新時(shí)代促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思考

范恒山

過去若干年，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為中國特色社會(huì)主義實(shí)踐中最具力度、最為生動(dòng)的內(nèi)容之一，但區(qū)域發(fā)展不平衡仍是一個(gè)突出矛盾。

正因如此，十九大在部署新時(shí)代工作時(shí)把促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展放到突出重要的位置。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略明確為七大戰(zhàn)略之一，區(qū)域政策與財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)政策一道成為國家重要經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為“貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”的重要支撐做了專門部署。基于多年探索形成的經(jīng)驗(yàn)和十九大報(bào)告提出的明確要求，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)造性地做好六個(gè)方面的工作。

堅(jiān)持分類指導(dǎo)

分類指導(dǎo)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最重要的思路與原則。只有分類指導(dǎo)才能提高區(qū)域政策的針對(duì)性和有效性，消除地區(qū)發(fā)展的瓶頸制約；才能充分發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢，增強(qiáng)區(qū)域的核心競爭力；才能形成合理分工基礎(chǔ)上的有序發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域一體化。中國幅員廣闊、地區(qū)差異很大，必須實(shí)行因地制宜、分類指導(dǎo)。

堅(jiān)持分類指導(dǎo)，重點(diǎn)要抓好兩個(gè)方面：一方面，繼續(xù)立足于各大區(qū)域的基本情況和實(shí)際需要，更加有針對(duì)性地采取政策措施。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，在較為宏觀的層面，整個(gè)國土大體劃分為四個(gè)區(qū)域板塊，即東、中、西板塊和東北板塊。要繼續(xù)立足于這四大區(qū)域板塊，根據(jù)各自的具體區(qū)情和實(shí)際需要實(shí)施分類指導(dǎo)。這方面，十九大報(bào)告提出了明確要求，即強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局、深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興、發(fā)揮優(yōu)勢推動(dòng)中部地區(qū)崛起、創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展。這些要求充分考慮了四大區(qū)域板塊當(dāng)前的具體情況，體現(xiàn)了很強(qiáng)的針對(duì)性。在實(shí)際操作中，強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，就是要進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高市場化水平，提升基本公共服務(wù)水平和生態(tài)保障支撐能力；深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，就是要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制、深化開放合作，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高創(chuàng)新創(chuàng)造的水平；發(fā)揮優(yōu)勢推動(dòng)中部地區(qū)崛起，就是要激活人才、科技、市場、資源等優(yōu)勢，重塑區(qū)位優(yōu)勢，積極發(fā)展新動(dòng)能，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化協(xié)調(diào)發(fā)展；創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，就是要進(jìn)一步強(qiáng)化先行先試和創(chuàng)新引領(lǐng)的潛能，比照國際先進(jìn)水平，在轉(zhuǎn)型升級(jí)、體制創(chuàng)新和全面開放等方面繼續(xù)走在全國的前列。

另一方面，著眼于細(xì)化區(qū)域規(guī)劃的空間板塊，進(jìn)一步縮小區(qū)域的政策單元。規(guī)劃是指導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要工具。一般而言，區(qū)域板塊越細(xì)分，區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)性、針對(duì)性就越強(qiáng)，也越能精準(zhǔn)地發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢，解決其所面臨的瓶頸制約。這些年來，國家出臺(tái)上百個(gè)重大的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃和方案，實(shí)踐情況表明，規(guī)劃所涉及到的區(qū)域空間板塊越大，政策的強(qiáng)度就越低，落實(shí)規(guī)劃的力度就越弱，相應(yīng)產(chǎn)生的效果也就越小。例如，現(xiàn)在的西部地區(qū)占全國國土面積的70%以上，在這么一個(gè)廣大的區(qū)域給眾多的優(yōu)惠政策比較困難，不僅容易引起其他區(qū)域板塊的攀比，也不符合西部地區(qū)各省區(qū)市千差萬別的具體實(shí)際，在某種意義上說也是一種一刀切。同屬西部，四川、重慶與新疆、西藏的情況差別很大，廣西與甘肅的差別也很大，不能采用同一個(gè)政策。因此，要在對(duì)四大區(qū)域板塊分類指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域空間劃分，并根據(jù)這些細(xì)化區(qū)域的實(shí)際需要來細(xì)化政策指導(dǎo)。

促進(jìn)一體聯(lián)動(dòng)

一體聯(lián)動(dòng)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要路徑和有效手段，能夠克服各自地域和條件的局限，實(shí)現(xiàn)資源要素的取長補(bǔ)短、優(yōu)化配置，并有效拓展發(fā)展的空間；能夠克服不良競爭，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，做強(qiáng)做大比較優(yōu)勢；能夠聚集優(yōu)良資源要素，以區(qū)域的最高水準(zhǔn)形成創(chuàng)新力創(chuàng)造力；還能夠?qū)⑾冗M(jìn)地區(qū)的思想理念、管理方式、先進(jìn)技術(shù)、優(yōu)秀人才以及高水平的公共服務(wù)等通過適當(dāng)形式傳輸?shù)酵粎^(qū)域里相對(duì)落后的地區(qū)，提升這些地區(qū)追趕的速度和質(zhì)量。

促進(jìn)一體聯(lián)動(dòng)，要在兩個(gè)方面下功夫。一是實(shí)施好重大的一體聯(lián)動(dòng)戰(zhàn)略。十八大以來國家實(shí)施的“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“三大戰(zhàn)略”都是體現(xiàn)一體聯(lián)動(dòng)、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略，要按照十九大的部署，繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)“三大戰(zhàn)略”的實(shí)施。在“一帶一路”建設(shè)方面，應(yīng)以落實(shí)“一帶一路”國際合作高峰論壇成果為牽引，加快推進(jìn)“五通”重大項(xiàng)目建設(shè)，打造國際合作新平臺(tái)，增添共同發(fā)展新動(dòng)力。在京津冀協(xié)同發(fā)展方面，要以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，繼續(xù)以交通、生態(tài)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，強(qiáng)化改革創(chuàng)新，扎實(shí)推動(dòng)一批重大規(guī)劃政策、重點(diǎn)工程項(xiàng)目、重要改革事項(xiàng)落地見效；高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)，在切實(shí)編制好總體規(guī)劃和各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的同時(shí)，努力在交通基礎(chǔ)設(shè)施、植樹造林、生態(tài)治理修復(fù)、文化保護(hù)等領(lǐng)域先行啟動(dòng)一批重點(diǎn)項(xiàng)目，并深化相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新研究和政策設(shè)計(jì)。在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展方面，以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向，繼續(xù)抓好重點(diǎn)問題整治和水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)等重大工程建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)綜合立體交通走廊建設(shè)。此外，還要大力推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)。灣區(qū)因地理和資源等有利條件一般具有便利性、集聚性和開放性等特征，往往成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最適宜地區(qū)，是實(shí)現(xiàn)一體聯(lián)動(dòng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展良好載體。目前粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)已提到國家的議事日程，相關(guān)規(guī)劃有望在2018年上半年適時(shí)公布。與此同時(shí)，也要積極推進(jìn)其他重要灣區(qū)的建設(shè)。二是推動(dòng)地方深入開展各種形式的聯(lián)動(dòng)合作。近年來，各地基于優(yōu)勢互補(bǔ)的各種形式的合作由淺入深逐漸拓展，取得明顯成效和豐富經(jīng)驗(yàn)。要認(rèn)真總結(jié)和運(yùn)用已有的好經(jīng)驗(yàn)和做法，深入開展各種形式的合作，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源要素自由流動(dòng)等基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性方面入手，促進(jìn)全方位、多層次、多領(lǐng)域的合作聯(lián)動(dòng)，以此為基礎(chǔ)推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。

加強(qiáng)重點(diǎn)攻堅(jiān)

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要抓住突出短板和關(guān)鍵領(lǐng)域，下大力氣攻堅(jiān)克難。當(dāng)前要突出抓好兩個(gè)重要方面。一是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，特別是攻克深度貧困堡壘。貧困人口是協(xié)調(diào)發(fā)展的突出短板。在過去工作的基礎(chǔ)上，十八大以來顯著加大了脫貧攻堅(jiān)的力度，通過“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”等有力舉措，農(nóng)村貧困人口大幅下降?，F(xiàn)有的貧困人口主要集中在三區(qū)三州，即西藏、新疆南疆地區(qū)、四省藏區(qū)和四川的涼山州、甘肅的臨夏州和云南的怒江州，這些都是深度貧困地區(qū)，雖然貧困人口數(shù)量并不太多，但脫貧難度卻很高。必須下大力氣攻克深度貧困堡壘，這最終決定是否能夠打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是否能夠建立起經(jīng)得起評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)的全面小康社會(huì)。攻克深度貧困堡壘，在操作上要做到三個(gè)結(jié)合：其一，要把扶貧同扶智、扶志結(jié)合起來。外因是條件，內(nèi)因才是根據(jù)，能不能真正脫貧最終還得靠貧困地區(qū)、貧困群眾自身。扶貧要注重讓貧困群眾樹立信心和志氣，鼓舞他們的斗志，幫助他們弘揚(yáng)愚公移山的精神。同時(shí)注重培育他們生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本技能，引導(dǎo)他們用自已的勞動(dòng)和智慧實(shí)現(xiàn)脫貧致富。其二，要把“輸血”和“造血”有機(jī)結(jié)合起來。對(duì)貧困地區(qū)幫扶應(yīng)當(dāng)給資金、給項(xiàng)目、給政策，甚至給人才，但要通過它們發(fā)揮杠桿作用，促進(jìn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展、基本公共服務(wù)事業(yè)提升，推動(dòng)貧困地區(qū)走向可持續(xù)發(fā)展的道路。其三，要把發(fā)揮現(xiàn)實(shí)的比較優(yōu)勢與培育新的發(fā)展優(yōu)勢結(jié)合起來。一方面，要充分發(fā)揮貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)上的比較優(yōu)勢；另一方面，要努力培育新的發(fā)展優(yōu)勢。要借助幫扶，把兩者結(jié)合起來，形成追趕和超越的產(chǎn)業(yè)體系與動(dòng)能基礎(chǔ)。二是大力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是區(qū)域不平衡的一個(gè)主要內(nèi)容。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展就能在很大程度上解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題。這些年來我們?cè)诮y(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面取得了不少成就，但由于長時(shí)期在制度安排和政策設(shè)計(jì)上實(shí)際存在的重工業(yè)和城市、輕農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的傾向造成的影響，以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的利益導(dǎo)向等因素的制約，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然較為固化，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平差距很大，城鄉(xiāng)居民收入的絕對(duì)差距仍在擴(kuò)大，城市的“虹吸效應(yīng)”大于擴(kuò)散效應(yīng)，目前農(nóng)村發(fā)展仍然面臨著要素凈流出的困境，縣域經(jīng)濟(jì)在總體上也比較薄弱。解決這個(gè)問題要結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，緊扣消除二元經(jīng)濟(jì)體制、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著眼于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，抓好一些重點(diǎn)工作。其一，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體協(xié)同發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)。要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃、制定相關(guān)規(guī)劃。其二，建立健全城鄉(xiāng)利益平等的交換機(jī)制。切實(shí)改變城市依靠優(yōu)勢地位不斷吸納農(nóng)村低廉的資源要素的狀況，充分發(fā)揮政策調(diào)控作用，推動(dòng)資源要素在工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間自由平等交換。其三，完善并實(shí)施好承包地“三權(quán)”分置制度。這一制度是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的十分重要的保障，對(duì)農(nóng)村而言是繼聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后又一次重大制度創(chuàng)新，既有利于發(fā)揮人的積極性，又有利于發(fā)揮物的積極性，為規(guī)模化、機(jī)械化大生產(chǎn)方式及先進(jìn)科技、優(yōu)勢市場主體進(jìn)入農(nóng)村、服務(wù)“三農(nóng)”創(chuàng)造了條件，應(yīng)當(dāng)大力推行。endprint

強(qiáng)化平臺(tái)支撐

各類功能平臺(tái)是探索科學(xué)發(fā)展路徑、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體和有力支撐，在實(shí)踐中產(chǎn)生了顯著效果。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并著力克服薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步推進(jìn)重要平臺(tái)建設(shè)。一是優(yōu)化功能平臺(tái)的空間設(shè)置。充分考慮不同地區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)際需要，科學(xué)統(tǒng)籌國家級(jí)新區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、開放發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)等各類平臺(tái)的布局。應(yīng)適當(dāng)向中西部和東北地區(qū)傾斜以帶動(dòng)其加快發(fā)展。二是強(qiáng)化功能平臺(tái)的實(shí)驗(yàn)功能。突出先行先試特質(zhì)，圍繞破解重大體制機(jī)制障礙、探索協(xié)調(diào)發(fā)展路徑等核心目標(biāo)，率先開展先行先試，在一些關(guān)鍵問題上實(shí)現(xiàn)突破，并及時(shí)總結(jié)推廣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。三是釋放功能平臺(tái)的輻射效應(yīng)。重點(diǎn)是加強(qiáng)功能平臺(tái)與周邊地區(qū)的聯(lián)動(dòng)，特別是加強(qiáng)對(duì)比較落后地區(qū)的帶動(dòng)；及時(shí)推廣功能平臺(tái)的良好做法與有益經(jīng)驗(yàn)。四是促進(jìn)功能平臺(tái)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。在優(yōu)化布局的基礎(chǔ)上促進(jìn)各類平臺(tái)之間的功能耦合，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)、線、帶、面間的連接互動(dòng)，把重點(diǎn)引領(lǐng)和協(xié)調(diào)推動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)更廣地域、更多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

健全協(xié)調(diào)機(jī)制

著力推進(jìn)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展長效機(jī)制建設(shè)，力求在重點(diǎn)方面取得突破。在總體上，要推動(dòng)形成有利于形成公平正義的體制，創(chuàng)造更加公平正義的社會(huì)環(huán)境，保障不同地區(qū)、不同人群同等的發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)利；保障各種資源要素的平等交換。在具體層面，要從關(guān)鍵方面入手，探索建立區(qū)際利益平衡機(jī)制?；谛枰涂赡埽?dāng)前應(yīng)著力在如下方面做好文章。其一，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜采w；其二，建立糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)解決當(dāng)前存在的“生產(chǎn)是重地、財(cái)政屬窮地”的問題；其三，建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，通過建立專項(xiàng)基金、協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等舉措，有效平衡資源需求地和輸送地的利益關(guān)系；其四，完善碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易制度，促進(jìn)環(huán)境容量資源優(yōu)化配置，推進(jìn)優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟(jì)布局。

加強(qiáng)對(duì)口幫扶

對(duì)口幫扶是我國制度的特殊優(yōu)勢，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。過去許多年，針對(duì)不同的區(qū)域和需要，采取了多種形式的對(duì)口幫扶，形成了較為完整的對(duì)口幫扶體系，實(shí)現(xiàn)了一些地區(qū)和人群的脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)口幫扶的力度、完善對(duì)口幫扶的機(jī)制、豐富對(duì)口幫扶的內(nèi)容等，不斷提高對(duì)口幫扶的效果。有兩點(diǎn)需要特別重視：其一，更多運(yùn)用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、比較優(yōu)勢交換等市場化方式，把對(duì)口幫扶置于可持續(xù)發(fā)展的軌道上；其二，注重思想素質(zhì)幫扶與項(xiàng)目資金幫扶并重，使對(duì)口幫扶真正產(chǎn)生強(qiáng)大的撬動(dòng)效應(yīng)和亢奮的內(nèi)生動(dòng)力。endprint