非法改變林地用途和非法開(kāi)墾林地案件的處理

趙文清

有執(zhí)法者問(wèn)，行為人未經(jīng)林業(yè)主管部門同意，擅自在集體林場(chǎng)開(kāi)采礦產(chǎn)，毀壞林木13棵，破壞的林地面積達(dá)4.9畝，我們依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《森林法實(shí)施條例》）第四十三條第一款關(guān)于“未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款”的規(guī)定，對(duì)違法行為人處以責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米15元的罰款。現(xiàn)在，領(lǐng)導(dǎo)以及上級(jí)部門提出要求，毀壞林木的行為也應(yīng)當(dāng)給予處罰。我們是在同一份決定書上依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》（以下簡(jiǎn)稱《森林法》）第四十四條第一款關(guān)于“違反本法規(guī)定，進(jìn)行開(kāi)墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動(dòng)，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹(shù)木，可以處毀壞林木價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款”的規(guī)定，給予行政處罰，還是應(yīng)當(dāng)再行立案，給予行政處罰？

非法采礦毀壞林木，在全國(guó)許多省份都較為常見(jiàn)，且容易與非法開(kāi)墾林地、毀壞林木相混淆。以下就如何處理這類案件，筆者談一些個(gè)人看法。

一、非法采礦毀壞林木的處理方案

面對(duì)非法采礦毀壞林木，不僅立法者的處理方案有一個(gè)變化的過(guò)程，而且執(zhí)法者的現(xiàn)行做法也并非一成不變。

（一）立法者的處理方案

對(duì)同樣的一個(gè)行為，究竟應(yīng)當(dāng)如何定性，取決于立法者的態(tài)度和選擇。如何處理非法采礦毀壞林木，在《森林法》《森林法實(shí)施條例》中存在不同的解決方案。

1.《森林法》（1985年1月1日起施行）的解決方案?！渡址ā返谑藯l第一款規(guī)定，進(jìn)行勘查、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；必須占用或者征收、征用林地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，并由用地單位依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。森林植被恢復(fù)費(fèi)?？顚Ｓ?，由林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一安排植樹(shù)造林，恢復(fù)森林植被，植樹(shù)造林面積不得少于因占用、征收、征用林地而減少的森林植被面積。上級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)定期督促、檢查下級(jí)林業(yè)主管部門組織植樹(shù)造林、恢復(fù)森林植被的情況。問(wèn)題是，如果當(dāng)事人未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意擅自開(kāi)采礦藏并毀林，即非法采礦并毀壞林木，應(yīng)當(dāng)如何處罰呢？能否依據(jù)《森林法》第四十四條第一款的規(guī)定予以處罰？個(gè)人看法是：（1）如果將第四十四條第一款與第十八條第一款、第二十三條第一款進(jìn)行比較，可以看出，第四十四條第一款不是為第十八條第一款準(zhǔn)備的，而是為第二十三條第一款準(zhǔn)備的。第二十三條第一款明確規(guī)定“禁止毀林開(kāi)墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為”。兩個(gè)條款的銜接可謂“天衣無(wú)縫”，唯一不同的是第四十四條第一款增加了毀林采種和毀林采脂兩種行為。（2）《森林法》雖然明確要求，開(kāi)采礦產(chǎn)必須占用或者征收、征用林地的，應(yīng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，但是，《森林法》中并沒(méi)有為“未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意擅自開(kāi)采礦藏”的行為，設(shè)置一個(gè)明確的處罰條款。是否應(yīng)當(dāng)及如何處罰這種行為，有待執(zhí)法者對(duì)現(xiàn)有條款做出解釋。（3）第二十三條第一款的“其他毀林行為”，應(yīng)當(dāng)包括與“毀林開(kāi)墾和毀林采石、采砂、采土”屬于同等類型的毀林行為，如“毀林采種”“毀林采脂”“毀林采礦”等。由此，第四十四條第一款中的“其他活動(dòng)”也就可以解釋為包括“采礦”這類活動(dòng)。這樣，對(duì)“未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意擅自開(kāi)采礦藏”并毀壞林木的行為，即非法采礦毀壞林木，可以依據(jù)第四十四條第一款予以處罰。

綜上，針對(duì)非法采礦毀壞林木，《森林法》并未設(shè)定明確的處罰條款。但如果將“采礦”作為“其他活動(dòng)”之一種，那么對(duì)“未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意擅自開(kāi)采礦藏”，“致使森林、林木受到毀壞的”行為，就可以依據(jù)第四十四條第一款之規(guī)定，以非法采礦毀壞林木定性處罰。遺留的問(wèn)題是：對(duì)非法采礦未毀壞林木的行為，如何處理呢？

2.《森林法實(shí)施條例》（2000年1月29日起施行）的解決方案。《森林法實(shí)施條例》第十六條規(guī)定，勘查、開(kāi)采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必須遵守下列規(guī)定：（1）用地單位應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門提出用地申請(qǐng)，經(jīng)審核同意后，按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)，領(lǐng)取使用林地審核同意書。用地單位憑使用林地審核同意書依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。占用或者征收、征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設(shè)用地申請(qǐng)。（2）占用或者征收、征用防護(hù)林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門審核；占用或者征收、征用林地面積低于上述規(guī)定數(shù)量的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門審核。占用或者征收、征用重點(diǎn)林區(qū)的林地的，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門審核。（3）用地單位需要采伐已經(jīng)批準(zhǔn)占用或者征收、征用的林地上的林木時(shí)，應(yīng)當(dāng)向林地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門申請(qǐng)林木采伐許可證。（4）占用或者征收、征用林地未被批準(zhǔn)的，有關(guān)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)自接到不予批準(zhǔn)通知之日起7日內(nèi)將收取的森林植被恢復(fù)費(fèi)如數(shù)退還。第四十三條第一款規(guī)定：未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款。如果把第十六條和第四十三條第一款放在一起比較，可以發(fā)現(xiàn)，第四十三條第一款正是為第十六條而準(zhǔn)備的。即如果當(dāng)事人違反第十六條的規(guī)定，就得承擔(dān)第四十三條第一款的法律責(zé)任。換言之，違反第十六條規(guī)定，“未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意”，擅自在林地之上實(shí)施“勘查、開(kāi)采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等工程”，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為第四十三條第一款所稱的“未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途”，即“非法改變林地用途”，依法應(yīng)當(dāng)“責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款”。但是，問(wèn)題在于，上述非法勘查、非法采礦、非法修路等各種非法改變林地用途的行為，存在兩種可能。以非法采礦為例，一種是非法采礦毀壞林木，另一種是非法采礦未毀壞林木。這兩種情形是否都應(yīng)當(dāng)適用第四十三條第一款呢？

（二）執(zhí)法者的處理方案

如何處罰非法采礦毀壞林木，執(zhí)法者的選擇各不相同，主要做法有三種。第一種是單一處罰型，有兩種做法：一是依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款，以非法改變林地用途定性處罰；二是依據(jù)《森林法》第四十四條第一款，以非法采礦毀壞林木定性處罰。第二種是雙重處罰型，也有兩種做法：一是在一個(gè)案件中依據(jù)上述兩個(gè)條款實(shí)施處罰；二是作為兩個(gè)案件分別實(shí)施處罰。其中，一個(gè)案件依據(jù)的是《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款，一個(gè)案件依據(jù)的是《森林法》第四十四條第一款。第三種是機(jī)動(dòng)處罰型，就是在第一種和第二種之間搖擺不定，根據(jù)具體案件進(jìn)行機(jī)動(dòng)選擇，有時(shí)選擇單一處罰，有時(shí)選擇雙重處罰。

顯然，對(duì)非法采礦毀壞林木的處理，立法上有不同方案，執(zhí)法實(shí)踐也各不相同。問(wèn)題在于，如何處理這種行為才合乎法律？與其類似的非法開(kāi)墾毀壞林木行為又當(dāng)如何處理？一言以蔽之，所有涉及林地、毀壞林木的行為，究竟應(yīng)當(dāng)如何適用法律？

二、涉及林地、毀壞林木行為的類型

涉及林地、毀壞林木的行為，有三種情況：一是只涉及林地的行為，二是只涉及毀壞林木的行為，三是既涉及林地又涉及毀壞林木的行為。

上軟下硬地層盾構(gòu)法施工時(shí)，硬層比對(duì)橫向沉降的影響相對(duì)明顯，而且地表沉降會(huì)隨硬層比的增加呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，整體的地表沉降量變小，沉降槽的變化趨勢(shì)也相同。對(duì)于預(yù)測(cè)及模擬的結(jié)果進(jìn)行分析，然后在施工階段進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)的方面包括標(biāo)準(zhǔn)貫入試驗(yàn)、重型動(dòng)力觸探試驗(yàn)、靜力觸探試驗(yàn)、波速測(cè)試、旁壓試驗(yàn)和水文地質(zhì)試驗(yàn)。工程采用GPS及全站儀對(duì)勘探點(diǎn)位進(jìn)行測(cè)放，高程采用1985國(guó)家高程基準(zhǔn)。

只涉及林地的違法行為有三種：一是《森林法實(shí)施條例》第四十一條第二款第二句話設(shè)定的非法開(kāi)墾林地；二是《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款規(guī)定的非法改變林地用途；三是《森林法實(shí)施條例》第四十三條第二款規(guī)定的逾期不還臨時(shí)占用的林地。

只涉及毀壞林木的違法行為有兩種：一是《森林法》第四十四條第二款規(guī)定的砍柴、放牧毀壞林木；二是《森林法實(shí)施條例》第四十一條第一款規(guī)定的毀林采種或者違規(guī)采脂、挖筍、掘根、剝樹(shù)皮及過(guò)度修枝毀壞林木。

既涉及林地又涉及毀林的違法行為有兩種：一是《森林法》第四十四條第一款規(guī)定的非法開(kāi)墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動(dòng)毀壞林木；二是《森林法實(shí)施條例》第四十一條第二款第一句話規(guī)定的非法開(kāi)墾林地毀壞林木。

上述7種違法行為共涉及三個(gè)條款：《森林法》第四十四條、《森林法實(shí)施條例》第四十一條以及第四十三條。稍加比較，即可發(fā)現(xiàn)，《森林法實(shí)施條例》第四十一條、第四十三條是《森林法》第四十四條第一款的補(bǔ)充和完善。例如，《森林法實(shí)施條例》第四十一條第二款增設(shè)的非法開(kāi)墾林地，即擅自開(kāi)墾林地但對(duì)森林、林木未造成毀壞或者被開(kāi)墾的林地上沒(méi)有森林、林木，就是對(duì)《森林法》第四十四條第一款設(shè)定的單一行為即非法開(kāi)墾林地毀壞林木的進(jìn)一步完善。《森林法實(shí)施條例》第四十一條第一款規(guī)定的“毀林采種或者違反操作技術(shù)規(guī)程采脂、挖筍、掘根、剝樹(shù)皮及過(guò)度修枝，致使森林、林木受到毀壞”，也是對(duì)《森林法》第四十四條第一款規(guī)定的違法進(jìn)行“采種、采脂和其他活動(dòng)，致使森林、林木受到毀壞”的進(jìn)一步細(xì)化。特別是，《森林法》第四十四條、《森林法實(shí)施條例》第四十一條共享一個(gè)隱含的前提條件，即這兩個(gè)條款所涉及的林木所有權(quán)均不屬于行為人所有。筆者之所以如此認(rèn)為，在于這兩個(gè)條款的法律責(zé)任中都有一個(gè)規(guī)定——“依法賠償損失”。毫無(wú)疑問(wèn)，只有被毀林木的所有權(quán)屬于他人，而非屬于行為人時(shí)，才有可能要求行為人賠償他人的損失。如果被毀壞的林木屬于行為人所有，行為人對(duì)誰(shuí)進(jìn)行賠償呢？難道是賠償自己?jiǎn)幔咳绻@種推理成立的話，那么，立法者在濫伐林木的規(guī)定中，也應(yīng)當(dāng)設(shè)置“依法賠償損失”的規(guī)定。立法者沒(méi)有在濫伐林木的責(zé)任中，卻在毀壞林木的責(zé)任中，做出“依法賠償損失”的規(guī)定，只能說(shuō)明一點(diǎn)：濫伐林木和毀壞林木這兩種行為對(duì)林木所有權(quán)的要求不同，毀壞林木的行為人對(duì)被毀壞的林木并不享有所有權(quán)。

三、涉及林地、毀壞林木行為的處理思路

筆者認(rèn)為，對(duì)涉及林地、毀壞林木的行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)林權(quán)即林地、林木所有權(quán)或者使用權(quán)的不同情況，依法予以相應(yīng)的處理。

（一）行為人是林地、林木所有權(quán)或者使用權(quán)人

1.行為人在林地上非法勘查、開(kāi)采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等工程、采石、采砂、采土，同時(shí)毀壞林木，或者沒(méi)有毀壞林木或者林地上沒(méi)有林木。這一行為，無(wú)論是否存在毀壞林木的結(jié)果，都應(yīng)當(dāng)且只能依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款之規(guī)定，認(rèn)定為“非法改變林地用途”，依法給予相應(yīng)的行政處罰。

2.行為人開(kāi)墾林地，并毀壞林地上的林木。這一行為，不應(yīng)認(rèn)定為《森林法實(shí)施條例》第四十一條第二款第一句話所規(guī)定的非法開(kāi)墾林地毀壞林木，而應(yīng)當(dāng)區(qū)分林木毀壞的不同情形，依法予以處理。（1）如果開(kāi)墾林地，并以采挖、使用挖掘機(jī)碾壓甚至連根挖起等各種方式，對(duì)林木實(shí)施完全、徹底的毀壞，那么可以涉嫌濫伐林木定性處罰。應(yīng)當(dāng)提醒的是，這里處罰所針對(duì)的行為，是毀壞林木的行為，且毀壞行為所造成的結(jié)果已經(jīng)無(wú)異于采伐行為所導(dǎo)致的結(jié)果，而不是也不包括開(kāi)墾林地的行為。（2）如果開(kāi)墾林地，并采取修枝、剝樹(shù)皮等方式，對(duì)林木實(shí)施部分毀壞，那么根據(jù)“法無(wú)禁止即自由”的規(guī)則，此類行為并不違法。理由在于：第一，林權(quán)是所有權(quán)的一種類型，根據(jù)其基本精神，林權(quán)人對(duì)林地實(shí)施開(kāi)墾，是其行使林地所有權(quán)或者使用權(quán)的合法方式之一。同時(shí)，對(duì)林地的開(kāi)墾，森林法及其實(shí)施條例既沒(méi)有設(shè)置限定條件，也沒(méi)有設(shè)定行政許可。更重要的是，《森林法實(shí)施條例》第四十一條第一款“違反森林法和本條例規(guī)定，擅自開(kāi)墾林地”中的“擅自”，是指未經(jīng)權(quán)利人的同意即“民事許可”，而非經(jīng)林業(yè)主管部門的行政許可。由此，林權(quán)人對(duì)其林地實(shí)施開(kāi)墾，并不為現(xiàn)行法律所禁止。第二，有觀點(diǎn)認(rèn)為，《森林法實(shí)施條例》第二十一條關(guān)于“禁止毀林開(kāi)墾、毀林采種和違反操作技術(shù)規(guī)程采脂、挖筍、掘根、剝樹(shù)皮及過(guò)度修枝的毀林行為”的規(guī)定，是禁止一切毀林開(kāi)墾的行為，而非只禁止特定的毀林開(kāi)墾的行為。所以，即便是林權(quán)人，其實(shí)施的毀林開(kāi)墾行為，也應(yīng)當(dāng)按照第四十一條第二款第一句話處罰。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是對(duì)第二十一條的誤讀。的確，第二十一條規(guī)定應(yīng)當(dāng)解讀為禁止一切毀林開(kāi)墾行為，既禁止林權(quán)人毀林開(kāi)墾，也禁止非林權(quán)人毀林開(kāi)墾。就此而言，這里討論的林權(quán)人實(shí)施毀林開(kāi)墾行為，肯定是違反了第二十一條的禁止性規(guī)定。但需要注意的是，第二十一條禁止的是“毀林開(kāi)墾”“毀林采種”“毀林采脂”，以及其他各種毀林行為，并未禁止開(kāi)墾、采種、采脂、挖筍、掘根、剝樹(shù)皮等行為。因此，林權(quán)人對(duì)其林地實(shí)施開(kāi)墾，且沒(méi)有毀壞林木或者林地上沒(méi)有林木，其行為并不違法。如果法律只是禁止某種行為，卻沒(méi)有規(guī)定實(shí)施這種行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，那么根據(jù)“處罰法定”原則，行為人即便實(shí)施了這種行為，也只能確認(rèn)該行為違反法律規(guī)定，并責(zé)令停止違法行為，而不能給予行政處罰。前文已經(jīng)指出，《森林法》第四十四條第一款所處罰的行為，只是非林權(quán)人在林地上實(shí)施開(kāi)墾、采石等并毀壞林木的行為，并不包括林權(quán)人在林地上實(shí)施開(kāi)墾、采石等并毀壞林木的行為。因此，面對(duì)林權(quán)人在林地上實(shí)施的開(kāi)墾、采石等并毀壞林木行為，林業(yè)主管部門只有權(quán)確認(rèn)該行為違反第二十一條規(guī)定，并責(zé)令其停止違法行為，而無(wú)權(quán)決定對(duì)該行為做出行政處罰。第三，在林業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐中，流行著這樣一種論調(diào)，即只要法律有禁止性條款，違反這一條款就應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。如果不給予處罰，那么法律為什么要禁止呢？既然禁止了，就一定要處罰。其實(shí)，立法者既沒(méi)有我們想象的那么嚴(yán)苛，也無(wú)法做到法網(wǎng)恢恢疏而不漏。立法者通常采用兩種方法來(lái)維護(hù)行政管理秩序：第一種是禁止某種行為并規(guī)定一旦實(shí)施即予懲罰；第二種是禁止某種行為但未規(guī)定一旦實(shí)施即予處罰。第一種極為常見(jiàn)，可謂比比皆是；第二種比較少見(jiàn)，但也并非罕見(jiàn)。例如，2018年3月19日之前的《森林法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱舊《森林法實(shí)施條例》）第三十四條第一款規(guī)定，在林區(qū)經(jīng)營(yíng)（含加工）木材，必須經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)；第二款規(guī)定，木材收購(gòu)單位和個(gè)人不得收購(gòu)沒(méi)有林木采伐許可證或者其他合法來(lái)源證明的木材。舊《森林法實(shí)施條例》第四十條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在林區(qū)經(jīng)營(yíng)（含加工）木材的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門沒(méi)收非法經(jīng)營(yíng)的木材和違法所得，并處違法所得二倍以下的罰款。顯而易見(jiàn)，第四十條對(duì)應(yīng)的條款是第三十四條第一款，而不是第三十四條第二款。或者說(shuō)第三十四條第二款沒(méi)有直接對(duì)應(yīng)的處罰條款?，F(xiàn)在假定，行為人持有合法的木材經(jīng)營(yíng)許可證，但收購(gòu)了沒(méi)有合法來(lái)源的木材，應(yīng)當(dāng)如何定性處罰呢？筆者認(rèn)為，這種行為既不能依據(jù)舊《森林法實(shí)施條例》第四十條規(guī)定予以行政處罰，也不能依據(jù)《森林法》第四十三條有關(guān)“在林區(qū)非法收購(gòu)明知是盜伐、濫伐的林木的，由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法收購(gòu)的盜伐、濫伐的林木或者變賣所得，可以并處違法收購(gòu)林木的價(jià)款一倍以上三倍以下的罰款”的規(guī)定，予以行政處罰。因?yàn)?，一方面，非法?jīng)營(yíng)木材僅僅是指沒(méi)有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)并取得木材經(jīng)營(yíng)許可證，就開(kāi)展木材經(jīng)營(yíng)行為，并不是指也不包括取得許可證后收購(gòu)無(wú)合法來(lái)源木材的行為；另一方面，沒(méi)有合法來(lái)源的木材，很可能是盜竊、搶奪得來(lái)的林木，并不一定就是盜伐或者濫伐得來(lái)的林木。由此，筆者確認(rèn)，在《森林法》和舊《森林法實(shí)施條例》的框架下，持有合法的木材經(jīng)營(yíng)許可證的行為人，收購(gòu)沒(méi)有合法來(lái)源木材的行為，屬于舊《森林法實(shí)施條例》所禁止的違法行為，但舊《森林法實(shí)施條例》并沒(méi)有規(guī)定具體的處罰條款，所以不應(yīng)受到行政處罰。當(dāng)然，如果地方法律另有規(guī)定，則從其規(guī)定。如《廣東省木材經(jīng)營(yíng)加工運(yùn)輸管理辦法》（2011年9月1日起施行）第二十七條第三項(xiàng)對(duì)此類行為就有明確規(guī)定：“違反本辦法第二十條規(guī)定，有下列情形之一的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門予以處罰；依法需要吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，通知同級(jí)工商行政主管部門處理……收購(gòu)無(wú)合法來(lái)源木材的，沒(méi)收違法收購(gòu)的木材或者違法所得，可以并處非法收購(gòu)木材價(jià)款一倍以上三倍以下的罰款?！倍诙畻l第三項(xiàng)的規(guī)定是：“禁止木材經(jīng)營(yíng)、加工單位和個(gè)人從事下列活動(dòng)：……經(jīng)營(yíng)、加工無(wú)合法來(lái)源的木材?！睉?yīng)當(dāng)指出，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（2018年3月19日國(guó)務(wù)院令第698號(hào)發(fā)布并施行）的規(guī)定，舊《森林法實(shí)施條例》第三十四條所設(shè)定的木材經(jīng)營(yíng)許可證被取消，其直接對(duì)應(yīng)的第四十條也作出了相應(yīng)修改?，F(xiàn)行《森林法實(shí)施條例》第三十四條第一款規(guī)定：“木材收購(gòu)單位和個(gè)人不得收購(gòu)沒(méi)有林木采伐許可證或者其他合法來(lái)源證明的木材?！钡谒氖畻l規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，收購(gòu)沒(méi)有林木采伐許可證或者其他合法來(lái)源證明的木材的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門沒(méi)收非法經(jīng)營(yíng)的木材和違法所得，并處違法所得2倍以下的罰款?！?/p>

3.行為人開(kāi)墾林地，但沒(méi)有毀壞林木，或者林地上沒(méi)有林木。這一行為，《森林法》《森林法實(shí)施條例》既沒(méi)有禁止，也沒(méi)有設(shè)定限制性條件，且為民事法律所支持，不應(yīng)認(rèn)定為違法行為，也不構(gòu)成《森林法實(shí)施條例》第四十一條第二款第二句話所指的非法開(kāi)墾林地。

4.行為人毀林采種或者違規(guī)采脂、挖筍、掘根、剝樹(shù)皮及過(guò)度修枝毀壞林木。這些行為，《森林法》和《森林法實(shí)施條例》均無(wú)處罰條款。

5.行為人砍柴、放牧毀壞林木。這一行為，《森林法》和《森林法實(shí)施條例》均無(wú)處罰條款。

（二）行為人不是林地、林木所有權(quán)人或者使用權(quán)人

1.行為人在林地上非法勘查、開(kāi)采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等工程、采石、采砂、采土，同時(shí)毀壞林木。對(duì)這一行為的處理，有兩種方案可供選擇：一是依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款之規(guī)定，認(rèn)定為“非法改變林地用途”予以處罰；二是依據(jù)《森林法》第四十四條第一款之規(guī)定，認(rèn)定為“非法采石毀壞林木”“非法采砂毀壞林木”“非法采土毀壞林木”等予以處罰。按照第二種方案處罰，不僅罰款數(shù)額不大，罰沒(méi)款上繳指標(biāo)不易完成，而且為計(jì)算罰款的基數(shù)——“毀壞林木價(jià)值”，既要申請(qǐng)林木數(shù)量的鑒定，又要申請(qǐng)林木價(jià)格鑒證，既費(fèi)時(shí)又費(fèi)事還費(fèi)錢。一句話，吃力不討好。按照第一種方案處罰，罰款數(shù)額大，計(jì)算還方便，罰沒(méi)款上繳指標(biāo)更容易完成。在上繳的罰沒(méi)款可以按比例返還的情形下，特別是林業(yè)行政公益訴訟尚未出現(xiàn)之前，執(zhí)法者最有可能選擇的應(yīng)該是第一種方案。但是現(xiàn)在的情況不同了。按比例返還罰沒(méi)款的做法，因?yàn)檫`反現(xiàn)行法律規(guī)定，很多地方都已經(jīng)取消了。對(duì)林業(yè)行政主體而言，需要真正面對(duì)的難題，已經(jīng)不再是如何增加經(jīng)費(fèi)，而是如何合法使用經(jīng)費(fèi)。更為重要的是，風(fēng)起云涌的林業(yè)行政公益訴訟，特別是針對(duì)諸如“責(zé)令補(bǔ)種樹(shù)木”“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”等行政處罰執(zhí)行不到位的訴訟，正在對(duì)林業(yè)行政主體及其執(zhí)法者形成極大沖擊。選擇第二種方案，行政處罰中的“責(zé)令補(bǔ)種樹(shù)木”的強(qiáng)制執(zhí)行，林業(yè)行政主體尚可勉強(qiáng)為之；而選擇第一種方案，面對(duì)“限期恢復(fù)林地原狀”的強(qiáng)制執(zhí)行，在法院判決不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行或者駁回強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)或者判決由林業(yè)主管部門代履行的情況下，單憑林業(yè)主管部門自身的力量顯然難以甚至無(wú)法完成。因此，在《森林法》相關(guān)條款沒(méi)有進(jìn)一步完善之前，或者司法機(jī)關(guān)和林業(yè)主管部門尚未就公益訴訟相關(guān)制度安排取得共識(shí)之前，選擇上述兩種方案中的哪一種方案，既能夠確保林業(yè)行政處罰的順利執(zhí)行，又可以免于行政公益訴訟的挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為林業(yè)行政主體必須認(rèn)真考慮的問(wèn)題。

2.行為人在林地上非法勘查、開(kāi)采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等工程、采石、采砂、采土，但沒(méi)有毀壞林木或者林地上沒(méi)有林木。對(duì)這一行為的處理，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款之規(guī)定，認(rèn)定為“非法改變林地用途”，給予相應(yīng)的行政處罰。

3.行為人擅自開(kāi)墾林地并毀壞林木。這一行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法開(kāi)墾林地毀壞林木，依據(jù)《森林法》第四十四條第一款予以處罰。

4.行為人擅自開(kāi)墾林地沒(méi)有毀壞林木或者林地上沒(méi)有林木。這一行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法開(kāi)墾林地，依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十一條第二款第二句話予以處罰。

5.行為人毀林采種或者違規(guī)采脂、挖筍、掘根、剝樹(shù)皮及過(guò)度修枝毀壞林木。對(duì)這一行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十一條第一款予以處罰。

6.行為人砍柴、放牧毀壞林木。對(duì)這一行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《森林法》第四十四條第二款予以處罰。