用“賠償利劍”保護綠水青山

本刊記者

近日，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》）。從2018年1月1日起，造成生態(tài)環(huán)境損害將追究賠償責任。這是生態(tài)文明體制改革的重要內容和生態(tài)文明制度體系建設的重要組成部分?！斗桨浮返闹饕獌热菔鞘裁矗谠圏c基礎上有哪些調整，環(huán)境保護部推進全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的重點是什么？記者專訪了環(huán)境保護部政策法規(guī)司司長別濤，請他對《方案》進行解讀。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的目的和進展

記者：《方案》明確自2018年1月1日起，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革從先行試點進入全國試行的新階段。該制度在全國試行的主要目的是什么？

別濤：一是為彌補制度缺失?！稇椃ā贰段餀喾ā返认嚓P法律規(guī)定，國家所有的財產即國有財產，由國務院代表國家行使所有權。但是在礦藏、水流、城市土地，國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現有制度中缺乏索賠主體、程序等具體規(guī)定。二是為強化地方政府改善環(huán)境質量的主體責任。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是根據《方案》的規(guī)定，由地方政府（省級、市地級）作為本行政區(qū)域的權利人，對造成生態(tài)環(huán)境損害的違法者，要求其承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的制度。通過實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，保護人民群眾環(huán)境權益，推進政府履行環(huán)境保護職責。三是為實現損害擔責原則?！董h(huán)境保護法》確立了“損害擔責”的基本原則。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者承擔賠償責任，修復受損生態(tài)環(huán)境，有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，是損害擔責原則在生態(tài)環(huán)境損害領域提出的具體解決方案。四是為立法積累實踐經驗。建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要從立法上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估、損害賠償資金管理等基本問題，但目前立法條件尚不成熟，在部分地區(qū)開展試點后，需要進一步在全國范圍內試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，為下一步立法積累經驗。

記者：根據國務院授權，2016至2017年，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7個試點省（市）開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，目前改革試點進展如何？

別濤：7個省（市）根據《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）要求，印發(fā)了本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點實施方案，探索形成相關制度文件75項，深入開展案例實踐27件，涉及總金額約4億元，在賠償權利人、磋商訴訟、鑒定評估、修復監(jiān)督、資金管理等方面，取得明顯階段性進展，形成了可供全國試行借鑒的經驗。例如，貴州省息烽大鷹田違法傾倒廢渣案和云南省李好紙業(yè)違法排污案，分別探索司法確認和公證適用，確保磋商協議履行。山東省、湖南省、重慶市印發(fā)資金管理辦法，設立專戶管理模式；貴州省采用基金管理模式，對賠償修復資金進行管理監(jiān)督。江蘇省、山東省、湖南省、貴州省探索以代表、委托等方式指定相關具體部門開展賠償工作，集中解決索賠工作授權問題。吉林省建立環(huán)境資源保護案件執(zhí)行回訪制度，重點探索磋商或訴訟后生態(tài)環(huán)境修復執(zhí)行和監(jiān)督機制，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復。

從試點方案到方案正式出臺

記者：《方案》與《試點方案》是什么關系？《方案》對《試點方案》進行了哪些內容的補充？

別濤：《試點方案》是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點階段的指導性文件，而《方案》是2018年起在全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的依據。通過7?。ㄊ校┑脑圏c實踐表明，《試點方案》總體可行，其內容涵蓋了在全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的基本內容。結合試點實踐情況和深化改革需要，在《試點方案》的框架基礎上進行了補充修訂，形成了在全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的《方案》。

《方案》補充修訂的主要內容：一是將賠償權利人范圍從省級政府擴大為省級、市（地）級政府。二是要求地方細化啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償的具體情形，明確啟動賠償工作的標準。三是健全磋商機制，規(guī)定了“磋商前置”程序，對經磋商達成的賠償協議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認，賦予賠償協議強制執(zhí)行效力。四是完善賠償訴訟規(guī)則及適用，做好賠償訴訟與公益訴訟的銜接。

記者：《試點方案》規(guī)定，賠償權利人是省級政府?！斗桨浮穼r償權利人進行擴大，原因是什么？

別濤：為提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率，《方案》將賠償權利人由省級政府擴大至市（地）級政府。這是因為實踐中，損害賠償案件主要發(fā)生在市（地）級層面，市（地）級政府在配備法制和執(zhí)法人員、建立健全環(huán)境損害鑒定機構、辦理案件的專業(yè)化程度等方面具有一定的基礎，能夠在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作中發(fā)揮積極作用。

記者：為什么要授權地方細化啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償的具體情形，而不在《方案》中作統(tǒng)一規(guī)定？

別濤：目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度尚處在試行階段?？紤]到各地的生態(tài)環(huán)境現狀、經濟發(fā)展水平、行政司法資源不同，為防止一刀切，避免出現不符合地方實際情況的規(guī)定，《方案》對依法需要啟動追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的第3種情形，即兜底條款“發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的”，授權各地結合本地區(qū)實際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形。

記者：在磋商機制的設置上，《方案》在哪方面進行了調整？

別濤：《方案》在《試點方案》實踐的基礎上，明確賠償權利人及其指定的部門或機構在磋商與訴訟的選擇上要“磋商前置”，即提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前，賠償權利人與義務人應先行磋商；磋商未達成一致的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

記者：目前，除了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟外，還有符合條件的社會組織、人民檢察院等法律規(guī)定的機關等提起的環(huán)境公益訴訟。他們之間的關系是什么？

別濤：試點實踐發(fā)現，賠償權利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與符合條件的社會組織、人民檢察院等法律規(guī)定的機關等提起的環(huán)境公益訴訟的關系需進一步予以明確。為此，《方案》規(guī)定，由最高人民法院會商有關部門研究制定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接的相關指導意見。我們的基本觀點是，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是基于國家財產所有權提起的訴訟，環(huán)境公益訴訟是維護社會公共利益提起的訴訟，兩者在性質、索賠主體、程序等方面存在不同，需要在司法實踐中逐步銜接協調。endprint

記者：《方案》明確要規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。環(huán)境損害鑒定評估工作是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的技術保障。目前，環(huán)境保護部推進生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作都有哪些主要進展？

別濤：2011年，我部印發(fā)《關于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，啟動環(huán)境損害鑒定評估工作。6年來，我部聯合相關部門積極推進，在以下方面取得階段性進展。一是建立健全環(huán)境損害鑒定評估技術規(guī)范體系。2011年以來，我部相繼印發(fā)了《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南損害調查》等技術規(guī)范，初步構建了環(huán)境損害鑒定評估的技術體系，為環(huán)境司法和環(huán)境管理工作提供了有力的技術支撐。二是開展環(huán)境損害鑒定評估試點和機構推薦。2011年，我部印發(fā)《環(huán)境污染損害鑒定評估試點工作方案》，并相繼在江蘇、山東、紹興等12個地方開展環(huán)境損害鑒定評估試點。2014年、2016年，分兩批向社會推薦了共29家環(huán)境損害鑒定評估機構。三是組建由76名專家組成的“環(huán)境保護部環(huán)境損害鑒定評估專家委員會”。積極發(fā)揮專家在環(huán)境損害鑒定評估中出謀劃策、研究咨詢、指導把關的作用。四是與司法部聯合推動環(huán)境損害司法鑒定規(guī)范管理。2015年以來，與司法部聯合發(fā)布《關于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》等文件，規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定工作。2017年，我部會同司法部向社會公開遴選了全國環(huán)境損害司法鑒定專家?guī)鞂＜?，共?98名專家入選國家?guī)?。目前，正在指導地方開展地方庫建設工作。

推進全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的重點

記者：《方案》印發(fā)實施后，環(huán)境保護部推進全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的重點是什么？

別濤：一是推進落實地方改革任務。我部將按照中央部署，積極推動各地制定實施方案，明確改革任務、時限，配備專業(yè)化隊伍，以案例實踐為抓手，扎實推進生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。二是做好改革業(yè)務指導和跟蹤督促。我部將會同最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、財政部、衛(wèi)生計生委等相關業(yè)務指導部門，采取業(yè)務指導、實地調研、督促檢查、跟蹤評價等措施，通過召開電視電話會、改革調度會、工作推進會等形式，推動解決各地方在試行過程中發(fā)現的問題和遇到的困難。三是加強生態(tài)環(huán)境損害賠償技術保障。我部將繼續(xù)完善環(huán)境損害鑒定評估技術體系，在《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱》框架下，研究編制土壤和地下水、污染物性質鑒別、替代等值分析法等方面的鑒定評估技術規(guī)范。同時，我部將聯合司法部進一步強化全國環(huán)境損害司法鑒定機構登記評審專家國家?guī)旖ㄔO，指導推進地方庫建設。endprint