對經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫乳鴿產(chǎn)品案的思考

劉金才，馮 濤，李 欽

（上海市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海 200335）

1 基本案情

1.1 案件來源

2017年5月12日，上海市公安局洋橋檢查站查獲一批車載冰鮮乳鴿產(chǎn)品，因未附有檢疫證明，遂移送上海市動物衛(wèi)生監(jiān)督所洋橋動物防疫監(jiān)督檢查站。經(jīng)執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)，該批乳鴿產(chǎn)品生產(chǎn)單位為某省A食品有限公司（以下簡稱A公司），該批冰鮮乳鴿產(chǎn)品共600箱，每箱裝有6份（350g/份）。車輛駕駛員和貨主均為周某，周某稱該批乳鴿產(chǎn)品未開具檢疫證明。執(zhí)法人員隨即依法對未附有檢疫證明的乳鴿產(chǎn)品進(jìn)行證據(jù)先行登記保存，經(jīng)請示批準(zhǔn)立案后，進(jìn)一步調(diào)查取證。

1.2 查處經(jīng)過及事實(shí)認(rèn)定

5月15日，執(zhí)法人員對當(dāng)事人進(jìn)一步詢問和調(diào)查取證，制作了《詢問筆錄》。經(jīng)查明：當(dāng)事人周某系上海某超市生鮮部經(jīng)理，于2017年5月11日從A公司采購冰鮮乳鴿產(chǎn)品600箱，貨值金額30 000元，上述產(chǎn)品未依法進(jìn)行過檢疫，去向?yàn)樯虾Ｄ成虅?wù)有限公司。該批乳鴿產(chǎn)品經(jīng)執(zhí)法人員外觀檢查無病變、無腐敗變質(zhì)。鑒于目前主管部門未明確乳鴿產(chǎn)品進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測的項(xiàng)目，執(zhí)法人員咨詢上海市動物疫病預(yù)防控制中心，稱無法從鴿肉中檢測禽流感病毒等病原，執(zhí)法人員據(jù)此推定乳鴿產(chǎn)品不需要進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測；同時(shí)當(dāng)事人于5日內(nèi)（5月15日）提供了該省某區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所出具的涉案乳鴿產(chǎn)品來自非封鎖區(qū)的證明。至此，執(zhí)法人員認(rèn)為該批未經(jīng)檢疫的乳鴿產(chǎn)品符合《動物檢疫管理辦法》第四十三條規(guī)定的補(bǔ)檢條件，認(rèn)定當(dāng)事人經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物產(chǎn)品的違法事實(shí)成立。

1.3 實(shí)施行政處罰

當(dāng)事人經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物產(chǎn)品行為違反了《動物防疫法》第二十五條第（三）項(xiàng)和《動物檢疫管理辦法》第四十三條規(guī)定，根據(jù)《動物防疫法》第七十八條第一款之規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人作出了罰款6 000元的處罰決定。執(zhí)法人員于5月16日、5月20日分別向當(dāng)事人發(fā)出了《行政處罰事先告知書》《行政處罰決定書》，當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)履行了行政處罰決定，本案終結(jié)。

2 思考與分析

2.1 關(guān)于違法行為人認(rèn)定

本案在被處罰主體的認(rèn)定上較為謹(jǐn)慎，在制作詢問筆錄時(shí)，違法嫌疑人周某稱系上海超市生鮮部經(jīng)理，但銷售該批乳鴿產(chǎn)品的行為確是個(gè)人行為。為此，執(zhí)法人員在調(diào)查取證中聯(lián)系了周某工作的超市，向其確認(rèn)查獲的乳鴿產(chǎn)品是否為超市購買，該超市明確其未購買。同時(shí)，執(zhí)法人員與上海某商務(wù)有限公司聯(lián)系確認(rèn)，該公司確與周某存有購買乳鴿產(chǎn)品的口頭協(xié)議。執(zhí)法人員據(jù)此認(rèn)定該案的違法行為系周某個(gè)人行為，其為本案的適格被處罰主體。對于A公司銷售依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫乳鴿產(chǎn)品的行為作另案處理。

2.2 關(guān)于非封鎖區(qū)證明

本案是上海動監(jiān)執(zhí)法人員在案件辦理中，首次遇到相對人按期提供了非封鎖區(qū)證明的情形。針對非封鎖區(qū)證明，國家層面至今沒有明確解釋，對該證明的格式、內(nèi)容和效力等也無相關(guān)規(guī)定，執(zhí)法人員對如何認(rèn)定非封鎖區(qū)證明的合法性和有效性存有困惑。本案當(dāng)事人提供的非封鎖區(qū)證明只有涉案產(chǎn)品輸出地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)提供的“該產(chǎn)品來自非封鎖區(qū)”的簡單陳述，并加蓋公章，注明日期。本案雖綜合考慮多方因素采納了該證明，但也建議國家應(yīng)明確非封鎖區(qū)證明的通用格式，內(nèi)容應(yīng)包含涉案產(chǎn)品來源、涉及動物疫病的種類、運(yùn)輸環(huán)節(jié)、動物屠宰檢疫的具體情況。

另外，在執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員還時(shí)常碰到違法行為人供述，輸出地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不開具非封鎖區(qū)證明或者由獸醫(yī)主管部門開具非疫區(qū)證明的情形。作者理解，非封鎖區(qū)證明是《動物檢疫管理辦法》規(guī)定的官方證明，而非疫區(qū)證明無法律依據(jù)和法律效力。根據(jù)《動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》，發(fā)生一類、二類動物疫病或重大動物疫情時(shí)，要依法劃定疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)，沒有非疫區(qū)證明的規(guī)定。而封鎖是最嚴(yán)厲的動物防疫行政強(qiáng)制措施，是切斷病原傳播途徑的重要手段，只有發(fā)生一類動物疫病和重大動物疫情時(shí)，由縣級以上獸醫(yī)主管部門擬出封鎖報(bào)告，報(bào)請本級人民政府決定對疫區(qū)實(shí)行封鎖。疫區(qū)是《動物防疫法》所規(guī)定的專業(yè)術(shù)語，而封鎖區(qū)是獸醫(yī)主管部門采取強(qiáng)制措施的行政用語。從涵蓋動物疫病病種的角度來看，非封鎖區(qū)的范圍要大于非疫區(qū)。

2.3 關(guān)于動物產(chǎn)品補(bǔ)檢條件

截至目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后出臺的各項(xiàng)檢疫操作規(guī)程僅特指產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫環(huán)節(jié)，需要進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測的對象均是畜禽活體，沒有專門針對動物產(chǎn)品進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測的具體內(nèi)容和程序等，在執(zhí)法辦理中缺乏可操作性。

執(zhí)法人員對《動物防疫法》第五十九條和《動物檢疫管理辦法》第四十三條中的“符合補(bǔ)檢條件”的理解也存在分歧：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對于動物產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)檢只需符合《動物檢疫管理辦法》第四十三條規(guī)定的三項(xiàng)條件即可[1]。由于法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷，在沒有動物產(chǎn)品檢測技術(shù)手段的前提下，不能歸責(zé)于當(dāng)事人，由此判定該案乳鴿產(chǎn)品是否具備補(bǔ)檢條件只要滿足該條款前二項(xiàng)規(guī)定即可。該觀點(diǎn)對補(bǔ)檢條件僅限定在《動物檢疫管理辦法》第四十三條規(guī)定的三項(xiàng)條件。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，《動物防疫法》第五十九條規(guī)定，對依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物產(chǎn)品，具備補(bǔ)檢條件的實(shí)施補(bǔ)檢，不具備補(bǔ)檢條件的予以沒收銷毀。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)程，在動物屠宰過程中實(shí)施全流程同步檢疫和必要的實(shí)驗(yàn)室疫病檢測。在動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查工作中，發(fā)現(xiàn)的無檢疫證明動物產(chǎn)品，無法進(jìn)行同步檢疫。換言之，動物產(chǎn)品不具備補(bǔ)檢條件，應(yīng)當(dāng)予以沒收銷毀[2]。在本案處理中，執(zhí)法人員認(rèn)識到法律不明確帶來的弊端，但最終采納了第一種觀點(diǎn)。

建議國家應(yīng)盡快修訂《動物檢疫管理辦法》，對依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物產(chǎn)品如何處置作出可操作性強(qiáng)的明確規(guī)定。在此之前，執(zhí)法人員在辦理該類案件時(shí)，可否要求當(dāng)事人提供該批肉類產(chǎn)品按照屠宰檢疫規(guī)程經(jīng)過屠宰檢疫的證明材料，這樣做在保護(hù)當(dāng)事人利益的同時(shí)，也可以降低動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。郭紹林等[3]還建議相對人提供輸出地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的“動物產(chǎn)品來自臨床檢查健康動物的證明”，以彌補(bǔ)《動物檢疫管理辦法》第四十三條三項(xiàng)條件的缺陷。

2.4 關(guān)于補(bǔ)檢合格后出具檢疫證明

關(guān)于補(bǔ)檢合格是否出具檢疫證明，在執(zhí)法實(shí)踐中存有兩種觀點(diǎn)。觀點(diǎn)一認(rèn)為：需要出具檢疫證明，從依法行政的角度來看，依據(jù)《動物檢疫管理辦法》第四十三條的規(guī)定，對依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物產(chǎn)品，符合補(bǔ)檢條件予以補(bǔ)檢，出具檢疫證明。觀點(diǎn)二認(rèn)為：從法理角度看，《動物防疫法》規(guī)定對依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物及其產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)檢，但未要求開具檢疫證明，且補(bǔ)檢屬于行政強(qiáng)制措施，而開具檢疫證明需要貨主報(bào)檢，官方獸醫(yī)依申請檢驗(yàn)合格后簽發(fā)檢疫證明，屬于行政許可。所謂補(bǔ)檢合格后出具檢疫證明不符合法定程序。從法律位階角度來看，下位法《動物檢疫管理辦法》對補(bǔ)檢的規(guī)定突破上位法《動物防疫法》的規(guī)定，因此補(bǔ)檢合格不予開具檢疫證明。作者認(rèn)為，《動物檢疫管理辦法》有關(guān)規(guī)定是對《動物防疫法》中補(bǔ)檢的具體細(xì)化，既然國家對補(bǔ)檢開證有明確規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)理應(yīng)在補(bǔ)檢合格后出具動物檢疫合格證明。