淺析我國的收容教育制度

陳詩琪

華南師范大學(xué)，廣東 廣東 510000

一、收容教育制度概述及發(fā)展現(xiàn)狀

收容教育制度是指針對賣淫嫖娼人員實行的一種懲罰性措施。收容教育是指對賣淫、嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動以及進(jìn)行性病檢查、治療的一項措施。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的日益提高，賣淫嫖娼的現(xiàn)象愈加猖獗。

為打擊賣淫嫖娼行為、整頓社會風(fēng)氣，1991年9月4日第七屆全國人大常務(wù)委員會審議通過《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，其中于第四條第2款規(guī)定：“對賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動，使之改掉惡習(xí)。期限為6個月至2年。具體辦法由國務(wù)院制定?！边@便是我國收容教育制度的雛形。1993年9月4日，國務(wù)院根據(jù)上述《決定》頒布《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。該《辦法》使得收容教育有法可依，標(biāo)志著收容教育制度在我國的正式確立。2000年4月24日，公安部發(fā)布《收容教育所管理辦法》，進(jìn)一步完善收容教育的管理機(jī)制。

不少人質(zhì)疑收容教育制度存在的合法性及合理性。下文將通過對該制度現(xiàn)存問題與爭議進(jìn)行闡述分析，討論其存廢及改良問題。

二、關(guān)于收容教育制度合法性的爭議

不少專家學(xué)者圍繞收容教育制度的合法性展開了激烈的討論，部分學(xué)者肯定收容制度的合法性，也有學(xué)者認(rèn)為收容教育制度與我國《憲法》等法律相悖，且該制度損害人權(quán)，故認(rèn)為其存在不具有合法性。

(一)收容教育制度的形式合法性

1.收容教育制度是否與《憲法》相悖？

部分對此持肯定態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為，收容教育規(guī)定對賣淫、嫖娼人員可以進(jìn)行期限為6個月至2年的收教，此執(zhí)行期限甚至比一些犯罪較輕的刑事處罰還要嚴(yán)厲。收容教育對公民人身自由的長期限制和剝奪明顯違反我國《憲法》“尊重和保障人權(quán)”原則的根本要求，以及“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由”的規(guī)定，故認(rèn)為收容教育制度與《憲法》相悖。

于此，筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)存在一定的錯誤，并認(rèn)為收容制度與《憲法》上述有關(guān)條文并不沖突。首先，我國在尊重和保障人權(quán)的同時必須堅持“有錯必糾”的態(tài)度，收容教育制度作為針對賣淫嫖娼人員的一種懲罰性措施，“懲罰性”是其中不可或缺的色彩。而收容教育制度短暫地將被收容者集中統(tǒng)一管理并加以教育的教化手段是無可厚非的。至于認(rèn)為收教時間比一些較輕的刑事處罰更為嚴(yán)厲，筆者認(rèn)為這一點(diǎn)確實是收容教育制度亟待修正的一點(diǎn)，須讓懲罰體系對不同違法犯罪行為的懲罰力度呈現(xiàn)分明的梯級分布；但就目前而言，單以剝奪人身自由及收教時間過長為理由是不足以支撐“收容教育制度罔顧人權(quán)”這一說法的。

2.收容教育制度是否與《立法法》相悖？

有學(xué)者認(rèn)為《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》及國務(wù)院據(jù)其發(fā)布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》并非真正意義的法律法規(guī)，稱其違反了《立法法》即涉及人身自由的處罰及強(qiáng)制措施只能由全國人大及其常委會制定法律的規(guī)定。而有學(xué)者認(rèn)為，《嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》是通過有效的立法程序制定的有效法律文件。

筆者贊同后者觀點(diǎn)。首先該《決定》并不違反相關(guān)的立法程序，也不存在明顯的立法程序瑕疵。《立法法》規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會會議審議后再交付表決；第三十條規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經(jīng)兩次常務(wù)委員會會議審議后交付表決；調(diào)整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經(jīng)一次常務(wù)委員會會議審議即交付表決。也即是說，即便該《決定》僅通過兩次審議，只要具體情況符合《立法法》第三十條關(guān)于“各方面意見比較一致”的要件，即為合格有效的法律文件。

另外，法律保留不是為了維護(hù)法律名稱的純正，而是維護(hù)立法程序的正當(dāng)。判斷一個文件是否為法律文件，不應(yīng)該單從表面上的名稱決定，而是應(yīng)該結(jié)合文件的制定流程、內(nèi)容加以衡量。據(jù)此，《嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》應(yīng)被認(rèn)定為合格有效的“法律”。若《決定》被認(rèn)定為“法律”，那么據(jù)此《決定》制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的合法性也能予以確認(rèn)了。

3.收容教育制度是否與《治安管理處罰法》沖突？

對收容教育制度合法性存疑的學(xué)者認(rèn)為，《治安管理處罰法》將對賣淫嫖娼人員的處罰明確規(guī)定在“拘留”與“罰款”層面，并未提及收容教育強(qiáng)制措施。由此，他們認(rèn)為《治安管理處罰法》于2005年8月28日通過頒布，依照新法優(yōu)于舊法的原理，收容教育應(yīng)當(dāng)視為被廢止。即認(rèn)為對賣淫嫖娼人員實行收容教育措施是沒有法律依據(jù)的。

而對收容教育制度的合法性持肯定態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為，1994年5月12日第八屆全國人大常務(wù)委員會第七次會議通過的《關(guān)于修改<中華人民共和國治安管理處罰條例>的決定》，在規(guī)定賣淫嫖娼處罰問題時確無把收容教育納入其中。但在1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂《刑法》，其中附件明文規(guī)定對“關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定”予以保留。這就肯定了《決定》中行政處罰和行政措施的規(guī)定繼續(xù)有效，當(dāng)然也包括了收容教育措施。因此，不能適用新法舊法沖突規(guī)則來認(rèn)定收容教育已經(jīng)被廢止。

筆者認(rèn)為就目前而言，收容教育制度的存在是具有法律依據(jù)的。根據(jù)公安部解釋，《治安管理處罰法》中的“強(qiáng)制性教育措施”目前指勞動教養(yǎng)，對于收容教育制度的問題并未提及或明確予以摒棄。

而關(guān)于《治安管理處罰法》沒有明文規(guī)定收容教育的問題，筆者認(rèn)為《治安管理處罰法》主要限于規(guī)定行政處罰，故對賣淫嫖娼規(guī)定了罰款與拘留兩項行政處罰措施。而《決定》是專項規(guī)定嚴(yán)禁賣淫嫖娼的法律文件，其中包含刑事責(zé)任、行政處罰和行政措施等。在此我們必須給收容教育的性質(zhì)下個定義。就目前而言，主流觀點(diǎn)有二：一為行政強(qiáng)制措施說，該說認(rèn)為收容教育屬于行政強(qiáng)制措施而非簡單的行政處罰；另一觀點(diǎn)則認(rèn)為，收容教育既有一定的強(qiáng)制性，又有一定的懲戒性，更具有改造教育的矯治性，故應(yīng)將收容教育制度定義為違法慣常行為矯治的一種具體措施。而無論采何觀點(diǎn)，收容教育都不應(yīng)該被視作一種簡單的行政處罰，進(jìn)而與收容教育相關(guān)的條款內(nèi)容也應(yīng)不受《治安管理處罰法》出臺的影響。

筆者認(rèn)為，收容教育重在教育感化而非懲處，若將收容教育籠統(tǒng)地視作一種行政處罰的手段，賣淫嫖娼人員在承擔(dān)拘留、罰款處罰的同時需要面臨收容教育，不僅扭曲了收容教育“教育、感化、挽救”的方針及初衷，更是違反了行政法“一事不再罰”的原則。

綜上，筆者對收容教育制度的形式合法性予以肯定。

(二)收容教育制度的實質(zhì)合法性

不可否認(rèn)，收容教育制度在我國亟需整頓社會風(fēng)氣的特定時期發(fā)揮了相當(dāng)?shù)姆e極作用與警示作用。但同時我們不能忽視的是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的高速進(jìn)步，人們的民主意識與人權(quán)意識日益提高，收容教育制度已不能完全適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。

1.限制人身自由程度過高、時間過長

這是收容教育制度為人詬病的突出特征。就收容教育而言，6個月至兩年的限制被收容者人身自由進(jìn)行集中教育，甚至比較輕微的刑罰還要嚴(yán)厲。其次，就案件性質(zhì)而言，賣淫嫖娼多為“你情我愿”的交易服務(wù)提供，對一般人及社會的直接危害遠(yuǎn)沒有違法犯罪嚴(yán)重，故為期6個月至兩年的人身自由剝奪存在不合理之處。

2.裁量權(quán)過于集中

根據(jù)《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》第八條規(guī)定，對賣淫、嫖娼人員實行收容教育，由縣級公安機(jī)關(guān)決定。收容審查名義上是行政強(qiáng)制措施，事實上限制人身自由的嚴(yán)厲程度不亞于刑罰。然而，如此嚴(yán)厲的收容教育審查，既不用檢察機(jī)關(guān)審查，又無須法院作出裁決，只由公安機(jī)關(guān)自行決定即可。于此，我們不得不思考裁量權(quán)過于集中，會否導(dǎo)致收容教育程序中存在水分呢？

事實告訴我們，收容教育制度的執(zhí)行的確存在很大的灰色地帶，相關(guān)的披露報道屢見不鮮。筆者認(rèn)為，權(quán)利的集中必定導(dǎo)致權(quán)力濫用，針對收容教育的出入所程序必須嚴(yán)加把關(guān)。

三、關(guān)于收容教育的實際改造作用大小的問題探究

收容教育制度一直飽受爭議。正所謂“能抓老鼠的貓，就是好貓”，究竟實施收容教育制度對于賣淫嫖娼人員的改造和對社會整體風(fēng)氣的整頓有沒有達(dá)到期待值呢？下面將以收容教育的個體對象(即賣淫嫖娼人員)及社會風(fēng)氣整頓兩方面作簡要分析。

(一)就收容教育的對象而言

以長沙市公安局收容教育所為例，該所于2004年對所內(nèi)收教的100名學(xué)員進(jìn)行了以了解人員基本信息、性交易動機(jī)等的問卷調(diào)查。

從調(diào)查數(shù)據(jù)中我們不難得知，低學(xué)歷婦女成為性服務(wù)提供者的重災(zāi)區(qū)，這類婦女往往囿于學(xué)歷水平低下等客觀因素，難以謀生而走上提供性服務(wù)維持生計的道路。高達(dá)70%的婦女認(rèn)為從事性交易服務(wù)可以給自己帶來優(yōu)越的物質(zhì)生活。而形如“無路可走，只能選擇出賣自己的肉體”、“通過肉體交易可換取富?！钡冗@些不當(dāng)?shù)挠^念都是需要收容教育所加以督促矯正的。

根據(jù)《收容教育所管理辦法》第三條規(guī)定，收容教育所應(yīng)當(dāng)堅持教育、感化、挽救的方針，實行依法、嚴(yán)格、科學(xué)、文明管理，通過教育、心理矯治和性病治療，使被收容教育人員成為身心健康的守法公民。而現(xiàn)如今的收容教育所對收容的性服務(wù)提供者實行單純的“限制人身自由為主，感化教育為輔”的短期集中化管理，并不能很好地從根源上阻止學(xué)員重蹈覆轍。收容教育所多實施軍事化管理，收容者與在監(jiān)獄服役無異。在這種情況下的收容者每天都處于高度緊張的精神壓抑中無法釋放，由于收容教育所施以高壓導(dǎo)致收容者自殺或嘗試自殺的事件屢見不鮮。

此外，針對收容人員的心態(tài)感化及心理素質(zhì)教育也遠(yuǎn)不足以觸動收容人員的改過之心，過于嚴(yán)苛的指責(zé)等做法反而成為滋長收容者自卑、反抗的溫床。據(jù)反映，收容教育所的管理機(jī)制刻板，感化教育課程由于缺乏從收容者角度出發(fā)的思考，教導(dǎo)員過激、露骨、嫌惡的言辭都極影響課程的質(zhì)量。

另外，收容教育所提供的技能培訓(xùn)并不足以支撐學(xué)員受教育后重新進(jìn)入社會。據(jù)調(diào)查，大部分學(xué)員之所以選擇以從事性服務(wù)工作為生，原因就在于文化程度低、生活難以為繼；而當(dāng)其回歸社會時，由于缺乏社會技能的缺陷并沒有在收容教育所中得到任何改善，故不得不再次選擇以提供性服務(wù)維持生計。

總而言之，筆者不否認(rèn)收容教育對被收容者在心理上、技能上存在一定程度上的積極作用，但顯然作用的力度仍不足以支撐被收容者從根本上成功回歸社會，擺脫賣淫嫖娼的泥淖。

(二)就社會整體風(fēng)氣的整頓作用而言

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，收容教育制度對社會上賣淫嫖娼風(fēng)氣的影響作用有限。1991年全國查獲賣淫嫖娼人員20.1萬人，比1990年增長46.1%；1992年查獲此類人員24.2萬人，又比1991年增長20.3%；1994年底，全國累計查處賣淫嫖娼違法犯罪人員28.8萬人；1996年全國共查處了41.6萬人；1997年全國查處42.9萬人；1999年全國公安機(jī)關(guān)共查處賣淫嫖娼案件22萬起，查處賣淫嫖娼違法人員45萬人。我們不能全盤否認(rèn)收容教育制度對社會的積極作用，但是我們也必須承認(rèn)其收效甚微的事實。于筆者看來，這也跟上文提及的收容教育所對被收容者的教育管理方式有著極大的關(guān)聯(lián)。

四、收容教育制度的存廢與改良

收容教育制度的存廢問題一直是學(xué)者爭論的焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為，對于收容教育制度沒有必要完全摒棄，

畢竟它對于社會及個人的積極作用是不可置否的?，F(xiàn)行的收容教育制度的確存在許多的不足，但只要針對具體問題，逐一解決擊破，相信它能最大化地發(fā)揮作用。下面筆者將就收容制度的改良手段提出自己的一些觀點(diǎn)。

(一)明確收容教育制度的性質(zhì)

從上文我們不難得知，由于收容教育制度性質(zhì)模糊，法律法規(guī)并沒有就其性質(zhì)作明確規(guī)定，導(dǎo)致其性質(zhì)究竟是行政處罰、行政強(qiáng)制措施亦或是保安處分在學(xué)界存在很大的分歧。由于性質(zhì)不明確所導(dǎo)致的對收容教育制度的合法性質(zhì)疑，也給收容教育制度的實行帶來了一定的難度。所以，針對收容教育制度的首要改進(jìn)就是必須對其性質(zhì)加以明確，從而找到其實行所依據(jù)的法律。而對于與之相悖的現(xiàn)存法律文件，必須就沖突條款作出充分、合理的解釋與修改，以避免在實施過程中遭遇“無法可依”或“法律沖突”的情況，提高收容教育制度的有效性、合理性。

(二)完善收容教育的教育、管理體系

完善收容教育的教育體系，最重要的就是提升被收容者對教育內(nèi)容的接收程度。畢竟，收容教育制度與普通的刑事處罰不同，收容教育所也不是監(jiān)獄。比起懲戒，收容教育更多地是需要教育與感化。故必須改變收容教育所單一刻板的教學(xué)模式與唯命是從的絕對軍事化訓(xùn)練，在教育的過程中，改善對學(xué)員的態(tài)度，豐富教學(xué)的手段與方法，使學(xué)員能在短期的參與教育中反思自己、完善自己。

另外，除了教學(xué)手段外，收容教育所的管理方式也有待改進(jìn)。由于管理對象并非一般的罪犯，收容教育所的嚴(yán)厲程度與強(qiáng)制程度應(yīng)該低于監(jiān)獄，某些制度上也可以考慮予以放寬。如效仿刑法中的減刑，設(shè)立優(yōu)秀學(xué)員提前解除收容教育制度、增加探訪次數(shù)、建立針對收容學(xué)員表現(xiàn)區(qū)別對待的分級管理制度等，以激勵學(xué)員努力進(jìn)步。

(三)解決出所學(xué)員的安置問題

上文亦有提及，由于收容教育所并沒有從根本上解決賣淫婦女的生計問題，導(dǎo)致賣淫人員出所后往往由于缺乏社會技能等原因再次選擇以賣淫為生。由此我們不難推斷，若是希望真正減少賣淫人員的再入歧途，就必須解決其生計問題。就收容教育所而言，必須增加技能培訓(xùn)的課程，提升收容人員的自信心及謀生技能。同時，社會間應(yīng)減少對有收容教育歷史的謀職者的偏見，助其更好地回歸社會。

總之，收容教育制度仍有其存在的合理性與必要性。針對其現(xiàn)存的不足之處的改進(jìn)，需要政府、社會、個人三方面共同的努力。相信當(dāng)收容教育制度的框架完善后，它將能更好地發(fā)揮它在整頓賣淫嫖娼不法行為上的積極作用。

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