看清廷的監(jiān)察制度發(fā)展及對當(dāng)代之借鑒

李 鵬

西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院，陜西 西安 710063

一、清朝監(jiān)察制度概覽

《欽定臺規(guī)》是我國古代最為完整的一部監(jiān)察法規(guī)，也是清朝監(jiān)察制度發(fā)展的產(chǎn)物。始纂于乾隆八年，共四十二卷，非常全面的規(guī)定了都察院的職責(zé)和任務(wù)，職官的選拔，紀(jì)律，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。

清朝在繼承了明朝的監(jiān)察制度(都察院)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大都察院官員的權(quán)力，允許其“風(fēng)聞言事”，康熙認(rèn)為：“國家設(shè)言官，專司耳目，凡政治得失，民生利弊，必須詳切條陳，直言無隱，司為稱職?！钡接赫龝r(shí)期，將六部的六科給事中劃入都察院管轄。至此，唐代以來的臺(御史臺，明清改為都察院)諫分離，明朝的科，道并行的監(jiān)察體系不復(fù)存在，形成了以中央都察院為核心，地方十五道監(jiān)察御史為輔助，全部監(jiān)察權(quán)力集于中央的監(jiān)察體系。

二、清朝監(jiān)察制度無法發(fā)揮效能的原因

回顧整個(gè)清王朝，監(jiān)察制度的發(fā)展與吏治腐敗并行這種矛盾的現(xiàn)象一直存在。清朝吸收借鑒了前朝的監(jiān)察制度，是我國古代史監(jiān)察制度的集大成者。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在清朝統(tǒng)治的二百六十八年間，一、二品官員貪污腐敗的經(jīng)濟(jì)案件共有108件，但僅乾隆年間一、二品官員經(jīng)濟(jì)犯罪就有65人，占清代總數(shù)的41%。這一方面展現(xiàn)了乾隆從嚴(yán)治吏的決心，另一方面也說明了在監(jiān)察制度已相對完善的運(yùn)行機(jī)制下，貪污腐敗仍屢禁不絕，甚至有愈演愈烈的趨勢。尤其是在乾隆末年之后，監(jiān)察體制對于抑制官場的腐敗風(fēng)氣已如杯水車薪。這其中的原因又包括：

最高權(quán)力的參與。清朝腐敗是自上而下的，而非自下而上的，大有“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”之意?；噬献陨砭褪恰斑M(jìn)貢制度”的受益者，但卻不許州官收貢，或是限制其收貢。這種政治生態(tài)從誕生之日起就注定腐敗是伴隨在其骨子里的，不可分割。

議罪銀和捐納。議罪銀形成于乾隆時(shí)期，就是針對一些有侵吞公物，貪污，受賄等犯罪行為的政府高級官員，繳納一定的財(cái)物即可抵免其罪過的制度。一般繳納的銀兩少則萬兩，多則數(shù)十萬兩，而當(dāng)時(shí)的二級公務(wù)員(現(xiàn)在的正部級)一年的薪資也只有一百八十兩，這之間的差距既暗含了議罪銀只針對高官，另一方面也能看出當(dāng)時(shí)官員通過貪污腐敗所獲的臟銀之重。

捐納即買官賣官的制度。清朝建國后(順治年間)就開始出現(xiàn)了捐納的案例，后來便一發(fā)不可收拾。乾隆年間，道員一職的價(jià)位是13120兩，知府10640兩，知州4820兩，知縣3700兩。這些明碼標(biāo)價(jià)的職位并非天價(jià)，因此有許多富裕的商人通過這種途徑入仕，而一旦當(dāng)他們的一只腳邁入了官場，其商人本性便又隱隱發(fā)作，第一件事便是撈回其成本，最簡單高效的方式便是出售其轄內(nèi)的官職，層層捐納，或是貪污腐敗，像蛀蟲一樣，自上而下，逐漸蠶食大清的政治生態(tài)，使大清的末日提前到來。

三、清朝監(jiān)察制度對當(dāng)代的啟示

歷史是一面鏡子，盛衰之理盡收其中。

(一)建立獨(dú)立、權(quán)威的監(jiān)察機(jī)關(guān)是充分發(fā)揮監(jiān)察效能的前提。清朝施行了獨(dú)立、垂直的管理體制，保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，以實(shí)現(xiàn)對各級官員的有效監(jiān)督。目前我國最新頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》明確規(guī)定地方各級監(jiān)察委員會對上級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，這一點(diǎn)區(qū)別于之前監(jiān)察部的雙重領(lǐng)導(dǎo)，既要受上一級的監(jiān)督，又要受本級人民政府的監(jiān)督，實(shí)則為各級地方政府過多干涉轄內(nèi)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察職能提供機(jī)會，侵蝕監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力。

(二)科學(xué)的監(jiān)察官員選任制度是充分發(fā)揮監(jiān)察效能的關(guān)鍵。古人云“人身之所重者，元?dú)庖玻粐抑卣?，人才也?！北O(jiān)察職能的最終實(shí)施要依靠廣大的監(jiān)察官員來完成。清代學(xué)者顧炎武曾說“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制，內(nèi)外相維之意也?！边@樣的制度設(shè)計(jì)使得監(jiān)察官員有著廣闊的晉升空間，可以激勵(lì)監(jiān)察官更好的履行自己的職責(zé)，在復(fù)雜的政治環(huán)境中擺正自己的位置，當(dāng)下的監(jiān)察委員會可在此處有所借鑒。

(三)嚴(yán)密的反監(jiān)互察機(jī)制是充分發(fā)揮監(jiān)察效能的必要措施。監(jiān)察官是反腐的最后一道防線，那么要是監(jiān)察官自身出了問題又該如何解決？為了發(fā)揮監(jiān)察官員的作用，防止監(jiān)察官員弄權(quán)行私，清朝也實(shí)行了反監(jiān)互察機(jī)制，這種制度一定程度上加強(qiáng)了監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的自我控制和自我制約，從而制約監(jiān)察權(quán)力的濫用。為此，我們也應(yīng)當(dāng)借鑒如此，改變過去那種線性組織管理體系，逐步形成全國各級監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的相互制約，相互監(jiān)督，相互配合的工作機(jī)制。