突發(fā)公共安全事件中的政府危機(jī)管理研究

吳茜妮

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，現(xiàn)代城市的公共安全形勢(shì)愈發(fā)復(fù)雜，城市突發(fā)公共安全事件表現(xiàn)出越來(lái)越明顯的多發(fā)性、復(fù)雜性和破壞性特征，并與政府治理能力有限性之間產(chǎn)生了激烈的矛盾，從而致使政府傳統(tǒng)的“分災(zāi)種、分部門、條塊分割”的治理模式的應(yīng)用局限性越發(fā)明顯。筆者即從政府危機(jī)管理入手，就政府危機(jī)管理模式的創(chuàng)新渠道的對(duì)策，發(fā)表幾點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共安全事件；政府；危機(jī)管理

隨著城市化、現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，我國(guó)城市規(guī)模發(fā)展迅速，城市人口逐年增加，加之現(xiàn)代人生活水平的提高，各種類型的大型公共社交文化活動(dòng)舉辦頻繁。與此相比，政府相關(guān)部門對(duì)于大型群體活動(dòng)可能引發(fā)的公共安全風(fēng)險(xiǎn)缺乏應(yīng)有的重視，因此客觀要求政府部門創(chuàng)新既有的危機(jī)管理模式，提高政府部門的危機(jī)管理水平和有效性，維持社會(huì)良好的公共安全秩序。本文即圍繞國(guó)內(nèi)外研究成果綜述及突發(fā)公共安全事件相關(guān)概念，從預(yù)防監(jiān)測(cè)、協(xié)調(diào)控制以及善后處理三個(gè)維度，就政府危機(jī)管理模式的構(gòu)建，進(jìn)行了分析和探討，具體內(nèi)容如下。

國(guó)內(nèi)外研究成果綜述

國(guó)外研究現(xiàn)狀分析

針對(duì)突發(fā)公共安全事件的政府危機(jī)管理，是隨著城市發(fā)展而出現(xiàn)的一類新的城市治理問(wèn)題，而現(xiàn)代城市是工業(yè)革命和工業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)物。西方城市的發(fā)展進(jìn)程由工業(yè)革命開(kāi)始，工業(yè)革命誕生的新興產(chǎn)業(yè)吸引了大量的鄉(xiāng)村人口前往城市發(fā)展，在這一過(guò)程中，城市的人口比例和規(guī)模不斷擴(kuò)大，大批新的“工業(yè)城市”由此產(chǎn)生。但由于城市的資源相對(duì)有限，隨著人口的持續(xù)增加以及需求的增加，城市秩序逐漸開(kāi)始混亂，在第二次世界大戰(zhàn)之后，城市公共安全治理逐漸受到了西方國(guó)家的重視。

城市公共安全治理發(fā)展初期，以自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)為主要研究?jī)?nèi)容，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公共安全內(nèi)涵的不斷發(fā)展，城市公共安全治理的研究范圍愈發(fā)廣泛，不僅涉及社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，并且分布于自然災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、公共危機(jī)、社會(huì)保障、以及應(yīng)急管理等各個(gè)方面。其中許多理論可以作為我國(guó)政府構(gòu)建危機(jī)管理模式的工具和理論方法。

具體來(lái)說(shuō)，國(guó)外關(guān)于城市公共安全治理及政府危機(jī)管理的研究，主要包含以下幾點(diǎn)內(nèi)容：

一是，自然災(zāi)害管理。自然災(zāi)害是城市公共安全治理的早期研究?jī)?nèi)容，如1972年赫夫曼發(fā)表的《國(guó)際危機(jī)：行為研究的視角》、1970年戴恩斯發(fā)表的《災(zāi)難中的組織行為》等，都是關(guān)于自然災(zāi)害中政府危機(jī)管理行為的研究。

二是，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)管理。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的研究主要分為四個(gè)發(fā)展階段，第一階段是關(guān)于“核能”的討論，發(fā)展至第四階段后，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的“風(fēng)險(xiǎn)”已經(jīng)脫離了簡(jiǎn)單的技術(shù)經(jīng)濟(jì)范疇進(jìn)入了社會(huì)理論范疇，吉登斯的現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論、烏爾里?！へ惪说娘L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論等是這方面的代表理論。

三是，公共危機(jī)管理。隨著城市公共安全治理的不斷發(fā)展，公共危機(jī)受到了越來(lái)越廣泛的重視，大批的學(xué)者從危機(jī)的傳播機(jī)制、生命周期、發(fā)展特征等角度對(duì)其進(jìn)行了研究，如斯蒂文·芬克的危機(jī)生命周期理論、亞歷山大·柯茲敏的危機(jī)決策研究等等。諾曼在《危機(jī)管理》一書中將公告危機(jī)管理分為六個(gè)階段，分別是“危機(jī)的避免、危機(jī)管理的準(zhǔn)備、危機(jī)的確認(rèn)、危機(jī)的控制、危機(jī)的解決以及從危機(jī)中獲利”。

四是，社會(huì)預(yù)警和應(yīng)急管理。社會(huì)預(yù)警方面，國(guó)外學(xué)者試圖通過(guò)多種指標(biāo)間的聯(lián)系，確定社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，進(jìn)而完成對(duì)社會(huì)公共安全事件的科學(xué)預(yù)警。應(yīng)急管理方面以政府主導(dǎo)的應(yīng)用性研究為主，世界各國(guó)相繼出臺(tái)了對(duì)應(yīng)的應(yīng)急法案，對(duì)各類“緊急狀態(tài)”和應(yīng)對(duì)措施，進(jìn)行了規(guī)定。

國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀分析

城市公共安全治理以及政府危機(jī)管理在我國(guó)的研究發(fā)展較晚，美國(guó)“9.11”恐怖事件后，我國(guó)才開(kāi)始城市公共安全治理相關(guān)的研究，2003年“非典”事件后，我國(guó)關(guān)于城市公共安全治理的研究才逐漸步入正軌。而政府危機(jī)管理，無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，都屬于一種新興的研究領(lǐng)域。我國(guó)關(guān)于公共安全的定義中，公共安全主要包含“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、防恐反恐、基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、公共衛(wèi)生以及社會(huì)安全”六項(xiàng)內(nèi)容，研究重點(diǎn)則以公共安全治理、應(yīng)急機(jī)制選擇、制度建設(shè)、提高政府應(yīng)急管理能力等為主。

雖然我國(guó)關(guān)于城市公共安全治理的研究起步較晚，但研究發(fā)展迅速，陳淑偉等學(xué)者即從城市應(yīng)急管理的角度，就政府應(yīng)急管理職能的定位進(jìn)行了分析；楊雪冬、張海波、劉挺等學(xué)者從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的角度，提出了“復(fù)合治理”的風(fēng)險(xiǎn)治理理念，詳細(xì)闡述了“復(fù)合治理”的治理主體、治理機(jī)制和各主體間的關(guān)系；王樂(lè)夫、鐘開(kāi)斌、薛克勛等學(xué)者則從政府應(yīng)急管理的角度，提出了“一案三制”的管理辦法，即“應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和法制”四位一體的應(yīng)急管理體系，有效提高了政府應(yīng)急管理的積極性、保障性和規(guī)范化。

突發(fā)公共安全事件概述

突發(fā)公共安全事件基本內(nèi)涵

所謂突發(fā)公共安全事件，具體是指突然發(fā)生，可能造成或已經(jīng)造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、嚴(yán)重社會(huì)危害或生態(tài)環(huán)境破壞，威脅到公共安全的緊急事件。

突發(fā)公共安全事件一般由自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、社會(huì)安全事件和公共衛(wèi)生事件導(dǎo)致，根據(jù)事件影響范圍和社會(huì)危害程度，分為一般、較大、重大、特別重大四級(jí)。

突發(fā)公共安全事件基本特征

突發(fā)性、無(wú)序性、隱藏性特征

突發(fā)公共安全事件發(fā)生前，人們往往處于無(wú)意識(shí)狀態(tài)，因此突發(fā)公共安全事件具有很深的隱蔽性，不易被察覺(jué)和發(fā)現(xiàn)，并且在特定的時(shí)間、地點(diǎn)、場(chǎng)合和臨界狀態(tài)下突然發(fā)生。由于突發(fā)公共安全事件的突發(fā)性和無(wú)序性，人們很難對(duì)突發(fā)公共安全事件進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，突發(fā)公共安全事件發(fā)生后，也很難第一時(shí)間全面掌握事件先關(guān)信息，確定事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)和動(dòng)向，這也造成了危機(jī)管理者危機(jī)管理決策的緊迫性。

群體性特征

突發(fā)公共安全事件多數(shù)是群體性突發(fā)事件，在人口密度較大、人口眾多的公共場(chǎng)所、環(huán)境中，發(fā)生突發(fā)性公共安全事件的概率更高。這些人口密度較大的場(chǎng)所發(fā)生突發(fā)性公共安全事件后，由于事件發(fā)生突然且具有一定的破壞性，場(chǎng)面較容易失去控制，甚至出現(xiàn)混亂、擁擠、踩踏等情況，進(jìn)一步擴(kuò)大人員傷亡情況和財(cái)產(chǎn)損失情況。

破壞性特征

發(fā)生突發(fā)性公共安全事件后，事件造成的后果往往較為嚴(yán)重，不僅會(huì)對(duì)社會(huì)秩序和公共價(jià)值造成嚴(yán)重破壞，還可能對(duì)社會(huì)公眾的財(cái)產(chǎn)安全和生命安全造成毀滅性的傷害。

如果政府部門不能及時(shí)對(duì)突發(fā)性公共安全事件進(jìn)行合理的處理，一方面會(huì)給社會(huì)公眾的心理帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響，一方面會(huì)降低政府機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和公信力。

政府危機(jī)管理模式構(gòu)建渠道及措施分析

政府實(shí)施危機(jī)管理的根本目的在于控制降低突發(fā)公共安全事件的發(fā)生概率，最大限度避免突發(fā)公共安全事件的發(fā)生，并降低其不良影響。因此，政府危機(jī)管理需在突發(fā)公共安全事件監(jiān)測(cè)預(yù)防的基礎(chǔ)上，做好應(yīng)急預(yù)案的制定工作、各職能部門間應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的落實(shí)工作，以及社會(huì)公眾自我保護(hù)意識(shí)和宣傳教育工作，進(jìn)而維持社會(huì)良好的公共安全秩序。

政府應(yīng)設(shè)立專職的應(yīng)急管理中心

隨著社會(huì)公共安全形勢(shì)日益復(fù)雜，政府部門應(yīng)設(shè)立專職的應(yīng)急管理中心，負(fù)責(zé)處理各類突發(fā)公共安全事件，并以此為基礎(chǔ)，積極引進(jìn)和培養(yǎng)危機(jī)管理人才，完善既有的危機(jī)管理體系，促進(jìn)政府危機(jī)管理進(jìn)一步的規(guī)范化發(fā)展。在方案具體實(shí)施過(guò)程中，政府部門可充分借鑒國(guó)外相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)和模式進(jìn)行構(gòu)建，如加拿大設(shè)立的應(yīng)急準(zhǔn)備辦公室、美國(guó)設(shè)立的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署等，都是專職負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)緊急事件和突發(fā)性安全事件的專業(yè)機(jī)構(gòu)。在成立政府應(yīng)急管理中心的同時(shí)，相關(guān)人員還應(yīng)注意以下幾點(diǎn)問(wèn)題：

一是，注意建立科學(xué)的政府危機(jī)預(yù)警機(jī)制。政府部門需在成立應(yīng)急管理中心的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)內(nèi)部綜合信息平臺(tái)的建設(shè)，并積極引入、培養(yǎng)信息科技人才，通過(guò)平臺(tái)的信息收集、分析、處理、警報(bào)、咨詢等功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)海量數(shù)據(jù)資料的快速分析，進(jìn)而完成對(duì)危機(jī)發(fā)展態(tài)勢(shì)的科學(xué)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)向應(yīng)急管理中心和社會(huì)公眾進(jìn)行示警。

二是，主義建立科學(xué)的危機(jī)預(yù)防機(jī)制。鑒于突發(fā)公共安全事件多發(fā)于人口密度較大的公共場(chǎng)所和區(qū)域，政府應(yīng)急管理中心需根據(jù)危機(jī)態(tài)勢(shì)發(fā)展情況，加強(qiáng)對(duì)各類社會(huì)群體性活動(dòng)的管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，并由應(yīng)急管理中心提供應(yīng)急預(yù)案，避免危機(jī)的發(fā)生。

三是，加強(qiáng)政府危機(jī)管理的新聞透明度。突發(fā)公共安全事件發(fā)生后，政府應(yīng)具備完整的新聞傳播渠道，通過(guò)危機(jī)管理新聞發(fā)言人，及時(shí)向社會(huì)公眾宣告事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)和處理結(jié)果，滿足社會(huì)公眾知情權(quán)的同時(shí)，引導(dǎo)公眾積極配合政府危機(jī)管理，提高政府的公信力和權(quán)威性。

此外，政府部門還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的危機(jī)教育，建立多種宣傳渠道，多維度提高社會(huì)公眾的危機(jī)意識(shí)，強(qiáng)化社會(huì)公眾的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，并嘗試將政府危機(jī)管理納入國(guó)家公務(wù)員體制，定期對(duì)國(guó)家公職人員進(jìn)行培訓(xùn)，充分發(fā)揮國(guó)家公職人員的危機(jī)管理能力，提高政府危機(jī)管理的管理能效。

政府危機(jī)管理相關(guān)控制措施分析

危機(jī)發(fā)生前的控制措施

應(yīng)急管理中心監(jiān)測(cè)到某區(qū)域的人流量達(dá)到一定上限后，就應(yīng)該主動(dòng)對(duì)該區(qū)域?qū)嵤┤肆鞴芸?，尤其?duì)于開(kāi)放性、秩序較差的開(kāi)放性場(chǎng)所來(lái)說(shuō)，應(yīng)終止通往該區(qū)域的交通方式，并積極做好人群的疏散準(zhǔn)備。

事件發(fā)生后的控制措施

一旦發(fā)生突發(fā)公共安全事件，應(yīng)急管理中心需第一時(shí)間介入事件，并聯(lián)合當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)和相關(guān)職能部門，對(duì)事件發(fā)生場(chǎng)所實(shí)施布控，優(yōu)先找到事件發(fā)生源并對(duì)其進(jìn)行隔離，迅速安撫群眾，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案組織無(wú)關(guān)群眾有序撤離。同時(shí)。應(yīng)急管理中心需根據(jù)事件危機(jī)判斷，發(fā)布危機(jī)警告和安全注意事項(xiàng)，并加大救助人員和安保人員的配置力度，協(xié)助滯留人員快速疏散的同時(shí)，盡快幫助受傷人員接受治療。

政府危機(jī)管理的善后處理分析

對(duì)突發(fā)公共安全事件進(jìn)行評(píng)估

事件發(fā)生后，政府部門除了要合理、妥善地應(yīng)對(duì)各類后續(xù)事件外，還應(yīng)該第一時(shí)間組建獨(dú)立、精干的調(diào)查小組，對(duì)突發(fā)公共安全事件進(jìn)行事件評(píng)估，認(rèn)真分析事件發(fā)生原因及相關(guān)主體的責(zé)任，形成檔案資料，避免同類事件的再次發(fā)生。具體來(lái)說(shuō)，事件調(diào)查和評(píng)估包含以下幾點(diǎn)內(nèi)容：

一是，調(diào)查整個(gè)事件的發(fā)生原因，并根據(jù)誘導(dǎo)因子明確事件責(zé)任，追究相關(guān)責(zé)任人，以作為后續(xù)工作的改進(jìn)依據(jù)。

二是，評(píng)估事件后果和影響，確定事件危害程度，并相應(yīng)確定相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任大小和有關(guān)主體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

三是，深刻反思事件原因，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出針對(duì)性的改進(jìn)方案，避免類似事件的再次發(fā)生。

心理援助和恢復(fù)重建工作

一方面，政府人員應(yīng)對(duì)事件涉及的人員及相關(guān)人員進(jìn)行心理安撫，平復(fù)突發(fā)事件帶給社會(huì)公眾的心理創(chuàng)傷，幫助事件幸存者和參與者平穩(wěn)度過(guò)心理障礙期，使其盡快回歸正常生活。

另一方面，政府部門還應(yīng)根據(jù)事件影響范圍和嚴(yán)重程度，組織相應(yīng)的恢復(fù)重建工作，具體包括社會(huì)秩序的重建、法律制度的重建、公共政策的重建、公民危機(jī)意識(shí)和公民意識(shí)的重建，以及政府信譽(yù)的重建工作等等。其中，政府要重點(diǎn)強(qiáng)化自身的責(zé)任意識(shí)，保障信息的公開(kāi)透明，通過(guò)多方面的重建工作，重新建立政府負(fù)責(zé)、權(quán)威、高效的形象。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，面對(duì)日益復(fù)雜、多變的社會(huì)公共安全發(fā)展形勢(shì)，各地政府部門應(yīng)全面提高對(duì)危機(jī)管理的重視和關(guān)注，積極吸取國(guó)內(nèi)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合突發(fā)公共安全事件基本內(nèi)涵和特征，進(jìn)而維持良好的社會(huì)公共安全秩序，樹(shù)立政府良好形象，提高政府公信力。

（作者單位：廣東萬(wàn)峰石材科技股份有限公司）

【參考文獻(xiàn)】

[1]王瑩.城市公共安全協(xié)同治理的模式構(gòu)建與路徑探索[D].中國(guó)礦業(yè)大學(xué)，2017.

[2]謝棋君，林志聰，趙菁怡.突發(fā)公共安全事件中政府形象管理研究[J].牡丹江教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（Z1）.

[3]陳淑偉.應(yīng)急管理職能定位：政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，18（03）.

[4]李玉軒.烏魯木齊市公共危機(jī)管理中的治理體系構(gòu)建[J].新西部（理論版），2016（05）.

[5]劉園園，徐志花.突發(fā)公共安全事件中的政府危機(jī)管理研究——以上海外灘踩踏事件為例[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2015，13（10）.

[6]樊博，于潔.公共突發(fā)事件治理的信息協(xié)同機(jī)制研究[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，16（05）.

[7]靳瀾濤.國(guó)外特大型城市公共安全事件應(yīng)急管理比較——以紐約、倫敦、東京為例[J].沈陽(yáng)干部學(xué)刊，2015，17（04）.

[8]郜楊.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下公共安全管理教學(xué)改革研究[J].黑龍江教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，34（03）.