三社聯(lián)動(dòng)的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)和改善措施

摘 要：當(dāng)前的社區(qū)治理力量還太弱，無(wú)法承接由過(guò)去單位制和街居制轉(zhuǎn)交過(guò)來(lái)的社會(huì)整合的功能。社區(qū)自治還僅僅停留在價(jià)值追求上，現(xiàn)實(shí)中社區(qū)還是政府的行政末梢，承擔(dān)著政府下派的諸多行政職能。從吉林和各地的典型經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)社區(qū)治理的好壞關(guān)鍵還取決于社區(qū)主任的領(lǐng)導(dǎo)能力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。“三社聯(lián)動(dòng)”的推進(jìn)豐富了社區(qū)的治理功能，增強(qiáng)了社區(qū)的服務(wù)能力，擴(kuò)大了社區(qū)的服務(wù)范圍。

關(guān)鍵詞：三社聯(lián)動(dòng)；社區(qū)治理；經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著舊有的“單位制”瓦解，國(guó)家與社會(huì)的整體關(guān)系產(chǎn)生了全面而深刻的變化：原本由單位組織負(fù)責(zé)的服務(wù)于個(gè)人的資源配置職能逐步下移到基層社區(qū)層面，同時(shí)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的推行也將大量的社會(huì)管理職能下放到了社區(qū)，使社區(qū)承受著來(lái)自多重現(xiàn)實(shí)需求的壓力。與此同時(shí)，社區(qū)居民的需求越來(lái)越多元化。過(guò)去政府主導(dǎo)的自上而下的社區(qū)管理模式越來(lái)越難以勝任現(xiàn)代社會(huì)治理的要求，開(kāi)始朝著多主體參與的方向發(fā)展，社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)社工以及社區(qū)居民逐漸成為社區(qū)治理的重要力量。在新形勢(shì)下，如何順應(yīng)時(shí)代需求，對(duì)社區(qū)治理中的各方資源進(jìn)行有效整合、使社區(qū)治理中的各方主體行動(dòng)得到有力協(xié)調(diào)，從而破解長(zhǎng)期以來(lái)由行政力量占據(jù)社區(qū)治理主導(dǎo)地位的困局，成為當(dāng)前社區(qū)治理模式創(chuàng)新亟待解決的重大問(wèn)題。在探索社區(qū)治理主體多元化的道路上，民政部在積極總結(jié)社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)，提出了“三社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)治理模式。對(duì)于試圖破解長(zhǎng)期以來(lái)形成的社區(qū)治理困境而言，“三社聯(lián)動(dòng)”模式無(wú)論在理論層面或是實(shí)踐層面都構(gòu)成了極為重要的機(jī)制創(chuàng)新。

一、“三社聯(lián)動(dòng)”內(nèi)涵和研究現(xiàn)狀

“三社聯(lián)動(dòng)”是一個(gè)具有中國(guó)特色的社區(qū)治理模式創(chuàng)新，最早是在2004年上海市民政部門(mén)提出“三社互動(dòng)”的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，一般是指社區(qū)、社工、社會(huì)組織三者之間的協(xié)調(diào)與連接。十八屆三中全會(huì)以后，隨著“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”戰(zhàn)略部署的實(shí)施，2013年民政部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見(jiàn)》，第一次提到“三社聯(lián)動(dòng)”的概念，要求建立健全社區(qū)、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才和社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制。本著“政府扶持、社會(huì)承接、專(zhuān)業(yè)支撐、項(xiàng)目運(yùn)作”的思路，探索建立以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)治理機(jī)制。2016年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》，明確提出要“發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織在創(chuàng)新基層社會(huì)治理中的積極作用，推動(dòng)建立多元主體參與的社區(qū)治理格局”，為推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”、創(chuàng)新基層社會(huì)治理指明了方向。許多地方圍繞《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見(jiàn)》，因地制宜，開(kāi)展了各具特色的探索實(shí)踐，積累了各具特色的做法和經(jīng)驗(yàn)。由此作為社區(qū)治理的有效框架和創(chuàng)新機(jī)制，“三社聯(lián)動(dòng)”得到政府特別是民政部門(mén)的高度重視和推廣。

本著對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”主體的不同界定與聯(lián)動(dòng)重點(diǎn)的不同理解，學(xué)術(shù)界給出了各自對(duì)于“三社聯(lián)動(dòng)”的闡釋。從中國(guó)知網(wǎng)的論文看，學(xué)術(shù)界對(duì)于“三社聯(lián)動(dòng)”的研究成果最早出現(xiàn)在2010年，葉南客與陳金城對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的基本概念進(jìn)行了界定，認(rèn)為社區(qū)、社會(huì)組織和社工隊(duì)伍是和諧社區(qū)建設(shè)的重要載體和動(dòng)力之源；“三社聯(lián)動(dòng)”是指通過(guò)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)和社會(huì)組織的培育，形成“三社”之間的相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源共享，以及政府與社會(huì)之間的互動(dòng)、互聯(lián)和互補(bǔ)格局，其最終目標(biāo)是從根本上將社會(huì)矛盾和沖突有效預(yù)防和化解在基層，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。學(xué)界對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的研究隨著“三社聯(lián)動(dòng)”地方實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的推廣也在不斷深入，對(duì)“三社”之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)上也逐漸走向具體和清晰。比較早的對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”概念進(jìn)行反思的是北京大學(xué)的王思斌教授，他指出“三社聯(lián)動(dòng)”是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要實(shí)踐形式，但他認(rèn)為政府的政治理性、社會(huì)力量的專(zhuān)業(yè)理性和基層官僚的職業(yè)理性之間是存在沖突和博弈性協(xié)同的。在分析“三社聯(lián)動(dòng)”的產(chǎn)生背景、地方經(jīng)驗(yàn)和理論研究的基礎(chǔ)上，徐永祥、曹?chē)?guó)慧對(duì)“三社”的“聯(lián)動(dòng)”關(guān)系又進(jìn)行了進(jìn)一步分析，對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”概念中的行動(dòng)主體進(jìn)行了再認(rèn)識(shí)。他們指出“三社聯(lián)動(dòng)”是指居委會(huì)、社會(huì)工作者、社會(huì)組織圍繞著社區(qū)居民在社區(qū)這個(gè)場(chǎng)域中，開(kāi)展的旨在促進(jìn)社區(qū)內(nèi)生性發(fā)展、實(shí)現(xiàn)基層民主和提高居民福祉的社區(qū)治理活動(dòng)，三者之間是一種互動(dòng)的關(guān)系。田舒認(rèn)為“三社聯(lián)動(dòng)”模式的創(chuàng)新機(jī)制表現(xiàn)在若干方面：依靠社區(qū)這一平臺(tái)構(gòu)建起有效的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，搭建了多方參與決策的權(quán)力支配新平臺(tái)，通過(guò)聯(lián)動(dòng)各方主體的角色合理定位實(shí)現(xiàn)職能行使與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，雖然該模式在破解社區(qū)治理難題方面取得了一定的實(shí)踐成效，但仍存在著諸多難題有待破解。

綜上所述，國(guó)內(nèi)關(guān)于“三社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理機(jī)制的研究也涌現(xiàn)出一些成果，但大多停留在內(nèi)涵、機(jī)制、背景的研究。對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的推廣在多大程度上緩解當(dāng)前社區(qū)治理的困境的研究還很少。此外，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市規(guī)模、社區(qū)發(fā)展時(shí)間、社區(qū)居民的素質(zhì)差別不一的城市來(lái)說(shuō)，“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制參與社區(qū)治理的模式選擇也不盡相同。關(guān)于吉林省“三社聯(lián)動(dòng)”治理的經(jīng)驗(yàn)研究還比較欠缺，因此，對(duì)吉林省“三社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的研究將豐富我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新理論。

二、吉林省推進(jìn)城市社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的現(xiàn)狀

吉林省“三社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理進(jìn)入了大規(guī)模推廣階段，出臺(tái)了系列政策措施，取得了一定成效，2016年出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在此基礎(chǔ)上，各區(qū)加大了資金的扶持力度，穩(wěn)步地推進(jìn)社區(qū)的去行政化，成立社會(huì)組織孵化基地，僅最近兩年內(nèi)新成立的社會(huì)組織如雨后春筍般出現(xiàn)。吉林省在社區(qū)社工崗位設(shè)置上將社工專(zhuān)業(yè)人才聘用納入全省“公益性崗位”開(kāi)發(fā)計(jì)劃，先后設(shè)置了3000多個(gè)社區(qū)社工崗位。2012年3月，長(zhǎng)春市實(shí)施“百站千才”計(jì)劃，計(jì)劃3年內(nèi)在全市培育建立了300個(gè)社區(qū)社工站，1500名社會(huì)工作人才。該計(jì)劃屆時(shí)圓滿(mǎn)成功。目前長(zhǎng)春市共有持證社工2410人，各類(lèi)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)312家，其中正式注冊(cè)社工機(jī)構(gòu)122家。此外，長(zhǎng)春市各區(qū)都有相應(yīng)的具體政策和實(shí)踐。二道區(qū)全力推進(jìn)“一門(mén)式”改革，即居民進(jìn)一扇門(mén)就能辦百件事，在任一窗口能辦各類(lèi)事。通過(guò)建立社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“市民辦事便捷、政府管理方便、過(guò)程監(jiān)督透明、行政成本降低、民生信息鮮活、社區(qū)建設(shè)和諧”的良好杜會(huì)效益，提高社區(qū)群眾滿(mǎn)意度。朝陽(yáng)區(qū)在政策創(chuàng)制中注重政策的配套完善，出臺(tái)《關(guān)于加深推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”惠民陽(yáng)光工程實(shí)施方案》等“1+8”系列文件，形成了相互銜接配套的“三社聯(lián)動(dòng)”政策體系。

三、吉林省社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的治理經(jīng)驗(yàn)

吉林省“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)施已經(jīng)由嘗試試點(diǎn)階段進(jìn)入大規(guī)模推廣階段，急需要對(duì)各區(qū)已經(jīng)試點(diǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣，并要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上上升為一種規(guī)范。本節(jié)將選取幾個(gè)試點(diǎn)比較成功的社區(qū)，對(duì)其“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)施的過(guò)程、效果、影響深入分析，總結(jié)出具有本地區(qū)特色的“三社聯(lián)動(dòng)”治理經(jīng)驗(yàn)。初步計(jì)劃將選長(zhǎng)春市寬城區(qū)長(zhǎng)山社區(qū)、二道區(qū)東站十委社區(qū)、延吉市丹山社區(qū)作為典型案例研究。這些試點(diǎn)的社區(qū)雖然都各具特點(diǎn)各有優(yōu)勢(shì)，但總結(jié)起來(lái)有以下五點(diǎn)：

一是需求導(dǎo)向的項(xiàng)目牽動(dòng)。需求是“三社聯(lián)動(dòng)”的起點(diǎn)，群眾的切身利益需求是黨和政府乃至所有社會(huì)組織工作的出發(fā)點(diǎn)。二是強(qiáng)勢(shì)引領(lǐng)的社區(qū)主動(dòng)。社區(qū)發(fā)揮的主動(dòng)作用，三社才能聯(lián)動(dòng)起來(lái)。三是共同取向的組織協(xié)動(dòng)。各類(lèi)社會(huì)組織是“三社聯(lián)動(dòng)”的生力軍，在聯(lián)動(dòng)中有著各自獨(dú)特的功能。四是專(zhuān)業(yè)支撐的社工能動(dòng)。在項(xiàng)目牽引下，在“三社聯(lián)動(dòng)”中，社會(huì)工作者具有無(wú)可替代的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和主觀能動(dòng)性。五是自治主體的居民參與。居民群眾參與是“三社聯(lián)動(dòng)”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，離開(kāi)居民參與的所有社會(huì)活動(dòng)都是無(wú)源之水和無(wú)本之木。

四、推進(jìn)城市社區(qū)治理“三社聯(lián)動(dòng)”的難點(diǎn)

“三社聯(lián)動(dòng)”的最終目標(biāo)是提高社區(qū)居民福祉進(jìn)而促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。“三社聯(lián)動(dòng)”治理開(kāi)展至今，取得了一些成果，但是，從“三社聯(lián)動(dòng)”的現(xiàn)實(shí)境遇看，其發(fā)展仍處在探索階段。隨著“三社聯(lián)動(dòng)”的深入推廣，一些問(wèn)題也集中凸顯出來(lái)。主要是：

（1）“三社”還沒(méi)有完全成熟起來(lái)。從社會(huì)組織自身來(lái)說(shuō)，資金來(lái)源單一且不足，組織內(nèi)部造血功能不足，不能吸引專(zhuān)業(yè)人才；由于工作任務(wù)量大、工資待遇低等原因，整個(gè)社工人員隊(duì)伍的發(fā)展不盡如人意。

（2）志愿者和義工招聘難。居民社區(qū)參與度低，志愿者或義工上不來(lái)，導(dǎo)致很多社區(qū)活動(dòng)難以開(kāi)展。從吉林省社工協(xié)會(huì)了解到，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的活動(dòng)參與熱情不高，對(duì)義工和志愿者的意義不了解，大家不以從事志愿活動(dòng)為榮，“各掃門(mén)前雪”的心態(tài)很普遍。這種心態(tài)的存在跟我們的文化習(xí)慣有關(guān)系，需要主要媒體加大宣傳來(lái)改變民眾從事志愿活動(dòng)的觀念。

（3）多數(shù)社區(qū)仍停留在“有而不聯(lián)”與“聯(lián)而不動(dòng)”的層面。有些社區(qū)的“三社聯(lián)動(dòng)”有形式?jīng)]有內(nèi)容，契機(jī)性聯(lián)動(dòng)多，長(zhǎng)效性聯(lián)動(dòng)少，在推廣“三社聯(lián)動(dòng)”過(guò)程中步伐邁得很急，出現(xiàn)為做項(xiàng)目而做項(xiàng)目，沒(méi)有真正發(fā)掘社區(qū)居民的迫切需求，結(jié)果是政府投入不少，活動(dòng)也沒(méi)少開(kāi)展，但社區(qū)居民沒(méi)有感受到社區(qū)治理的益處。

（4）“三社聯(lián)動(dòng)”的資金來(lái)源單一和不穩(wěn)定。目前社區(qū)治理活動(dòng)還主要是依靠政府財(cái)政撥付和設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)支持，政府一從資金上斷奶就活不了。其他渠道的資金很少，相比之下，國(guó)外社區(qū)很大一部分資金來(lái)源于企業(yè)或個(gè)人的捐款。

五、推進(jìn)城市社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的改善策略

盡管“三社聯(lián)動(dòng)”模式在長(zhǎng)春、延吉等城市的社區(qū)治理試點(diǎn)實(shí)踐當(dāng)中初顯成效，有力拉開(kāi)了吉林省社會(huì)治理創(chuàng)新的序幕；然而該模式要想在更大的范圍內(nèi)推廣，仍然需要一定的應(yīng)對(duì)措施來(lái)化解其所面臨的一系列難題。

（1）通過(guò)政府體制創(chuàng)新加快“三社”的培育和發(fā)展。政府的體制創(chuàng)新涉及讓渡社會(huì)管理與服務(wù)空間于社會(huì)組織、減少居委會(huì)行政事務(wù)以及向社區(qū)中“滲透”“嵌入”專(zhuān)業(yè)社工人才等方面。很顯然，政府作為外在推力，在體制創(chuàng)新下的“三社聯(lián)動(dòng)”系統(tǒng)中，其出臺(tái)的政策措施是驅(qū)動(dòng)整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心動(dòng)力。社會(huì)組織發(fā)育程度與承接服務(wù)能力也應(yīng)得到增強(qiáng)。

（2）依托社區(qū)推進(jìn)以“社會(huì)工作綜合服務(wù)中心”為平臺(tái)的“三社聯(lián)動(dòng)”。 在這方面，可以借鑒廣東“家庭綜合服務(wù)中心”的經(jīng)驗(yàn)，建立“社區(qū)治理綜合服務(wù)中心?！吧鐓^(qū)治理綜合服務(wù)中心”由政府負(fù)責(zé)建立，由專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)駐到社會(huì)工作綜合服務(wù)中心中，通過(guò)政府打包購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，依托社區(qū)，為轄區(qū)居民提供普惠式與重點(diǎn)式并存的服務(wù)。“中心”能夠主動(dòng)且深入挖掘社區(qū)需求與問(wèn)題，并予以針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)；“中心”這一平臺(tái)能夠有效地將“政府主導(dǎo)，需求導(dǎo)向，社會(huì)運(yùn)作，專(zhuān)業(yè)服務(wù)”融合在一起?！爸行摹钡钠占皩⒂兄谏鐣?huì)組織的發(fā)展與專(zhuān)業(yè)社工隊(duì)伍的壯大，也會(huì)為專(zhuān)業(yè)的社工提供大量的就業(yè)崗位。

（3）創(chuàng)建特色社區(qū)?！叭缏?lián)動(dòng)”的推廣要以每個(gè)社區(qū)的實(shí)際基礎(chǔ)為前提，現(xiàn)實(shí)中每個(gè)社區(qū)的基礎(chǔ)都是不一樣的，有經(jīng)濟(jì)條件差需要政府扶持的老舊散小區(qū)，還有基礎(chǔ)設(shè)施好的封閉式高檔小區(qū)，還有國(guó)有企業(yè)集體宿舍區(qū)等，基礎(chǔ)不一樣的社區(qū)三社在其中發(fā)揮的作用也不一樣。未來(lái)社區(qū)發(fā)展模式應(yīng)該是走特色社區(qū)之路，即一個(gè)社區(qū)一個(gè)樣，各具特色。

（4）社會(huì)組織和社工所開(kāi)展的項(xiàng)目必須是社區(qū)居民迫切需要解決的民生問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織運(yùn)作項(xiàng)目的監(jiān)督，保證其項(xiàng)目的立項(xiàng)是圍繞本社區(qū)居民最迫切需求解決的問(wèn)題開(kāi)展，并使項(xiàng)目有效順利完成。

總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)前的社區(qū)治理力量還太弱，無(wú)法承接由過(guò)去單位制和街居制轉(zhuǎn)交過(guò)來(lái)的社會(huì)整合的功能。社區(qū)自治還僅僅停留在價(jià)值追求上，現(xiàn)實(shí)中社區(qū)仍是政府的行政末梢，承擔(dān)著政府下派的諸多行政職能。從吉林和各地的典型經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)社區(qū)治理的好壞關(guān)鍵還取決于社區(qū)主任的領(lǐng)導(dǎo)能力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。十八屆三中全會(huì)之后，基層黨組織在社區(qū)建設(shè)中所發(fā)揮的作用越來(lái)越重要?！叭缏?lián)動(dòng)”的推進(jìn)豐富了社區(qū)的治理功能，增強(qiáng)了社區(qū)的服務(wù)能力，擴(kuò)大了社區(qū)的服務(wù)范圍。但三社真正要聯(lián)動(dòng)起來(lái)還有很長(zhǎng)的路要走，從吉林省“三社聯(lián)動(dòng)”的推進(jìn)狀況來(lái)看，三社在社區(qū)中已經(jīng)啟動(dòng)，有些社區(qū)動(dòng)作很大，但三社還沒(méi)有有效地聯(lián)動(dòng)起來(lái)，大多時(shí)候還各行其是，或圍繞著政府設(shè)立的項(xiàng)目在動(dòng)。

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作者簡(jiǎn)介：

曾丹（1982—），女，漢族，海南人，碩士研究生，助理研究員，研究方向：社會(huì)治理與社會(huì)政策。