基于城鎮(zhèn)化視角下

鄉(xiāng)敏娟++蘇琳+++林怡寧++曾鎮(zhèn)堅

摘要：在城鎮(zhèn)化發(fā)展日益加速的背景下，城市用地的擴張必然伴隨著農(nóng)業(yè)用地的減少。為了達到“耕地總量動態(tài)平衡”的國家戰(zhàn)略目標，把宅基地作為耕地補充對象既能保護耕地，又能提高宅基地的使用率。通過對宅基地流轉(zhuǎn)的制約因素分析與模式借鑒，研究宅基地的流轉(zhuǎn)機制，得到由政府主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)機制模式。

關(guān)鍵詞：宅基地；宅基地流轉(zhuǎn)；機制

一 、引言

隨著我國市場體制改革和城市化進程的加速，大批農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村宅基地閑置、低效利用問題突出。[1]因為18億畝耕地紅線的提出，在城市獲得建設(shè)用地指標前，必須先補充等量的占用耕地，于是農(nóng)村宅基地擔當一個非常重要的角色。特別是在當前，我國農(nóng)村宅基地空置率高，形成了大量的“空心村”，利用效率低下，更需要完善的機制來幫助農(nóng)民維護自己的權(quán)益，以及提高宅基地的利用效率。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制約因素

（一）制度約束因素

1.宅基地使用權(quán)缺乏期限規(guī)定制度

根據(jù)民法學(xué)的基本原理，對于無期限限制的宅基地使用權(quán)，宅基地所有權(quán)人和宅基地使用權(quán)人都可以隨時提出終止。當宅基地所有權(quán)人因鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)的需要提出終止時，對

于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員，如只有這一處住宅的，該集體經(jīng)濟應(yīng)另行安

排宅基地，無論在理論上還是在實踐中，均是可行的，只要給予該成員家

庭適當?shù)难a償即可。對于無期限的宅基地如果要進行流轉(zhuǎn)，則必須在期限上做出規(guī)定，在宅基地流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)讓方為農(nóng)民，擁有宅基地的無期限使用權(quán)，所有權(quán)歸集體所有，在流轉(zhuǎn)后，若受讓方并非集體經(jīng)濟組織中的成員，受讓方得到的宅基地是有期限還是無期限？如果是有期限那么受讓方所擁有的權(quán)利期限應(yīng)該為多少，當發(fā)生天災(zāi)人禍時，如果宅基地上房屋被摧毀或者土地受到破壞不能再使用，農(nóng)村集體是否需要補償另一塊一新的宅基地給受讓方，又應(yīng)該如何維護受讓方的權(quán)利？如果無期限，那么如何確定宅基地的無期限價格？

2、農(nóng)村社會保障制度尚未完善

目前我國農(nóng)村除了最低生活保障制度、扶貧救災(zāi)之外，養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度基本缺位，廣大農(nóng)民主要依靠以土地為基礎(chǔ)、以家庭保障為核心的保障體系，嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。[3]在經(jīng)濟學(xué)的角度上講，宅基地于農(nóng)民而言，是社會保障與資本運作的功能。[4]當農(nóng)民需要社會保障時，他會認為房屋是他的供給品，農(nóng)戶會不愿意放棄宅基地的使用權(quán)，更加傾向于選擇持有宅基地，那么在宅基地使用權(quán)中就不會實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，即便農(nóng)戶只是擁有者宅基地而沒有任何用處。當農(nóng)戶把宅基地作為一種資本運作的功能，即賦予了宅基地市場價值，農(nóng)戶愿意進入宅基地流轉(zhuǎn)市場，那么在追求最大利益時，也促動了宅基地流轉(zhuǎn)的市場化。

（二）市場約束因素

1.市場競爭不充分

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，對于非公共物品，只有充分競爭才能提高市場效率。但是很顯然，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場并非是完全的競爭。第一，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)市場范圍狹窄，土地與普通商品不同，其具有不可移動性，所以要進行受讓，則市場范圍已經(jīng)限制于同一省份，甚至于同一市縣，因此極大地限制了其自由競爭；第二，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)目前僅限于集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部才為合法，其它途徑均為私底下的交易，并非是一個公開的市場；第三，由于土地的有限性，其供求曲線與一般商品不相同，需求是非透明的，供求是有限的。

2.價格形成機制不健全

所謂 “價格形成機制”，就是 “影響價格及其變動的各個要素及其相互關(guān)系”。價格形成機制在我國定義為價格是如何形成的。供求總量關(guān)系、供求結(jié)構(gòu)關(guān)系，都最終反映為市場價格的變動，而市場價格直接決定市場的交易。而在我國，目前的宅基地流轉(zhuǎn)仍處于發(fā)育階段，采取的仍然是雙方協(xié)定價格。由于地域的原因，也不會形成均衡價格。

三、宅基地流轉(zhuǎn)機制

十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（ 以下簡稱《決定》） ，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，并呈現(xiàn)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中的趨勢?！稕Q定》的通過是對土地流轉(zhuǎn)政策的進一步完善和深化，在新政策的帶動作用下，這一輪土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中，政府積極地介入了土地的流轉(zhuǎn)，原來是農(nóng)戶之間自發(fā)地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在是政府起了主導(dǎo)性的作用。

（一）宅基地流轉(zhuǎn)市場機制

1.宅基地在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的交易

宅基地在集體內(nèi)部組織中的交易相當于城鎮(zhèn)土地市場的一級市場，因為宅基地沒有確定的期限，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，交易時默認所獲得的宅基地屬于無期限使用權(quán)。因為宅基地的所有權(quán)為集體組織，這樣一個市場應(yīng)該是具有公平性的。內(nèi)部的交易因為不涉及更多的權(quán)利糾紛，只需要確保轉(zhuǎn)讓登記，確權(quán)登記等手續(xù)，宅基地就可以通過劃撥或有償使用的方式獲得。

2.宅基地在非集體組織內(nèi)部成員的交易

因為宅基地流轉(zhuǎn)市場在交易時并不是透明的，公開的，所以沒有形成價格機制，若政府參與宅基地流轉(zhuǎn)，先由政府做好確權(quán)登記，然后統(tǒng)一征收為國有土地，把征收得到的宅基地流入市場，引入競爭機制，那么原來沒有均衡價格的宅基地，不符合供求曲線的宅基地，因為政府統(tǒng)一的規(guī)范操作有了生機。而政府則負責把宅基地流轉(zhuǎn)所獲利益用于被征收的農(nóng)民的利益補償。

（二）宅基地流轉(zhuǎn)管理機制

1.社會保障管理

由于政府進入宅基地流轉(zhuǎn)市場，意味著宅基地征收為國有土地，那么農(nóng)民唯一的安全感失去了，所以政府必須建立并完善被征收宅基地的農(nóng)民的社會保障體系。針對不同群體，不同年齡階段提供不同的保障，如就業(yè)機會，養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險，住房補貼等多方面。

2.日常管理

日常管理主要針對的是以上所說的制度制約因素，因為宅基地的管理混亂，政府必須在日常中做好宅基地的確權(quán)工作，對進行流轉(zhuǎn)的宅基地做好登記并且建立與宣傳完善的流轉(zhuǎn)機制，以便日后在進行征收時減少土地糾紛。

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