活和工作息息相關(guān)。廣大人民群眾對(duì)美好生活的向往，要求必須在繼續(xù)滿足人民群眾的高水平物質(zhì)文化生活需要的同時(shí)，更好滿足人民群眾在民主、法治、安全、環(huán)境等方面日益增長(zhǎng)的需要，這與建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都的目標(biāo)是相一致的。

貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，就是要把“以人為本”的城市發(fā)展理念落到實(shí)處，城市精細(xì)化管理要“為人民、靠人民”，實(shí)現(xiàn)人與城市、人與社會(huì)的和諧發(fā)展。從城市精細(xì)化管理的目標(biāo)來說，市民方便不方便，就是要實(shí)現(xiàn)城市生活設(shè)施健全可達(dá)，城市服務(wù)高效便捷；市民舒暢不舒暢，就是要實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境整潔優(yōu)美，城市運(yùn)行順暢有序；市民安恬不安恬，就是要實(shí)現(xiàn)城市生活和諧宜居，城市發(fā)展安全穩(wěn)定。

為此，需要從法治、共治和信息化三個(gè)方面，著力提升北京城市精細(xì)化管理水平。

一、城市精細(xì)化管理要以法治為根本

十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)持全面依法治國(guó)，以良法促進(jìn)發(fā)展，保障善治。這是提升城市精細(xì)化管理水平的根本和前提。必須加快完善城市管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一城市管理各領(lǐng)域、各行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，讓各項(xiàng)工作在質(zhì)與量、對(duì)與錯(cuò)、速度與時(shí)限等各方面都有標(biāo)準(zhǔn)可依，構(gòu)建可量化、可追溯、可考核的城市管理全過程。

到目前為止，北京市還沒有出臺(tái)關(guān)于城市管理的綜合性法規(guī)條例，針對(duì)一些需要多部門協(xié)作處理的問題，如渣土車整治、垃圾可資源化利用等，部門分工存在縫隙，管理工作難以形成“閉環(huán)”；由于缺乏上位法規(guī)指導(dǎo)，全市各區(qū)城市管理工作考核監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一致，各區(qū)差異較大；即使在城六區(qū)，工作中的標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。各區(qū)考核標(biāo)準(zhǔn)不一，形成管理導(dǎo)向差異，造成市級(jí)綜合數(shù)據(jù)有偏差，不準(zhǔn)確，不精細(xì)。

規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)是精細(xì)化管理的基石，綜合性法規(guī)和具體行業(yè)領(lǐng)域的管理標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)不統(tǒng)一，是影響北京城市精細(xì)化管理水平的首要問題。國(guó)內(nèi)一些城市在法治化標(biāo)準(zhǔn)化方面已經(jīng)走在了前面。上海已發(fā)布城市網(wǎng)格化管理辦法，并正在研究制定城市精細(xì)化管理實(shí)施意見，以實(shí)現(xiàn)三個(gè)全覆蓋，即城鄉(xiāng)全覆蓋，重點(diǎn)地區(qū)、一般地區(qū)全覆蓋和過程全覆蓋。2017年4月，重慶市發(fā)布了《重慶市城市精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)》，這是一個(gè)全面的城市精細(xì)化管理操作指南，涵蓋了城市管理涉及的市容環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施、燈飾照明、城市供排水、城市戶外廣告、城管執(zhí)法、智慧城市等九個(gè)方面?！稑?biāo)準(zhǔn)》將城市管理的全過程進(jìn)行了精細(xì)化設(shè)計(jì)，每項(xiàng)管理內(nèi)容的管理目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、流程過程、分工、職責(zé)、獎(jiǎng)懲、信息公開等都有明確要求。《標(biāo)準(zhǔn)》一方面約束了管理者與服務(wù)者的行為，另一方面也規(guī)范了被服務(wù)者與公眾的行為。例如，清掃干凈的道路應(yīng)該是什么樣子？《標(biāo)準(zhǔn)》明確要求：保潔區(qū)域內(nèi)無暴露垃圾衛(wèi)生死角，無垃圾收集容器滿溢、無積水、無污垢、無地面及設(shè)施積塵積垢。重慶市明確提出了主干道每平方米廢棄物殘留量不超過3克，一般廢棄物滯留時(shí)間不超過10分鐘等精細(xì)精準(zhǔn)的規(guī)定，使各項(xiàng)工作有標(biāo)準(zhǔn)可依。

要提升北京城市精細(xì)化管理水平，就應(yīng)讓法律成為規(guī)劃實(shí)施、建設(shè)施工和運(yùn)行管理的依據(jù)，補(bǔ)齊缺失法規(guī)、更新陳舊標(biāo)準(zhǔn)、去除法條沖突，做到城市管理有法可依。既要從宏觀層面上完善城市管理的法律法規(guī)體系，又要在微觀操作中制定精準(zhǔn)細(xì)密的管理標(biāo)準(zhǔn)。北京市城市管理委員會(huì)具有綜合性城市管理職能，但從體制機(jī)制上缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的手段，建議應(yīng)由北京市城市管理委員會(huì)牽頭，盡快制定全市層面的城市管理?xiàng)l例、城市精細(xì)化管理辦法或指導(dǎo)意見，修訂城市環(huán)境、市容景觀、市政基礎(chǔ)設(shè)施等各領(lǐng)域的綜合性規(guī)章。應(yīng)梳理已有行業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)，一是沒有標(biāo)準(zhǔn)的要盡快制定標(biāo)準(zhǔn)；二是有標(biāo)準(zhǔn)的要根據(jù)新形勢(shì)新要求，及時(shí)修訂部分標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)水平，使各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)真正有用，管用，實(shí)用；三是要增強(qiáng)規(guī)劃、建設(shè)、管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的一體性和一致性，避免不同部門標(biāo)準(zhǔn)“掣肘”。此外，城市管理精細(xì)化需要建立科學(xué)、準(zhǔn)確、統(tǒng)一綜合的城市管理評(píng)估指標(biāo)體系，使管理目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)協(xié)同和一致。具體講，應(yīng)針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)，加快制定城市景觀系列規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，如街區(qū)通則、地塊圖則、歷史風(fēng)貌修復(fù)等專項(xiàng)導(dǎo)則，設(shè)計(jì)總體層面、地塊層面以及街道（胡同）、色彩、建筑高度、第五立面等要素的管控標(biāo)準(zhǔn)；全面落實(shí)《背街小巷環(huán)境整治提升設(shè)計(jì)管理導(dǎo)則》、《背街小巷精細(xì)化管理指導(dǎo)意見》，以建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都為總目標(biāo)，統(tǒng)一管理工作思路。

二、城市精細(xì)化管理要以共治為基礎(chǔ)

十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推動(dòng)治理重心向基層下移，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。

城市精細(xì)化管理是建立在對(duì)市民需求精準(zhǔn)感知的基礎(chǔ)上，針對(duì)需求，實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容精心選擇、服務(wù)流程精湛設(shè)計(jì)、服務(wù)反饋精致改進(jìn)。必須創(chuàng)新多主體參與的治理模式，針對(duì)差異化、多元化、個(gè)性化的需求，提供更精準(zhǔn)的服務(wù)，進(jìn)行更細(xì)化的管理；要以共建共享理念為引導(dǎo)，鼓勵(lì)不同的利益主體和行動(dòng)主體參與城市治理，協(xié)商治理決策，使城市治理以及公共服務(wù)滿足各類社會(huì)群體的需求，形成和諧共治的局面。

與發(fā)達(dá)國(guó)家城市治理相比，北京城市管理中社會(huì)化的一些重要指標(biāo)，如志愿者的比例、城市管理決策聽證參與率、城市管理社會(huì)評(píng)價(jià)參與率、社會(huì)單位資源對(duì)轄區(qū)居民開放率、社會(huì)組織參與城市管理公共項(xiàng)目的增長(zhǎng)率，以及社區(qū)基層社會(huì)動(dòng)員能力指數(shù)等指標(biāo)相對(duì)較低，還有很大的提升空間，社會(huì)參與的責(zé)任機(jī)制有待進(jìn)一步健全。

要提升北京城市精細(xì)化管理水平，需要強(qiáng)化城市管理中的社會(huì)參與，最根本的是要明確社會(huì)參與主體的責(zé)任。但是，目前責(zé)任機(jī)制建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。政府對(duì)社會(huì)資源在城市管理中的作用效果缺乏評(píng)價(jià)指標(biāo)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與城市管理缺乏制度規(guī)范，對(duì)參與主體培育的政策支持不夠。社會(huì)主體參與城市管理主要停留在號(hào)召層面，評(píng)價(jià)機(jī)制缺失，還沒有形成有效的約束力?；鶎咏M織的社會(huì)動(dòng)員能力還需提高，市民志愿服務(wù)積分獎(jiǎng)勵(lì)制度等切實(shí)的激勵(lì)反饋手段不完備。另外，其實(shí)每一個(gè)市民守秩序、守規(guī)矩、有自覺性就是最好的參與。就像現(xiàn)在首都文明辦開展的禮讓斑馬線活動(dòng)，同樣可以擴(kuò)展到精細(xì)化管理的方方面面，比如在治理亂丟垃圾、環(huán)境衛(wèi)生等工作中，如果每一位市民都能夠守規(guī)矩、守秩序，按照規(guī)則做，就是一種有效的參與。創(chuàng)造人人參與的氛圍，也是共治的一種方式，因此建議開展“從我做起，讓城市更整潔美麗”的公益活動(dòng)，全體市民共同維護(hù)公共秩序、塑造更美好的城市形象。endprint

三、城市精細(xì)化管理要以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段

十九大報(bào)告指出，要善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作。北京作為全國(guó)科技創(chuàng)新中心，應(yīng)充分發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的作用，利用豐富的科技成果提升城市精細(xì)化管理水平，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、衛(wèi)星定位等現(xiàn)代信息技術(shù)，開創(chuàng)城市精細(xì)化管理新模式，推動(dòng)智慧城市建設(shè)。

杭州、上海等城市都在加快推進(jìn)智慧城市建設(shè)。杭州市發(fā)布了“城市數(shù)據(jù)大腦計(jì)劃”，將城市大腦作為城市的人工智能中樞，現(xiàn)已在核心區(qū)投入使用，整合了交通、市政、公安等多部門數(shù)據(jù)。上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委牽頭建設(shè)了上海市管理綜合信息共享交換平臺(tái)。該平臺(tái)以全市基礎(chǔ)地理信息公共服務(wù)平臺(tái)（基礎(chǔ)地形圖、基礎(chǔ)航空遙感數(shù)據(jù)、統(tǒng)一空間坐標(biāo)系）為基礎(chǔ)，立足建設(shè)交通行業(yè)，匯集了綠化市容、水務(wù)、交港、房管、路政、環(huán)保、規(guī)劃等行業(yè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，涉及“兩委四局”（住建委、交通委，水務(wù)局、綠化局、環(huán)保局、規(guī)土局），建立了共享數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)了各委局之間跨行業(yè)、跨平臺(tái)綜合信息的共享交換。

北京的智慧城市建設(shè)起步較早，各部門內(nèi)部的信息化水平比較高，但是各部門之間的合作不足，數(shù)據(jù)開放程度低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市有二十多個(gè)部門開發(fā)了政務(wù)服務(wù)手機(jī)APP，總數(shù)達(dá)到四十余個(gè)。但是許多APP的覆蓋面很小，使用頻次也比較低，彼此之間不相聯(lián)通，市民群眾的知曉度和獲得感低；信息資源管理粗放無序，一些數(shù)據(jù)多部門分頭統(tǒng)計(jì)，也有部分應(yīng)當(dāng)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)卻沒有明確的主責(zé)部門，造成城市管理要么政出多門，要么管理真空；全市統(tǒng)一的智慧城市建設(shè)與運(yùn)行指標(biāo)體系缺失，住建、經(jīng)信、發(fā)改等多部門都設(shè)計(jì)了相關(guān)指標(biāo)，部門之間的對(duì)接面臨較大障礙；城市網(wǎng)格化管理平臺(tái)本應(yīng)成為全市信息化管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，但“多網(wǎng)疊加”工作推進(jìn)以來，各主管部門的數(shù)據(jù)格式并不完全相同，以網(wǎng)格平臺(tái)整合數(shù)據(jù)較難實(shí)現(xiàn)，網(wǎng)格反而成為另一種形式的“信息孤島”。

北京應(yīng)在數(shù)據(jù)匯總和智慧化利用方面深入探索，打破部門數(shù)據(jù)壟斷，消除“信息孤島”，以首都環(huán)境建設(shè)管理辦為平臺(tái)，整合各部門數(shù)據(jù)，建設(shè)智慧城市管理信息平臺(tái)。應(yīng)當(dāng)全面梳理各類城市管理政務(wù)服務(wù)資源，將目前主要用于反恐維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)等單個(gè)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，擴(kuò)大到城市管理與服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域；融合建設(shè)公共服務(wù)的前端平臺(tái)，將各部門開發(fā)的APP接入統(tǒng)一端口，為市民提供“一站式”的服務(wù)入口，提升人們?nèi)罕姷墨@得感；探索城市管理數(shù)據(jù)分級(jí)分類向社會(huì)開放，并適當(dāng)吸納居民出行、消費(fèi)等企業(yè)提供的信息，從而逐步實(shí)現(xiàn)更加智能化的城市管理。

北京市城市管理委員會(huì)作為全市城市管理和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)部門，要發(fā)揮好頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌指導(dǎo)的作用，匯總市區(qū)兩級(jí)十幾年來網(wǎng)格化管理積累的各類數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)手段進(jìn)行趨勢(shì)性、機(jī)理性研究，剖析首都功能核心區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等不同功能區(qū)在運(yùn)行中的典型特征和面臨的核心問題，為實(shí)現(xiàn)更加科學(xué)有效、前瞻主動(dòng)的城市管理提供決策支撐，服務(wù)城市的可持續(xù)發(fā)展。endprint