淺談共同違法行為的行政處罰問題

方永輝

福建省莆田市國土資源局涵江分局，福建 莆田 351111

《行政處罰法》未規(guī)定共同違法行為的行政處罰問題，其他行政法也絕大多數(shù)沒有規(guī)定共同違法行為的行政處罰問題。理論上對共同違法行為的處罰有不同的觀點(diǎn)，實(shí)踐中對共同違法行為的處罰也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。為確定共同違法行為行政處罰法律上的依據(jù)，規(guī)范共同違法行為的行政處罰行為，應(yīng)有必要探討共同違法行為的行政處罰問題。

一、共同違法行為的構(gòu)成要件

共同違法行為的構(gòu)成要件為：1、行為人為兩人以上。根據(jù)《行政處罰法》第二十五、二十六條規(guī)定，不滿十四周歲的人、實(shí)施違法行為時(shí)不能辯認(rèn)或者不能控制自己行為的人不能構(gòu)成共同違法行為。2、行為人有共同故意。對共同違法行為的主觀要件應(yīng)采用共同故意的主觀要件，不宜采用共同過錯(cuò)的主觀要件：⑴共同違法行為是各行為人在共同意思支配下形成共同行為的，故意與過失的結(jié)合，過失與過失的結(jié)合不必然形成整體的共同行為；⑵對違反行政管理秩序的行為，行政責(zé)任與刑事責(zé)任都是國家與行政相對人之間的關(guān)系，犯罪行為和違法行為的主要區(qū)別在于社會(huì)危害程度不同，共同違法行為的主觀要件應(yīng)類似于共同犯罪的主觀要件。這里的共同故意，首先要求各共同行為人都明知共同行為的性質(zhì)、危害結(jié)果，而且希望或者放任危害結(jié)果的發(fā)生；其次，各共同行為人在主觀上有意思聯(lián)絡(luò)。正是因?yàn)橛幸馑悸?lián)絡(luò)，各共同行為人在共同意思的支配下才形成一個(gè)整體的共同行為。3、行為人有共同行為。各共同行為人在共同故意支配下，相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，形成一個(gè)整體行為。

二、制訂共同違法行為行政處罰規(guī)則的必要性

處理共同違法行為涉及對各行為人采取共同處罰或是采取分別處罰、是否根據(jù)各行為人在共同違法行為中的作用分別處罰等問題，這些問題如無明確規(guī)定，將難于同一操作。面對現(xiàn)實(shí)中各種各樣的共同違法行為，根據(jù)依法行政的原則，立法應(yīng)適應(yīng)實(shí)踐的需要，制訂共同違法行為行政處罰規(guī)則，使共同違法行為的處理有法可依。筆者以為，應(yīng)在《行政處罰法》中規(guī)定處罰共同違法行為的一般規(guī)則，鑒于行政管理領(lǐng)域廣泛，有些行政管理不乏特殊性，因此還應(yīng)在具體行政管理法中規(guī)定處罰共同違法行為的特殊規(guī)則。

三、共同違法行為的類型

根據(jù)刑法理論，共同犯罪行為包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助行為，共同違法行為是否也包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助行為呢？從學(xué)理上講，行政法上的共同違法行為包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助等行為，理由如下：1、不管是從行為的內(nèi)容或者是從行為的作用看，組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助都是行為類型。2、對違反行政管理秩序的行為，犯罪行為和違法行為的主要區(qū)別在于社會(huì)危害程度不同，共同犯罪行為既然包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助，共同違法行為也應(yīng)包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助，以促使法律責(zé)任的衍接。3、組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助等類型違反行政管理秩序的行為也具有社會(huì)危害性，從而也具有應(yīng)受處罰性。共同行為若不包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助等類型行為，對這些違反行政管理秩序的行為不科以處罰，不足于懲罰、糾正違法行為，維護(hù)行政管理秩序。

四、對共同違法行為的行政處罰規(guī)則

對共同違法行為處罰有不同觀點(diǎn)，主要觀點(diǎn)有一事共罰論和一事各罰論。一事共罰是指將所有共同違法行為人視為一個(gè)違法主體(即當(dāng)作一個(gè)違法整體)，令所有行為人共同對行政處罰負(fù)責(zé)。筆者以為一事共罰不可取，主要理由：1一事共罰實(shí)際上是將多個(gè)行為人視為單一主體，忽視與單一主體的區(qū)別。2所有行為人共同承擔(dān)違法責(zé)任加重了行為人的責(zé)任，行為人承擔(dān)全部責(zé)任或承擔(dān)重于所起作用的責(zé)任后，如不能向其他行為人追償顯失公平。縱然法律規(guī)定共同責(zé)任人之間內(nèi)部責(zé)任承擔(dān)問題，其屬于民事責(zé)任，也造成了行政責(zé)任與民事責(zé)任的分離，而且陡增當(dāng)事人訴累。

一事各罰是指根據(jù)各行為人在共同行為中所起作用的大小，按照其實(shí)施、教唆、幫助的行為分別處罰。該規(guī)則應(yīng)可采用，主要理由：1行政處罰與刑事處罰都是對行為人的懲罰，在違反行政管理秩序方面，犯罪行為和違法行為的主要區(qū)別在于社會(huì)危害程度不同，在共同犯罪中對各共犯人按各共犯人在共同犯罪中所起的作用分別處罰，在共同違法行為中對各行為人也可按各行為人在共同違法行為所起的作用分別處罰。2一事各罰體現(xiàn)了《行政處罰法》“實(shí)施行政處罰與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”的精神。3《治安管理處罰法》采用了一事各罰規(guī)則，采用了一事各罰規(guī)則有一定的理論基礎(chǔ)和和實(shí)踐基礎(chǔ)。

一事各罰規(guī)則是針對一般情況的一般規(guī)則，對于責(zé)任不可分的情形或?yàn)樘厥庹叩目剂康壤馇闆r，對各共同行為人亦可處以全部責(zé)任、連帶責(zé)任。為特殊政策的考量，對各共同行為人處以連帶責(zé)任的，應(yīng)由法律明確規(guī)定。