行政規(guī)范性文件問責(zé)制度的理性構(gòu)建

劉娜

摘要：我國行政規(guī)范性文件的部門利益和地方保護(hù)傾向明顯，加上監(jiān)管不力等因素的影響，行政規(guī)范性文件違法現(xiàn)象漸趨嚴(yán)重。目前我國缺乏對行政規(guī)范性文件問責(zé)制度的理性構(gòu)建，對于行政規(guī)范性文件是否需要問責(zé)、如何問責(zé)還存在法律空白，行政救濟(jì)地方或部門的立法嘗試和實(shí)踐中被忽略。本文結(jié)合行政規(guī)范性文件的問責(zé)實(shí)踐，提出在法制的完善、問責(zé)意識的加強(qiáng)及發(fā)揮異體監(jiān)督效果的宏觀規(guī)劃下探討行政規(guī)范性文件的問責(zé)制度的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)范性文件;問責(zé);構(gòu)建

2018年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知}）（以下簡稱《通知》），就加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作提出明確要求。針對一些地方和部門亂發(fā)文、出臺(tái)“奇葩”文件的現(xiàn)象，為加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理、有效遏止“奇葩”政策文件出臺(tái)，《通知》從3個(gè)方面有針對性地規(guī)定了11項(xiàng)措施。

1 行政規(guī)范性文件的界定

廣義上的行政規(guī)范性文件包括行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章、自治條例、單行條例、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。上述幾類規(guī)范，除其他規(guī)范性文件外，《立法法》對其制定主體、制定權(quán)限以及制定程序等作出了全面規(guī)定，在行政規(guī)范性文件效力體系中居于較高地位，是公民、法人和其他組織必須遵守的行為規(guī)范。但由于行政管理中涉及的行政事務(wù)不盡相同，因而需要賦權(quán)給行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法實(shí)踐中需要根據(jù)實(shí)際情況作出具體的規(guī)定，這些規(guī)定即為其他規(guī)范性文件。鑒于《立法法》已經(jīng)對規(guī)章及以上的行政規(guī)范性文件進(jìn)行了全面的規(guī)定，本文所探討的基礎(chǔ)為其他規(guī)范性文件，關(guān)于行政規(guī)范性文件的問責(zé)制度的研究也基于此而展開。2018年，國務(wù)院《通知》將其適用范圍對象“行政規(guī)范性文件”界定為：行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。

嚴(yán)格地說行政規(guī)范性文件不是立法性文件，但作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的依據(jù)，具有準(zhǔn)立法性質(zhì)，對行政法律關(guān)系中的被管理對象權(quán)利和義務(wù)將產(chǎn)生重要影響。由于我國目前缺乏對這些行政規(guī)范性文件的制定、管理及監(jiān)督等進(jìn)行規(guī)范的專門法律，政府立法過程中的部門利益和地方保護(hù)傾向明顯，加上監(jiān)管不力等因素的影響，行政規(guī)范性文件違法現(xiàn)象漸趨嚴(yán)重。

2 行政規(guī)范性文件問責(zé)的法理基礎(chǔ)

行政規(guī)范性文件問責(zé)是指針對行使行政權(quán)力的人員不履行或不適當(dāng)履行法定職責(zé)和義務(wù)的行為，特定主體通過一定的程序，依法要求其承擔(dān)否定性后果的一種追究活動(dòng)。

2.1 權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法律理念——責(zé)任政府

權(quán)責(zé)一致是建設(shè)法治政府的必然要求，任何公共權(quán)力都應(yīng)當(dāng)處于責(zé)任狀態(tài)。公共權(quán)力的行使者在行使職權(quán)過程中產(chǎn)生的不當(dāng)行為或不良后果，必須承擔(dān)相應(yīng)法律后果。從理論上講，權(quán)責(zé)一致有兩重含義，一是權(quán)力和責(zé)任的分量一致，二是權(quán)力和責(zé)任的方向一致。有權(quán)無責(zé)必定產(chǎn)生特權(quán)，有責(zé)無權(quán)則無法履行責(zé)任，權(quán)大責(zé)小或責(zé)重權(quán)輕，都會(huì)使權(quán)力的行使與責(zé)任的承擔(dān)受到影響。

我國著名的行政法學(xué)者陳晉勝曾一針見血地指出“政府是國家權(quán)力的使用者，而不是所有者”。制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力本質(zhì)上也是國家權(quán)力，來自于人民的賦予，政府在制定行政規(guī)范性文件的時(shí)候應(yīng)該首先考慮人民的權(quán)益。但“政府不只是人民的仆人，而且是一個(gè)不能信賴的、靠不住的仆人。不能讓政府自由地掌握它的主人的事務(wù)，相反，必須對它施加限制;必須在每一個(gè)可能的要點(diǎn)上對它約束，隨時(shí)對它抱戒心。否則，它就不再是仆人，并且反仆為主?！薄罢肋h(yuǎn)傾向于成為壓制的，因而是個(gè)人的大敵?！比绻麅H僅強(qiáng)調(diào)政府制定規(guī)范的權(quán)力，但對其違法制定規(guī)范的行為以及由其引發(fā)的權(quán)益損害置若罔聞而不予追責(zé)，將使政府變成人民的最大的敵人。

目前對于行政規(guī)范性文件的制定、備案、管理和監(jiān)督中的相關(guān)主體鮮有問責(zé)，或是有權(quán)無責(zé)，或是權(quán)大于責(zé)。因此，無論從權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理論觀點(diǎn)出發(fā)，還是從解決現(xiàn)存主要問題的實(shí)踐角度考慮，加強(qiáng)行政規(guī)范性文件問責(zé)制度建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的主要路徑。

2.2 權(quán)力制約的法律理念——有限政府

法治政府應(yīng)該是有限政府，行政機(jī)關(guān)不能無限地濫用或不當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力?！叭祟愄热粲伤涡孕惺拢偸请y保施展他內(nèi)在惡性”，“常人既不能完全清除獸欲，雖最好的人們（賢良）也未免有熱情，這往往在執(zhí)政的時(shí)候引起偏向”權(quán)力制約是防止人們惡欲膨脹的根本途徑，對行政規(guī)范性文件制定權(quán)力進(jìn)行制約是防止公共權(quán)力濫用的重要前提。

行政規(guī)范性文件制定者往往又是文件的實(shí)施者，同時(shí)還是解釋者?！叭绻慌送瑫r(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大的誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免予服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益”。行政規(guī)范性文件的制定程序呈高度封閉狀態(tài)，制定規(guī)范的權(quán)力是行政機(jī)關(guān)壟斷性的權(quán)力，政府常常是最大的受益者。一個(gè)開放的系統(tǒng)，便于進(jìn)行監(jiān)督;而對一個(gè)封閉的系統(tǒng)，外部監(jiān)督基本上發(fā)揮不了作用。如果監(jiān)督只停留在內(nèi)部監(jiān)督，那么行政問責(zé)最終也將無從談起?！坝袡?quán)力的人們使用權(quán)力一起到遇有界限的地方才休止”，“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！敝挥袑χ贫ㄐ姓?guī)范性文件的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督制約，加強(qiáng)對違法制定行政規(guī)范性文件行為的問責(zé)，構(gòu)建完善的行政規(guī)范性文件問責(zé)制度，才能保證法治政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 我國行政規(guī)范性文件問責(zé)的現(xiàn)實(shí)考量

我國對行政問責(zé)制概念的引入源于香港特區(qū)政府2002年7月的“主要官員問責(zé)制”，首次提到“問責(zé)”這個(gè)概念;2003年由非典事件為契機(jī)全面開啟行政問責(zé)理論研究和問責(zé)實(shí)踐的探討。2003年以后，我國很多地方政府相繼制定了行政問責(zé)制方面的規(guī)范性文件，當(dāng)年8月，湖南省長沙市率先出臺(tái)《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》，全國各地不少省市相繼跟進(jìn)。2006年，溫家寶總理在十屆全國人大四次會(huì)議上所做的《政府工作報(bào)告》中指出，要“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力”，從國家層面確定了行政問責(zé)制度的建設(shè)方針，隨后2007年出臺(tái)了《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（以下簡稱《條例》），2009年頒布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定}）（以下簡稱《規(guī)定》），這些立法構(gòu)建了我國行政問責(zé)制度的雛形。2018年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，在涉及行政規(guī)范性文件的相關(guān)行政行為問責(zé)制度上，盡管提出了指導(dǎo)方針和基本精神，但是缺乏具體的制度設(shè)計(jì)。

目前，對行政規(guī)范性文件的問責(zé)設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在地方上對行政規(guī)范性文件的制定、備案制度的立法嘗試中。即便是在這些戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地嘗試?yán)?，對行政?guī)范性文件的問責(zé)也是猶抱琵琶半遮面，淺嘗輒止，從宏觀角度來說，對行政規(guī)范性文件的問責(zé)主要存在以下幾方面問題。

3.1 有關(guān)行政問責(zé)的法制不完善

完備的法制是推行行政問責(zé)制度的前提條件。雖然我國涉及到行政問責(zé)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件很多，但目前還沒有一部統(tǒng)一的、內(nèi)容全面的行政問責(zé)法律，對于行政規(guī)范性文件的問責(zé)一直是法律規(guī)制的盲區(qū)。實(shí)踐中行政規(guī)范性文件問責(zé)的情形、程序等也沒有統(tǒng)一的明確規(guī)定，使得對于行政規(guī)范性文件問責(zé)無法可依。

3.2 問責(zé)意識不強(qiáng)

盡管地方的立法實(shí)踐中已經(jīng)進(jìn)行針對行政規(guī)范性文件問責(zé)的嘗試，但由于這些法律規(guī)范效力層級較低，對行政機(jī)關(guān)的約束力不大，對行政規(guī)范性文件制定、備案及管理中的相關(guān)主體及工作人員監(jiān)督和問責(zé)常常流于形式，強(qiáng)權(quán)弱責(zé)、實(shí)權(quán)虛責(zé)成為常態(tài)。同時(shí)，行政規(guī)范性文件的制定往往有部門利益或地方利益的考慮，為了既得利益受損，行政機(jī)關(guān)更不會(huì)主動(dòng)地推行行政規(guī)范性文件的問責(zé)。行政公權(quán)力的運(yùn)行相對封閉，缺乏公眾問責(zé)的良好環(huán)境，少了社會(huì)監(jiān)督，問責(zé)與否對于行政規(guī)范性文件并沒有實(shí)質(zhì)的影響，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)懶于問責(zé)，不愿問。

3.3 異體問責(zé)缺乏

從行政規(guī)范性文件的問責(zé)立法及實(shí)踐來看，目前我國的行政問責(zé)只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部問責(zé)，即同體問責(zé)。問責(zé)的主體是有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)，此種監(jiān)督等同于自我監(jiān)督，問責(zé)效果不明顯。

現(xiàn)有的做法中，權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的異體問責(zé)涉及極少。開放的系統(tǒng)，便于進(jìn)行監(jiān)督;封閉的系統(tǒng)，外部監(jiān)督基本上發(fā)揮不了作用。如果監(jiān)督只停留在內(nèi)部監(jiān)督，那么行政問責(zé)最終也將無從談起。只有建立健全異體問責(zé)的制度，才能夠有效保障行政規(guī)范性文件問責(zé)的實(shí)效。

4 構(gòu)建行政規(guī)范性文件問責(zé)制度的設(shè)想

4.1 完善行政問責(zé)法律制度

完善行政問責(zé)的法律基礎(chǔ)，把行政問責(zé)與依法行政結(jié)合起來。加快行政問責(zé)立法進(jìn)程，明確將行政規(guī)范性文件的問責(zé)納入行政問責(zé)的范圍。對于規(guī)范性文件的問責(zé)進(jìn)行全面的制度設(shè)計(jì)，以法律形式對行政問責(zé)的適用對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等做出具體而明確的規(guī)定，而且要及時(shí)修改現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)和政策規(guī)定。要使行政問責(zé)成為行政權(quán)力行使合法化的構(gòu)成性因素和內(nèi)在的監(jiān)督機(jī)制，使行政權(quán)力的行使和相應(yīng)責(zé)任構(gòu)成邏輯上的必然關(guān)系。

4.2 強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)問責(zé)意識

首先要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，健全政府職責(zé)體系，尤其是要明確各級行政首長的責(zé)任。通過制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的問責(zé)意識，增強(qiáng)其問責(zé)的主動(dòng)性和自覺性。其次，要通過完善績效評估制度，把行政問責(zé)與績效評估結(jié)合起來，建立健全責(zé)權(quán)一致的問責(zé)崗位責(zé)任制和考核機(jī)制，敦促有問責(zé)權(quán)力與義務(wù)的機(jī)關(guān)和工作人員認(rèn)真履職。對行政人員的考核、任用、獎(jiǎng)勵(lì)、表彰應(yīng)當(dāng)考慮其被行政問責(zé)的情況。受到行政問責(zé)的行政人員，可取消當(dāng)年年度相關(guān)的考核評優(yōu)和評選先進(jìn)的資格。

4.3 加強(qiáng)異體問責(zé)

依法賦予權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)力量等異體監(jiān)督主體對于行政規(guī)范性文件問責(zé)一定的懲戒權(quán)限和工作方式，解決知情人無權(quán)過問、有權(quán)機(jī)關(guān)不知情的問題，加強(qiáng)異體問責(zé)的實(shí)效。實(shí)踐中，權(quán)力機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件問責(zé)的范圍限于自己制定的規(guī)范性文件，行政規(guī)范性文件不在其問責(zé)范圍內(nèi)，應(yīng)通過法律保障權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督與問責(zé)。允許針對行政規(guī)范性文件問責(zé)的相關(guān)事宜提起訴訟，通過司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督加強(qiáng)對有關(guān)機(jī)關(guān)和人員的問責(zé)。就社會(huì)力量來說，應(yīng)充分發(fā)揮政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公民監(jiān)督的作用，使社會(huì)力量成為對行政規(guī)范性文件問責(zé)的主要能量。對于行政規(guī)范性文件的問責(zé)，實(shí)現(xiàn)普遍監(jiān)督與個(gè)案監(jiān)督的結(jié)合：普通公民可依法啟動(dòng)對違法行政規(guī)范性文件的問責(zé)，同時(shí)在具體的個(gè)案中有關(guān)當(dāng)事人也可對違法規(guī)范性文件的侵權(quán)行為啟動(dòng)個(gè)案問責(zé)。要通過完善信息公開制度，把行政問責(zé)與政務(wù)公開結(jié)合起來，讓公眾能夠?qū)珓?wù)人員的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。