直接交易用戶準(zhǔn)入與退出機(jī)制存在的問題與對策

王曄

一、電力直接交易改革的背景和意義

（一）改革的背景

1.電力體制改革的進(jìn)一步深化

自20世紀(jì)80年代初起我國電力體制改革大概經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一個(gè)階段是1985年至1997年，為了解決電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺的問題，中央政府決定開放部分發(fā)電市場，引入私人投資。第二個(gè)階段是1997年至2000年，電力行業(yè)開始了以市場化為導(dǎo)向的體制變革，初步奠定了電力體制的基本框架，進(jìn)一步明確了政府職能，將政府的行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)綜合部門。第三個(gè)階段是2002年至2014年。2002年4月12日國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》，被視為電力體制改革全面開啟的標(biāo)志，也標(biāo)志著我國電力體制改革將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。原國家電力公司按“廠網(wǎng)分開”原則組建了五大發(fā)電集團(tuán)、兩大電網(wǎng)公司和四大電力輔業(yè)集團(tuán)。

2.電力直接交易的推進(jìn)與完善

“電改9號(hào)文”要求推進(jìn)電力交易體制改革，完善市場化交易機(jī)制。提出要引導(dǎo)市場主體開展多方直接交易，要有序放開發(fā)用電計(jì)劃、競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，不斷擴(kuò)大參與直接交易的市場主體范圍和電量規(guī)模，逐步建立市場化的跨省跨區(qū)電力交易機(jī)制，形成“多買多售”的電力市場。直接交易是市場化改革的重要體現(xiàn)和內(nèi)在要求。電力直接交易是指符合準(zhǔn)入條件的電力用戶與發(fā)電企業(yè)按照自愿參與、自主協(xié)商的原則直接進(jìn)行的購售電交易。電網(wǎng)企業(yè)按規(guī)定提供輸配電服務(wù)，這有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，放開用戶電力采購和發(fā)電企業(yè)電力銷售的自主權(quán)，完善電價(jià)形成機(jī)制。由于電力直接交易主要是針對大用戶而言，因此大部分時(shí)候也被表述為“大用戶直購電”。自《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的決定》和《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》及《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》等6個(gè)配套文件頒布實(shí)施以來，各地結(jié)合實(shí)際情況，開展電力直接交易，建立和完善有關(guān)直接交易的制度和機(jī)制，我國的電力直接交易量增長較快。

（二）電力直接交易改革的意義

1.有利于電力市場主體的建設(shè)

電力市場主體是指參與電力市場交易的各類主體，電力市場主體包括各類發(fā)電企業(yè)、供電企業(yè)（含地方電網(wǎng)、躉售縣、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等）、售電企業(yè)和電力用戶等。通過直接交易準(zhǔn)入與退出機(jī)制確定哪些用戶成為電力市場主體，用戶通過與發(fā)電企業(yè)的直接交易成為市場的買方主體，促進(jìn)了電力市場主體的完備和電力交易機(jī)制的完善，從而增加了競爭市場的買方主體，構(gòu)建多買方—多買方的市場競爭格局，增加市場競爭的有效性，促進(jìn)市場主體體系的完備和競爭性電力市場的建設(shè)。

2.有利于對電力市場的有效監(jiān)管

“電改9號(hào)文”提出“堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管。更好發(fā)揮政府作用，政府管理重點(diǎn)放在加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定實(shí)施，加強(qiáng)市場監(jiān)管。完善電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)、措施和手段，改進(jìn)政府監(jiān)管方法，提高對技術(shù)、安全、交易、運(yùn)行等的科學(xué)監(jiān)管水平?！彪娏χ苯咏灰子欣谡畬χ苯咏灰子脩魷?zhǔn)入與退出標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，特別是通過制定科學(xué)的直接交易用戶準(zhǔn)入和退出的條件、程序和流程等，有利于對直接交易用戶目錄實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管和對電力市場的有效監(jiān)管，提高科學(xué)監(jiān)管的能力和水平。

3.有利于電網(wǎng)企業(yè)對風(fēng)險(xiǎn)的防控

直接交易是一種市場競爭交易，直接交易用戶與發(fā)電企業(yè)進(jìn)行交易是建立在雙方可預(yù)知的信用基礎(chǔ)之上的，并通過合同約束，對雙方行為給予規(guī)范。由于我國還未建立完備的社會(huì)信用體系，也缺乏信用風(fēng)險(xiǎn)防控體系，相關(guān)的法律政策規(guī)制有待進(jìn)一步完善，將面臨一定的信用風(fēng)險(xiǎn)。就電網(wǎng)企業(yè)而言，如果大多數(shù)信用好的用戶都與發(fā)電企業(yè)進(jìn)行了直接交易，將導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)用戶群體的信用度進(jìn)一步降低，增大電網(wǎng)企業(yè)因欠費(fèi)導(dǎo)致的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。再者，我國的電力市場主體發(fā)育還不成熟，市場風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和防范機(jī)制不健全。用戶與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行過網(wǎng)費(fèi)結(jié)算也可能存在結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)。而建立科學(xué)的直接交易用戶準(zhǔn)入與退出機(jī)制，實(shí)行用戶準(zhǔn)入目錄制和動(dòng)態(tài)管理，有利于電網(wǎng)企業(yè)對經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)的防控。

二、直接交易用戶準(zhǔn)入與退出機(jī)制對電網(wǎng)企業(yè)的影響

（一）決定了直接交易用戶數(shù)量

在制定具體的準(zhǔn)入條件時(shí)，按照用戶所在的電壓等級(jí)、用電量或用電容量確定直接交易用戶放開的范圍是國外電力改革比較普遍的做法。我國在推行用戶直接交易工作中，各省市也大都借鑒國外改革的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地具體實(shí)際情況，以電壓等級(jí)或用電容量或用電量作為標(biāo)準(zhǔn)制定直接交易準(zhǔn)入條件。準(zhǔn)入條件中要求電壓等級(jí)越高、用電量或用電容量越大則直接交易用戶的數(shù)量就會(huì)越少；反之，準(zhǔn)入條件中要求電壓等級(jí)越低、用電量或用電容量越小則直接交易用戶的數(shù)量就會(huì)越多。

（二）影響直接交易用電量

當(dāng)前，我國各省市也大都借鑒國外改革的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地具體實(shí)際情況，以電壓等級(jí)或用電容量或用電量作為標(biāo)準(zhǔn)制定直接交易準(zhǔn)入條件。有的地方，直接以用電量作為準(zhǔn)入條件。如《廣東省直接交易擴(kuò)大試點(diǎn)電力大用戶準(zhǔn)入及退出管理暫行辦法》規(guī)定直接交易用戶準(zhǔn)入條件之一為全年用電量在1000萬千瓦時(shí)及以上；《安徽省電力交易市場主體準(zhǔn)入退出管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定直接交易用戶準(zhǔn)入條件之一為年用電量100萬千瓦時(shí)及以上。這樣的準(zhǔn)入條件將直接影響直接交易用電量和直接交易規(guī)模，進(jìn)而影響電網(wǎng)企業(yè)的營業(yè)收入和經(jīng)濟(jì)效益。

（三）影響交易調(diào)度安排和技術(shù)支持系統(tǒng)建設(shè)

直接交易用戶準(zhǔn)入和退出條件決定了直接交易用戶的數(shù)量和直接交易的范圍和規(guī)模。直接交易的推進(jìn)需要相應(yīng)的技術(shù)支持系統(tǒng)的支撐。要在大范圍推行直接交易，需建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，將直接交易納入電力市場總體框架。按照“電改9號(hào)文”第17條要求，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)無歧視地向售電主體及其用戶提供報(bào)裝、計(jì)量、抄表、維修等各類供電服務(wù)，這需要電網(wǎng)企業(yè)加快建設(shè)和完善營銷技術(shù)支持系統(tǒng)，推廣遠(yuǎn)程自動(dòng)抄表技術(shù)和分時(shí)電表等計(jì)量裝置，需要建立符合直接交易需要的服務(wù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)、通信、軟件等軟硬件系統(tǒng)。這些都會(huì)對電網(wǎng)企業(yè)產(chǎn)生影響，并促使電網(wǎng)管理體制和電網(wǎng)運(yùn)行方式進(jìn)行變革。endprint

三、直接交易用戶準(zhǔn)入和退出機(jī)制存在的問題與對策

（一）準(zhǔn)入與退出機(jī)制存在的問題

1.現(xiàn)有規(guī)范性文件對直接交易用戶準(zhǔn)入條件的規(guī)定不一致，導(dǎo)致實(shí)踐中存在操作上的混亂。

“電改9號(hào)文”對于用戶準(zhǔn)入的條件要求為：按電壓等級(jí)分期分批放開用戶參與直接交易。直接交易企業(yè)的單位能耗、環(huán)保排放均應(yīng)達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，符合國家產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)品和工藝屬于淘汰類的企業(yè)不得參與直接交易；進(jìn)入動(dòng)態(tài)監(jiān)管目錄的用戶自愿到交易機(jī)構(gòu)注冊成為市場主體。但《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》、《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》和《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》關(guān)于用戶準(zhǔn)入的條件要求與“電改9號(hào)文”的規(guī)定不完全一致，導(dǎo)致實(shí)施中存在一定的混亂與困難。

2.電力用戶通常只是部分電量參與直接交易，用電價(jià)格保持雙軌制，一旦今后出現(xiàn)電力供不應(yīng)求，直接交易價(jià)格超過目錄電價(jià)時(shí)，電力用戶就會(huì)失去參與直接交易的積極性，要求退出市場，直接交易市場不可持續(xù)。

3.當(dāng)前電力直接交易的推行過于求快冒進(jìn)，沒有按照“電改9號(hào)文”中“按電壓等級(jí)分期分批放開”的原則進(jìn)行。

“電改9號(hào)文”規(guī)定“按電壓等級(jí)分期分批放開用戶參與直接交易”，但《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》規(guī)定“新增工業(yè)用戶原則上應(yīng)就進(jìn)入市場交易”。該《意見》沒有對“新增工業(yè)用戶”的電壓等級(jí)作出要求，實(shí)質(zhì)上是加快放開用戶參與直接交易的進(jìn)程，不符合“電改9號(hào)文”中“按電壓等級(jí)分期分批放開”的要求。而根據(jù)《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》相關(guān)規(guī)定，微電網(wǎng)用戶在滿足微電網(wǎng)介入系統(tǒng)的條件下，不論其電壓等級(jí)，也符合直接交易用戶的準(zhǔn)入條件，這也不符合“電改9號(hào)文”“按電壓等級(jí)分期分批放開”的要求。

4.用戶準(zhǔn)入實(shí)行的目錄管理就是實(shí)行變相的行政審批，與我國減少行政審批、轉(zhuǎn)變政府職能的發(fā)展方向有沖突。

負(fù)責(zé)用戶準(zhǔn)入管理的電力監(jiān)管部門職責(zé)過于寬泛，國家產(chǎn)業(yè)政策，節(jié)能、環(huán)保的合規(guī)性審查應(yīng)由環(huán)保部門等相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)，全部交由電力監(jiān)管部門承擔(dān)不科學(xué)，很難監(jiān)管到位。

5.對直接交易用戶退出的規(guī)定較為模糊，可操作性不強(qiáng)，且總體上是體現(xiàn)了寬進(jìn)“嚴(yán)”出。

（二）解決問題的對策

如前所述，我國當(dāng)前電力直接交易的問題主要在于準(zhǔn)入與退出機(jī)制不規(guī)范。規(guī)范市場準(zhǔn)入與退出機(jī)制的對策建議為：

1.電力直接交易推行一定時(shí)期后，可在國家層面確定一個(gè)直接交易用戶準(zhǔn)入條件的原則性標(biāo)準(zhǔn)，各地（省級(jí)層面）可在國家層面準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況、產(chǎn)業(yè)政策，以及能耗、環(huán)保水平等規(guī)定具體的準(zhǔn)入條件。

2.用戶側(cè)應(yīng)按電壓等級(jí)或用電容量逐步放開用戶的準(zhǔn)入，符合準(zhǔn)入條件的用戶自愿進(jìn)入市場后，應(yīng)全部電量參與市場交易，且在規(guī)定的周期內(nèi)不得退出市場；符合準(zhǔn)入條件但未選擇參與市場交易或向售電企業(yè)購電的用戶，由當(dāng)?shù)毓╇娖髽I(yè)提供保底服務(wù)并按政府定價(jià)購電，購電價(jià)格可參照市場價(jià)格進(jìn)行浮動(dòng)。

（三）直接交易用戶退出機(jī)制建議

電網(wǎng)企業(yè)作為提供電網(wǎng)一方，有保障電網(wǎng)安全等義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)有權(quán)監(jiān)督直接交易雙方合同履行情況，對嚴(yán)重違法違規(guī)的用戶，可以向相關(guān)部門提出責(zé)令其退出的權(quán)利。

用戶有下列行為之一的，政府部門或交易機(jī)構(gòu)應(yīng)責(zé)令其退出直接交易：

（1）不服從電網(wǎng)調(diào)度命令的；

（2）違反國家有關(guān)法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能環(huán)保政策行為的；

（3）相互串通報(bào)價(jià)，操縱或控制交易市場和交易價(jià)格的；

（4）生產(chǎn)經(jīng)營情況發(fā)生重大變化，不再符合準(zhǔn)入條件的；

（5）在規(guī)定期限內(nèi)不按規(guī)定簽訂《直接交易購售電合同》的；

（6）有拖欠直接交易及其他電費(fèi)一個(gè)月以上、將所購電量轉(zhuǎn)供給其他企業(yè)等嚴(yán)重違反《直接交易購售電合同》的。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）

[2]《國家發(fā)展改革委、國家能源局關(guān)于印發(fā)電力體制改革配套文件的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2015〕2752號(hào)）

[3]《國家電監(jiān)會(huì)、國家發(fā)展改革委、國家能源局關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（電監(jiān)市場〔2009〕20號(hào)）endprint