江蘇省生豬屠宰企業(yè)省級抽查制度實(shí)踐

佴 梅，李智健

（江蘇省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，江蘇南京 210036）

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心。2017年底，中央農(nóng)村工作會議也提出實(shí)施“質(zhì)量興農(nóng)”戰(zhàn)略。畜牧業(yè)被視為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“重頭戲”，其中生豬屠宰監(jiān)督是政府保障豬肉質(zhì)量安全和畜牧業(yè)健康發(fā)展重要舉措，意義重大。屠宰監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)部于2016年4月印發(fā)了《生豬屠宰廠（場）監(jiān)督檢查規(guī)范》（以下簡稱“部級督查規(guī)范”），要求對每個生豬屠宰企業(yè)，每年至少全面督查1次。為落實(shí)“部級督查規(guī)范”要求，2016年省江蘇省農(nóng)委要求設(shè)區(qū)的市和縣（市、區(qū)）負(fù)責(zé)各轄區(qū)內(nèi)生豬定點(diǎn)屠宰企業(yè)的年度全面督查和季度日常督查，省里適時抽查。

“雙隨機(jī)、一公開”是指在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選派檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開的一種監(jiān)管方式。2015年國務(wù)院要求全面推開“雙隨機(jī)、一公開”模式，為科學(xué)高效監(jiān)管提供了新思路，為落實(shí)“放管服”改革的戰(zhàn)略部署提供了重要支撐。為強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，提升省級屠宰質(zhì)量安全監(jiān)督效能，填補(bǔ)省級屠宰監(jiān)督制度空白，進(jìn)一步提高生豬屠宰省級督導(dǎo)能力，2017年江蘇省農(nóng)委試點(diǎn)將“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式應(yīng)用于生豬定點(diǎn)屠宰企業(yè)省級檢查，本文就試點(diǎn)情況做簡要分析，以期為創(chuàng)新、推廣“雙隨機(jī)、一公開”模式提供參考。

1 江蘇省生豬養(yǎng)殖屠宰概況

江蘇是全國生豬屠宰、養(yǎng)殖和消費(fèi)大省。2016年，全省生豬出欄2 847.27萬頭、生豬屠宰1 477.75萬頭、豬肉產(chǎn)量216.4萬噸、人均肉類消費(fèi)19.1千克，分別居全國前12、7、13和14位；江蘇省有22個縣（市、區(qū)）被列入國家生豬優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，2017年被列為國家特色豬優(yōu)勢區(qū)，現(xiàn)有生豬定點(diǎn)屠宰企業(yè)132家。

2 試點(diǎn)情況

2.1 試點(diǎn)范圍

2017年省江蘇省農(nóng)委印發(fā)了《生豬屠宰企業(yè)省級“雙隨機(jī)、一公開”檢查工作方案》（以下簡稱“省級檢查方案”）?？紤]到實(shí)行雙隨機(jī)的全面動態(tài)跟蹤檢查，存在工作量大、耗時較長、組織困難等問題，為便于及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善檢查方案，更穩(wěn)妥地全面推開省級“雙隨機(jī)、一公開”檢查，2017年在全省4個設(shè)區(qū)市優(yōu)先選擇8家生豬定點(diǎn)屠宰企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)。

根據(jù)全省各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和生豬屠宰行業(yè)發(fā)展水平，選擇了代表蘇南、蘇中、蘇北等3個不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域和屠宰量較大的無錫、南通、徐州、宿遷等4個設(shè)區(qū)市，并由檢查組在每個設(shè)區(qū)市隨機(jī)抽取2個試點(diǎn)被檢查企業(yè)。

2.2 督查力量

為確保督查人員公正、嚴(yán)明、素質(zhì)過硬，江蘇省農(nóng)委組建了生豬屠宰企業(yè)“雙隨機(jī)、一公開”省級檢查員數(shù)據(jù)庫。經(jīng)各市農(nóng)委推薦、省農(nóng)委審核，確定了146名年富力強(qiáng)、業(yè)務(wù)過硬的省級檢查員。其中，市縣級人員占比91%，30～50歲人員占比73%。

2.3 督查內(nèi)容

“省級檢查方案”明確了檢查內(nèi)容、要求和依據(jù)，具體包括屠宰企業(yè)資質(zhì)、設(shè)施設(shè)備、人員、質(zhì)量管理、檔案管理、安全生產(chǎn)管理等6個類別的18項(xiàng)內(nèi)容（共45條檢查要求），以及所依據(jù)的15部法規(guī)或規(guī)范性管理規(guī)定。同時，統(tǒng)一了檢查記錄、缺陷項(xiàng)目和整改表式。“省級檢查方案”的檢查內(nèi)容和要求主要集中在企業(yè)設(shè)施設(shè)備、質(zhì)量管理和安全生產(chǎn)等方面。其中：企業(yè)設(shè)施設(shè)備檢查內(nèi)容5項(xiàng)，檢查要求17條，法規(guī)依據(jù)5部；質(zhì)量管理檢查內(nèi)容4項(xiàng)，檢查要求15條，法規(guī)依據(jù)8部；安全生產(chǎn)檢查內(nèi)容6項(xiàng)，檢查要求8條，法規(guī)依據(jù)1部。

與“部級督查規(guī)范”相比，“省級檢查方案”有其特點(diǎn)：一是檢查頻次和承擔(dān)主體各有側(cè)重。部級要求對每個企業(yè)，全面督查每年一次和日常督查每季度一次，且未規(guī)定檢查單位所處的管理層級；省級檢查強(qiáng)調(diào)隨機(jī)性，且由省級直接組織，明確了省級督查職責(zé)。二是檢查目的各有側(cè)重。部級督查規(guī)范目標(biāo)側(cè)重規(guī)范生豬屠宰督查行為，省級檢查目標(biāo)側(cè)重于準(zhǔn)確及時掌握基層生產(chǎn)管理現(xiàn)狀，加強(qiáng)省級屠宰督導(dǎo)，提升各級屠宰監(jiān)督效能。

2.4 督查特點(diǎn)

本次生豬屠宰企業(yè)“雙隨機(jī)、一公開”省級檢查更注重經(jīng)驗(yàn)探索。通過試點(diǎn)，分析研究這種督查方式在時間安排、人員組織、內(nèi)容要求、結(jié)果應(yīng)用等方面存在的困難和問題，為全面推開“雙隨機(jī)、一公開”模式積累經(jīng)驗(yàn)，為提升省級屠宰督查成效探索路徑，為科學(xué)設(shè)立省級屠宰督查制度奠定基礎(chǔ)。

3 成效分析

3.1 有效落實(shí)了國家督查要求

保證“部級督查規(guī)范”實(shí)施到位是省級部門的重要職責(zé)。試點(diǎn)中，“省級檢查方案”與“部級督查規(guī)范”基本相同，都是檢查企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)情況，內(nèi)容均集中在企業(yè)設(shè)施設(shè)備、質(zhì)量管理和安全生產(chǎn)等方面，且評價標(biāo)準(zhǔn)相似。檢查組不僅全面掌握了屠宰企業(yè)真實(shí)運(yùn)營情況，而且能現(xiàn)場核實(shí)地方上報(bào)檢查材料的真實(shí)性，督促市、縣落實(shí)好農(nóng)業(yè)部督查要求。

3.2 增強(qiáng)了省級屠宰監(jiān)督指導(dǎo)能力

定期開展“雙隨機(jī)、一公開”檢查，在掌握基層屠宰生產(chǎn)和監(jiān)管實(shí)情的同時，幫助省級屠宰監(jiān)督部門及時發(fā)現(xiàn)基層督查工作薄弱環(huán)節(jié)，明確督檢重點(diǎn)，完善督查方案，提升督查成效。如試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)：部分地區(qū)未嚴(yán)格執(zhí)行全面動態(tài)跟蹤檢查要求，未及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)質(zhì)量安全隱患；基層屠宰檢驗(yàn)檢疫力量不足、素質(zhì)不高；省級未設(shè)置對基層官方獸醫(yī)檢疫監(jiān)督工作的檢查內(nèi)容；企業(yè)安全生產(chǎn)管理措施落實(shí)不到位等。這些問題的發(fā)現(xiàn)將有力增強(qiáng)省級監(jiān)督指導(dǎo)的針對性。

3.3 培育了屠宰監(jiān)督骨干力量

省農(nóng)委組建生豬屠宰企業(yè)“雙隨機(jī)、一公開”省級檢查員庫，確定146名省級屠宰監(jiān)督骨干：一是幫助省級機(jī)構(gòu)明確屠宰監(jiān)督培訓(xùn)的目標(biāo)人群，有效提高監(jiān)督人員素質(zhì)；二是促進(jìn)屠宰監(jiān)督工作交流，及時總結(jié)各地屠宰監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，提升監(jiān)督工作水平；三是暢通省級直接了解基層屠宰監(jiān)督工作實(shí)際的渠道，促進(jìn)省級及時掌握基層工作實(shí)情。

4 問題分析

4.1 屠宰監(jiān)管法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)有待健全完善

一是生豬屠宰企業(yè)省級“雙隨機(jī)、一公開”檢查，目前缺少制度依據(jù)。如《生豬屠宰管理?xiàng)l例》及相關(guān)配套法規(guī)，對省級開展“雙隨機(jī)一公開”檢查無明確要求，且原先依據(jù)的《生豬屠宰管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》已于2018年2月由商務(wù)部廢止，這些都難以保證檢查依據(jù)充分并實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。二是主觀性評價指標(biāo)缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。檢查過程中，部分主觀性評價只能對照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程的條文進(jìn)行判斷和評價，無法根據(jù)全省和全國屠宰基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行評判，容易脫離現(xiàn)實(shí)，難以凸現(xiàn)新情況、新問題。三是檢查結(jié)果應(yīng)用的依據(jù)尚未明確，結(jié)果公開的內(nèi)容、范圍等也無具體細(xì)則規(guī)定。

4.2 重復(fù)、多邊檢查致使基層畏難

一是可能導(dǎo)致與市、縣檢查重復(fù)。2016年省級要求設(shè)區(qū)的市和縣（市、區(qū)）農(nóng)委，按“部級督查規(guī)范”分別負(fù)責(zé)屠宰企業(yè)的年度全面督查和季度日常督查。省級檢查對象和要求與之相似，容易重復(fù)；且本次試點(diǎn)未明確要求檢查市縣主管部門屠宰督查履職情況，容易讓基層誤認(rèn)為這是省里代替市縣對企業(yè)督查。二是可能引起多次檢查。農(nóng)業(yè)部要求建立“地方政府負(fù)總責(zé)、監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)、企業(yè)為第一責(zé)任人”的屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全責(zé)任體系，即政府負(fù)責(zé)屬地管理、部門負(fù)責(zé)監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)肉品質(zhì)量和生產(chǎn)安全。但根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，駐廠官方獸醫(yī)要肩負(fù)監(jiān)督、檢疫職責(zé)，責(zé)任重大。如果省級只查企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)情況，不查駐廠官方獸醫(yī)監(jiān)督和屠宰檢疫履職情況，可能引起同一部門因不同目的，到同一屠宰企業(yè)重復(fù)檢查。

4.3 現(xiàn)有管理和運(yùn)行機(jī)制不暢，檢查成效落實(shí)難

一是省級雙隨機(jī)路線規(guī)劃難。檢查組在出發(fā)前確定被查企業(yè)，路線無法提前規(guī)劃，影響檢查效率。二是對省級雙隨機(jī)檢查人員要求高。檢查組到企業(yè)后，不僅要同步檢查生豬進(jìn)場、靜養(yǎng)、檢疫、屠宰、無害化處理等所有生產(chǎn)過程，還要檢查廠區(qū)布局、設(shè)施設(shè)備、生產(chǎn)記錄、資質(zhì)、人員等各類生產(chǎn)條件和檔案。目前多數(shù)屠宰企業(yè)采取“半夜殺豬，清晨賣肉”的經(jīng)營方式，檢查員工作時間長，且須有晝夜連續(xù)工作能力和精神。三是省級雙隨機(jī)檢查員隨時調(diào)用難。檢查員主要來自市、縣，參加省級檢查并非其工作重點(diǎn)，且無專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障，隨時調(diào)用仍有困難。四是省級雙隨機(jī)檢查對部分問題整改的強(qiáng)制性不夠。如多數(shù)企業(yè)產(chǎn)能過剩、屠宰企業(yè)檢驗(yàn)和檢疫人員數(shù)量普遍配置不足，以及檢疫人員同時負(fù)責(zé)監(jiān)管和檢疫，工作質(zhì)量難保證等問題，難以立即整改。

5 思考建議

5.1 建立屠宰省級雙隨機(jī)檢查制度，完善“兩檢合一”的法規(guī)依據(jù)

2017年底全國農(nóng)業(yè)工作會議明確提出加快推進(jìn)生豬屠宰等法律法規(guī)制修訂。建議按照“于法周延”原則，建立和完善相關(guān)法律法規(guī)。一是建立生豬屠宰企業(yè)省級“雙隨機(jī)、一公開”檢查制度。鑒于法律法規(guī)的制訂完善是一個漸進(jìn)過程，不妨先制定省級“雙隨機(jī)、一公開”檢查制度，為省級檢查提供規(guī)范性制度依據(jù)。目前，國內(nèi)還未制訂類似的省級檢查制度，江蘇率先制訂，能提高省級“雙隨機(jī)、一公開”檢查權(quán)威性，促進(jìn)各類問題整改，并為完善相關(guān)法規(guī)提供參考。二是從法律法規(guī)層面推進(jìn)屠宰檢疫、肉品檢驗(yàn)“兩檢合一”，明確企業(yè)承擔(dān)屠宰檢疫和肉品檢驗(yàn)主體責(zé)任，駐廠官方獸醫(yī)專門負(fù)責(zé)監(jiān)督，解決監(jiān)管人員疲于應(yīng)付監(jiān)督和檢疫的共性問題，避免責(zé)任推諉。

5.2 明確檢查時間、頻次、內(nèi)容，完善省級檢查工作方案

為落實(shí)好“部級督查規(guī)范”，防止重復(fù)檢查、多頭檢查，實(shí)現(xiàn)省級檢查常態(tài)化，建議按照“于事簡便”原則，完善省級“雙隨機(jī)一公開”檢查方案。一是規(guī)定檢查時間、頻次。要求省級檢查在上半年完成，且經(jīng)省級檢查的企業(yè)，設(shè)區(qū)市主管部門當(dāng)年不再進(jìn)行年度全面督查；反之，則由設(shè)區(qū)市負(fù)責(zé)全面督查。二是完善檢查內(nèi)容。省級不僅檢查屠宰企業(yè)，還應(yīng)當(dāng)檢查地方畜牧獸醫(yī)行政主管部門和駐廠官方獸醫(yī)在屠宰監(jiān)管和檢疫方面的履職盡責(zé)情況。

5.3 加強(qiáng)省級“雙隨機(jī)、一公開”檢查基礎(chǔ)保障

檢查是手段，成效在于促進(jìn)地方主管部門和企業(yè)更好履行監(jiān)管責(zé)任、主體責(zé)任。為確保成效，建議加強(qiáng)三方面保障：一是加強(qiáng)省級雙隨機(jī)檢查經(jīng)費(fèi)保障。從基層和屠宰生產(chǎn)實(shí)際需要出發(fā)，落實(shí)專項(xiàng)屠宰監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)。二是加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障。組織基層報(bào)送日常監(jiān)督數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)庫，科學(xué)分析，根據(jù)分析結(jié)果，明確檢查重點(diǎn)，依法提出合理處置建議，而非生搬硬套條例法規(guī)，確保省級檢查的評價和處置于法有據(jù)、合乎情理。三是加強(qiáng)省級雙隨機(jī)檢查成果應(yīng)用保障。借鑒國際貿(mào)易規(guī)則，根據(jù)檢查結(jié)果，探索建立風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)和優(yōu)秀企業(yè)名單制度。在提高省級檢查震懾力同時，努力使之成為品牌創(chuàng)建的重要平臺，促進(jìn)江蘇省屠宰企業(yè)做大、做強(qiáng)、做優(yōu)。