沈丘縣統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金的實踐與思考

劉國慶

摘要：近年來，河南省沈丘縣加大統(tǒng)籌整合和資金投入力度，優(yōu)化涉農(nóng)資金使用機制，健全完善資金使用流程，著力構(gòu)建統(tǒng)籌機制和監(jiān)管機制，切實提高涉農(nóng)資金使用效益和配置效率，為完成脫貧摘帽提供了堅強保證。本文在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對目前存在的問題，提出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌整合；涉農(nóng)資金；脫貧攻堅

近年來，河南省沈丘縣立足縣情實際，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧窮縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》及財政部和國務(wù)院扶貧辦等有關(guān)工作要求，加大統(tǒng)籌整合和資金投入力度，優(yōu)化涉農(nóng)資金使用機制，健全完善資金使用流程，著力構(gòu)建統(tǒng)籌機制和監(jiān)管機制，切實提高涉農(nóng)資金使用效益和配置效率，為完成脫貧摘帽提供了堅強保證。

一、沈丘縣脫貧攻堅基本情況

沈丘縣位于河南省東南部，轄22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處），578個行政村（居委會），總?cè)丝?30萬人，縣域總面積1080平方公里。2002年被列入國家級扶貧開發(fā)工作重點縣，2011年被列入國家大別山片區(qū)特困地區(qū)重點縣，是全省統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金工作試點縣，也是河南省今年要脫貧摘帽的四個縣之一。

近年來，沈丘縣將脫貧攻堅作為頭等大事，深入貫徹落實習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，圍繞今年年底脫貧摘帽工作任務(wù)，按照“三個零差錯”、“三個明顯提高”工作要求，加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧和村級集體經(jīng)濟(jì)，認(rèn)真落實各項扶貧政策，努力提高“三率三度”，取得一定成效。經(jīng)過檔卡規(guī)范化建設(shè)和動態(tài)調(diào)整，目前全縣已脫貧19766戶82130人，還有未脫貧11677戶43006人。

二、沈丘縣統(tǒng)籌整合資金的主要做法

（一）著力構(gòu)建工作機制。成立全縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金工作領(lǐng)導(dǎo)小組，先后印發(fā)《沈丘縣精準(zhǔn)扶貧整合資金使用管理辦法》、《沈丘縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金支持精準(zhǔn)扶貧實施細(xì)則》等文件，具體指導(dǎo)全縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作。在專項資金分配時，組織每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制貧困村扶貧項目規(guī)劃，上報全縣脫貧攻堅工作領(lǐng)導(dǎo)小組，納入精準(zhǔn)扶貧項目庫，確保資金跟著項目走、項目跟著規(guī)劃走、規(guī)劃跟著脫貧目標(biāo)走、目標(biāo)跟著扶貧對象走。同時，出臺《沈丘縣金融扶貧實施方案》和《沈丘縣銀行業(yè)金融機構(gòu)金融扶貧目標(biāo)考核辦法》，撬動更多的金融資金、社會資金參與扶貧，多渠道增加扶貧開發(fā)投入。在項目申報時，實行縣鄉(xiāng)村三級審議制，貧困村根據(jù)貧困戶申報的項目，通過“四議兩公開”進(jìn)行審議，經(jīng)駐村第一書記簽字、鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦審核、縣脫貧辦組織專家評審、領(lǐng)導(dǎo)小組審議后納入項目庫，建立電子臺賬，實行信息共享，按政策規(guī)定進(jìn)行項目評審、公開招投標(biāo)并啟動實施。在項目驗收時，由項目主管部門依據(jù)實施方案，報請縣脫貧辦，由相關(guān)職能部門及有關(guān)專家聯(lián)合驗收，合格后經(jīng)脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)撥付資金。為督促相關(guān)部門履行責(zé)任，全縣脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組對成員單位細(xì)化工作任務(wù)，夯實工作責(zé)任，有力保障了涉農(nóng)資金整合和項目實施。

（二）認(rèn)真編制整合方案。圍繞《沈丘縣“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，分年度制定了《沈丘縣2016年涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實施方案》和《沈丘縣2017年涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實施方案》，明確被整合涉農(nóng)項目的實施范圍、實施內(nèi)容、項目資金總額構(gòu)成及使用預(yù)算等內(nèi)容，保持整合方案與全縣脫貧攻堅規(guī)劃相銜接。當(dāng)部門專項規(guī)劃與脫貧攻堅規(guī)劃不一致時，縣精準(zhǔn)扶貧政策落實工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織專家團(tuán)進(jìn)行論證，區(qū)分具體情況研究處理，統(tǒng)一調(diào)整項目規(guī)劃，同時報上級部門備案。為體現(xiàn)項目與脫貧成效掛鉤，建立以脫貧成效為導(dǎo)向、以資金規(guī)范使用為重點的績效考評體系，科學(xué)設(shè)置考評指標(biāo)，明確項目安排和資金使用績效目標(biāo)，制定資金整合績效清單，做到項目、資金、績效有機統(tǒng)一、協(xié)調(diào)推進(jìn)。對納入實施方案的項目，按照整合方案要求，圍繞脫貧目標(biāo)，瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，以貧困群眾穩(wěn)定脫貧為目標(biāo)，實現(xiàn)項目與貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融扶貧有效對接。

（三）切實加強資金管理。印發(fā)《沈丘縣精準(zhǔn)扶貧整合資金管理辦法》等有關(guān)文件，縣財政局設(shè)立精準(zhǔn)扶貧整合資金專戶，各渠道統(tǒng)籌整合的涉農(nóng)資金一律進(jìn)入專戶、建立臺賬，實行專戶、專賬、專人管理。在資金撥付使用操作流程上，根據(jù)統(tǒng)籌整合資金實施方案，通過政府批復(fù)、審計監(jiān)督、財政撥付等流程，做到項目成熟一個、資金撥付到位一個。明確中央、省、市、縣各類資金預(yù)算指標(biāo)，從資金來源、資金安排、資金撥付等方面對整合資金全程跟蹤管理、封閉運行，每月形成資金整合月報，報送縣脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組及其成員單位，實現(xiàn)資金公開透明和信息共享。對預(yù)算資金與年度預(yù)算不一致的，按程序報請縣人大審議，批復(fù)后予以實施。

（四）著重強化資金監(jiān)管。嚴(yán)格按照《河南省扶貧對象精準(zhǔn)識別及管理辦法》要求，建立健全整合資金使用管理全程公開公示制度，將統(tǒng)籌整合資金的來源、用途和項目建設(shè)等信息，在沈丘縣委政府網(wǎng)站上公開公示，接受全社會監(jiān)督。為進(jìn)一步強化整合資金監(jiān)管，我們主要采取三項舉措：一是縣財政部門做到“四個知道、一個跟上”，即知道目前脫貧攻堅中資金的統(tǒng)籌整合情況、知道脫貧實施中資金的使用情況、知道資金使用過程中有哪些缺口、知道整合資金精準(zhǔn)扶貧的效果，經(jīng)常性的資金運行分析和監(jiān)督工作跟上。二是組織審計、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門，全程監(jiān)督整合資金申報、立項、分配、使用，從審計局抽調(diào)兩名副科級干部，對所有項目進(jìn)行跟蹤審計。三是縣紀(jì)檢、扶貧、財政等有關(guān)部門定期對撥付的財政涉農(nóng)資金開展電話查詢、實地抽查和專項檢查，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題，建立臺賬、跟蹤整改、對賬銷號。

三、沈丘縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的成效及經(jīng)驗

（一）整合進(jìn)度。自2016年7月開展涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合以來，全縣共整合上級資金文件102項。其中2016年整合資金24043.2萬元，目前已按項目方案及合同撥付到位；2017年計劃整合5億元，截至目前整合48810.22萬元，已按項目進(jìn)度撥付17328.61萬元，待撥31481.61萬元。

（二）整合模式。在資金整合工作中，認(rèn)真研究各項政策，提出了“三要三不要”的指導(dǎo)思想，即要全員研究政策，不要主觀臆斷亂作為；要全面及時整合，不要被動應(yīng)付走形式；要全程跟蹤問效，不要脫離監(jiān)管留風(fēng)險。在具體工作推進(jìn)上，采取了“四三二一”工作法?！八摹笔侵浮八膫€精準(zhǔn)”，即把握政策精準(zhǔn)、落實措施精準(zhǔn)、實施項目精準(zhǔn)、補貼對象精準(zhǔn)；“三”是指“三個渠道”，即整合上級資金、統(tǒng)籌縣級財力、撬動社會資本；“二”是指“兩個監(jiān)管”，即審計跟蹤監(jiān)管、監(jiān)察問效監(jiān)管；“一”是指“一個龍頭放水”，即整合資金全部進(jìn)入專戶，由縣脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組審批撥付。endprint

（三）改革創(chuàng)新。在工作機制創(chuàng)新方面，成立沈丘縣精準(zhǔn)扶貧政策落實工作領(lǐng)導(dǎo)小組和沈丘縣整合資金辦公室，按照上級文件對扶貧工作的要求，把中央規(guī)定的20項、省里規(guī)定的13項范圍內(nèi)的資金，全部整合進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧整合資金專戶，形成“一個池子蓄水”；項目資金經(jīng)全縣脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組審核批復(fù)后，由整合資金辦公室統(tǒng)一撥付，形成“一個龍頭放水”；出臺《沈丘縣脫貧攻堅工作督導(dǎo)方案》，將項目資金實施和政策落實作為重點督導(dǎo)內(nèi)容，確保資金使用安全有序，實現(xiàn)了由“資金等項目”向“項目等資金”轉(zhuǎn)變。在整合資金渠道創(chuàng)新方面，對上級資金，堅持應(yīng)整盡整，納入整合資金專戶，做到大類間統(tǒng)籌、大類內(nèi)打通；對縣級資金，除保民生、保運轉(zhuǎn)之外，其余財力主要用于扶貧工作；對社會資金，充分發(fā)動金融機構(gòu)、成功人士、龍頭企業(yè)等社會資本方投入脫貧攻堅，形成脫貧合力。

（四）脫貧成效。一是有力推動了產(chǎn)業(yè)扶貧。在扶貧車間方面，全縣計劃建設(shè)200個車間，項目總投資8900萬元。目前已建成74個、在建106個，吸納貧困人員1500名，月人均工資1500—3000元。如周口凱旺電子在石槽集鄉(xiāng)、老城鎮(zhèn)等9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)了17個扶貧車間，安排就業(yè)700多人，其中貧困戶160多人，月人均工資在2000元以上；大雄鷹服飾在蓮池鎮(zhèn)、卞路口鄉(xiāng)等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成5個扶貧車間，吸納300多名留守婦女就近就業(yè)，其中貧困群眾60多人。在光伏發(fā)電方面，全縣規(guī)劃建設(shè)400個項目，項目總投資1.6億元。目前已建成并網(wǎng)發(fā)電293個，每個電站裝機60千瓦，每個電站每年收入7萬元左右，可穩(wěn)定收益20—25年。除去運維成本后，對每個電站光伏發(fā)電收入實行“四六分成”，即電站所在村得“四”，作為本村集體經(jīng)濟(jì)收入，用于扶持貧困戶或興辦公益事業(yè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)得“六”，根據(jù)貧困戶分布情況，統(tǒng)籌分配到未建立光伏電站的村，計入村集體經(jīng)濟(jì)收入，用于扶持貧困戶或興辦公益事業(yè)。二是有力推動了村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體功能，把涉農(nóng)整合資金、產(chǎn)業(yè)項目資金和金融扶貧貸款，作為以貧困戶為股東的集體股，投入到扶貧基地或帶貧企業(yè)，簽訂合作經(jīng)營協(xié)議，獲得穩(wěn)定性分紅收入，優(yōu)先用于帶動貧困戶；合作社與貧困群眾再簽訂合作幫扶協(xié)議，實行動態(tài)管理，確保貧困戶每年獲得穩(wěn)定性收入。目前，全縣550家村集體經(jīng)濟(jì)合作社已與38家種養(yǎng)扶貧基地、6家?guī)ж毱髽I(yè)和6987戶貧困群眾簽訂了“雙向”協(xié)議，每戶每年保底增收500—3000元。三是有力推動了金融扶貧。全縣拿出5300萬元作為風(fēng)險補償金，先后注入縣郵儲銀行、縣農(nóng)商行、中銀富登村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)，累計發(fā)放戶貸戶用扶貧小額貼息貸款1792筆、11203萬元，發(fā)放戶貸企用扶貧小額貼息貸款1000萬元，帶貧企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款476筆、32002萬元。四是有力推動了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和行業(yè)扶貧政策落實。全縣投入1.3億元，實施危房改造、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室和通村公路等基礎(chǔ)設(shè)施項目，為所有建檔立卡貧困學(xué)生發(fā)放教育資助金，為所有建檔立卡貧困群眾購買人身意外險，繳納城鄉(xiāng)醫(yī)保個人繳費部分，并免費安裝有線電視和自來水。

四、沈丘縣整合涉農(nóng)資金存在的問題

（一）全縣整體財力不足，自身可整合資金偏少。沈丘是傳統(tǒng)平原農(nóng)業(yè)大縣，自身底子薄，財政收入較少，可用財力主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付。同時，道路、交通、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬多，社會事業(yè)發(fā)展較為滯后，脫貧攻堅面廣量大，縣級財政“捉襟見肘”，可支配財力不足，自身可用于整合的涉農(nóng)資金偏少。

（二）脫貧攻堅任務(wù)繁重，資金投入缺口較大。由于今年年底要實現(xiàn)脫貧摘帽，三年任務(wù)一年完成，時間緊、任務(wù)重，產(chǎn)業(yè)扶持、政策落實、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村危房改造以及醫(yī)療兜底、社會救助等方面的資金需求量很大，預(yù)計今年投入資金超過11.8億元，而全縣2017年可整合涉農(nóng)資金才5億元，全部整合后仍有不小的資金缺口。

（三）配套資金比例偏高，縣級財力壓力較大。上級下達(dá)切塊資金時，有的項目要求縣級配套或自籌資金，作為貧困縣財政壓力較大。比如，2016年通村公路和農(nóng)村公路中小橋梁中央車購稅資金項目，總投資22840.1萬元，其中中央、省級資金8244.1萬元，需要市級、縣級自籌資金14596萬元，占總投資的64%；2017年第一批農(nóng)村公路切塊中央車購稅資金項目，總投資2720萬元，其中中央、省級、市級資金1400萬元，需要縣級自籌資金1320萬元，占總投資的49%。

（四）資金使用不均衡，制約脫貧攻堅整體推進(jìn)。目前，統(tǒng)籌整合資金優(yōu)先用于貧困村的基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。經(jīng)過這些年的扶貧開發(fā)，貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展得到大幅度提升。但涉農(nóng)資金整合后，非貧困村用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不增反降，造成了新的不平衡，制約了全縣脫貧攻堅整體推進(jìn)。

（五）項目程序較為繁瑣，影響項目建設(shè)進(jìn)度。項目從立項到招標(biāo)再到施工，程序較多、時間較長，加之受天氣等多方面因素影響，有的項目會錯過最佳施工季節(jié)，甚至有些項目當(dāng)年立項當(dāng)年不能完成，需要跨年度實施。

五、進(jìn)一步完善統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的政策建議

（一）加強對統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金工作的政策研究。通過統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，基層政府在涉農(nóng)資金使用方面有了更大的自主權(quán)和針對性，有效避免了資金浪費，顯著提升了資金使用效益。建議加強對統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金工作調(diào)查研究，結(jié)合貧困縣非貧困村情況，出臺優(yōu)惠政策，長期堅持開展統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金工作，優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機制，從資金到項目形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶困投入新格局，保障貧困縣集中資源打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

（二）取消或減少一些項目資金配套，做好切塊下達(dá)的資金扶貧。當(dāng)前貧困縣由于財力有限，建議上級考慮縣級財力實際情況，加大對試點縣的資金投放力度，取消或減少一些項目的配套比例，減輕地方財政壓力。同時，縣級財政要根據(jù)省財政按因素法切塊下達(dá)的資金，結(jié)合扶貧項目重點和產(chǎn)業(yè)扶持導(dǎo)向目錄，做好與上級財政扶持資金的無縫對接，提高計劃整合資金規(guī)模占納入整合范圍資金規(guī)模的比例，集中財力支持脫貧項目。

（三）加快項目資金落實，支持脫貧攻堅期內(nèi)項目建設(shè)。脫貧攻堅期內(nèi)，各項扶貧措施落實和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)十分繁重，一些項目需要長期規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。建議上級出臺指導(dǎo)意見，提前規(guī)劃、提前下達(dá)項目資金，集中用于脫貧攻堅期內(nèi)的扶貧項目建設(shè)。

（四）加大對非貧困村政策扶持力度。平原農(nóng)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬較多，攻堅期內(nèi)貧困村比非貧困村資金投放量大，使一些非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施沒有得到及時改善。建議加大對非貧困村的扶持力度，明確整合資金可用于非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

（五）加大對村級集體經(jīng)濟(jì)組織的扶持力度。目前，大部分行政村的村級集體經(jīng)濟(jì)力量較為薄弱，致使村級組織的號召力和戰(zhàn)斗力不強，影響了脫貧工作開展。針對這個問題，沈丘縣以全省村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點縣為契機，成立了550個村級集體經(jīng)濟(jì)組織，通過注入整合涉農(nóng)資金，支持集體經(jīng)濟(jì)組織開展經(jīng)營，增強基層組織“造血”功能。但由于總體資金量偏小，面臨“僧多粥少”的困難，一些集體經(jīng)濟(jì)組織起步較難，需要上級部門支持。建議上級部門加大對村級集體經(jīng)濟(jì)組織的扶持力度，下?lián)軐ｍ椯Y金支持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（作者系河南省沈丘縣縣長）

責(zé)任編輯：欣文endprint