黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與問題研究

劉峰銘

〔摘要〕 黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定是堅持黨員主體地位和踐行黨內(nèi)民主的必然要求，是黨員行使黨章和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)所賦予參與權(quán)的重要體現(xiàn)，有利于提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，提升黨內(nèi)法規(guī)的普及和執(zhí)行效果。黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與應(yīng)當(dāng)是一種全過程、全方位的參與?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的黨員參與范圍過于狹窄，參與方式比較單一。有必要在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，拓展黨內(nèi)法規(guī)立項、審核和備案環(huán)節(jié)的黨員參與，探索建立黨內(nèi)法規(guī)聽證制度，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化水平。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)法規(guī)，黨員參與，參與范圍，參與方式

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）01-0038-06

剛剛結(jié)束的黨的十九大提出，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。自黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)納入社會主義法治體系以來，學(xué)界圍繞黨內(nèi)法規(guī)展開了廣泛而深入的研究，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了重要理論支撐。黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)、民主制定是加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要方面，但綜觀現(xiàn)有研究成果，學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化，尤其是黨員參與問題著墨不多。十九大報告強調(diào)，要擴大黨內(nèi)基層民主，暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道。制定黨內(nèi)法規(guī)無疑是一項重要的黨內(nèi)事務(wù)，需要廣大黨員的積極參與。鑒于此，本文擬就黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與問題作探討。

一、黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)

黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定有一定的依據(jù)，其中黨員主體理論和參與民主理論為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定奠定了理論基礎(chǔ)，黨章和其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中的黨員參與權(quán)條款為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了規(guī)范依據(jù)。

（一）黨員主體理論。黨員主體理論為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了根本依據(jù)。堅持黨員主體地位是馬克思主義政黨建設(shè)的基本要求，馬克思、恩格斯在創(chuàng)建無產(chǎn)階級政黨過程中一直將黨員主體地位作為組織原則加以貫徹。黨員主體理論認為，黨的一切權(quán)力來自于全體黨員，黨員是黨的主體和黨內(nèi)權(quán)力的來源。黨內(nèi)權(quán)力“作為一種政治權(quán)力，與其他公共權(quán)力一樣，首先屬于一種契約權(quán)”， 〔1 〕51來源于全體黨員的授予，黨員與黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是權(quán)力的委托與被委托關(guān)系?！? 〕中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級政黨，同樣堅持黨員的主體地位。黨的十七大提出尊重黨員主體地位的重大命題，黨的十八大將“尊重黨員主體地位”寫入黨章。參與黨內(nèi)事務(wù)是黨員主體地位最基本、最直接的體現(xiàn)，是黨員主體地位的基礎(chǔ)?！? 〕黨員主體參與黨內(nèi)事務(wù)有間接和直接兩種形式，間接參與是指黨員民主選舉出代表，通過召開黨員代表大會等方式來決定黨內(nèi)重大問題；直接參與則是黨員通過黨內(nèi)各種制度及機制向黨組織直接提出意見建議，這是黨員參與黨內(nèi)事務(wù)更為經(jīng)常、廣泛的方式。黨內(nèi)法規(guī)直接規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)，是管黨治黨的重要依據(jù)，因而制定黨內(nèi)法規(guī)本身也是一項重要的黨內(nèi)事務(wù)，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)的制定乃是堅持黨員主體地位的必然要求。

（二）參與民主理論?，F(xiàn)代意義的政黨是代議制民主的產(chǎn)物，而由于黨員人數(shù)眾多，政黨本身通常也是以代議制的形式來運轉(zhuǎn)。中國共產(chǎn)黨是一個擁有8900多萬名黨員和450多萬個基層黨組織的大黨，黨內(nèi)民主的主要形式不是直接民主，而是“通過層層的代議制來實現(xiàn)黨組織上下互動和運行”， 〔4 〕其具體形態(tài)是黨的代表大會制度。代議制民主的優(yōu)越性在于克服了民主的地域和人口限制，解決了民主的規(guī)模問題，但代議制畢竟是少數(shù)人的決議，難以保證公意的實現(xiàn)。針對代議制民主的固有缺陷，美國學(xué)者佩特曼提出參與民主理論，認為民主理論的核心是“參與”，參與民主理論的要義是“凡生活受到某項決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制定過程”“所有人最大限度的參與是民主的核心”?！? 〕15但參與民主并非對代議制民主的否定，而是將直接民主和代議制民主相結(jié)合，推動代議制民主的完善。黨內(nèi)法規(guī)盡管是由黨的特定組織按程序制定發(fā)布的，但其所體現(xiàn)的并非制定機關(guān)的意圖或少數(shù)黨員的意愿，而是作為“統(tǒng)一整體”的黨的意志，即全黨的“公意”?！? 〕13建立健全黨內(nèi)法規(guī)制定的黨員參與機制，在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中廣泛征求黨員意見，保證黨員充分行使黨內(nèi)參與權(quán)，是參與民主理論在黨內(nèi)建設(shè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

（三）黨章依據(jù)。黨章是黨的總章程和根本法，也是黨員權(quán)利的保障書。黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的黨章依據(jù)主要體現(xiàn)在黨員權(quán)利條款之中。黨章第四條規(guī)定黨員所享有的一系列權(quán)利中有多項與參與權(quán)有關(guān)，可以從中延伸解讀出黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)利。首先，黨員有權(quán)“參加黨的有關(guān)會議，閱讀黨的有關(guān)文件”。黨的有關(guān)文件包括黨內(nèi)法規(guī)草案，黨員可以通過參加黨內(nèi)法規(guī)座談會、論證會獲悉黨內(nèi)法規(guī)草案內(nèi)容。其次，黨員有權(quán)“在黨的會議和報刊上，參與討論黨的政策問題”。政策要以文本為依托，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)重要政策的規(guī)范載體，黨員在黨內(nèi)法規(guī)座談會、論證會或黨報黨刊上參與討論黨內(nèi)法規(guī)的制定，是黨員參與黨的政策問題討論的重要表現(xiàn)形式。再次，黨員有權(quán)“對黨的工作提出建議”。黨建工作包括黨的思想、組織、作風(fēng)和制度建設(shè)，制定黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)制度建設(shè)的題中之義。唯有廣大黨員對黨內(nèi)法規(guī)制定工作建言獻策，制定者才能集思廣益，制定出體現(xiàn)全黨意志、符合黨建實際的黨內(nèi)法規(guī)。最后，黨員如對黨的決議和政策有異議，可“向黨的上級組織直至中央提出”。據(jù)此，黨員如認為黨內(nèi)法規(guī)同憲法、法律或上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的，應(yīng)當(dāng)有權(quán)向中央提出審查建議。

（四）黨規(guī)依據(jù)。在現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)體系中，除了黨章之外，主要有《黨員權(quán)利保障條例》（2004年）、《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012年）和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016年）對黨員參與作出了相關(guān)規(guī)定?！饵h員權(quán)利保障條例》細化了黨章中的黨員權(quán)利條款，并規(guī)定了相應(yīng)的保障措施和責(zé)任追究內(nèi)容。如第十四條、第十五條規(guī)定，黨組織應(yīng)當(dāng)“創(chuàng)造條件保障黨員參加其有權(quán)參加的各種會議”“為黨員提供閱讀黨內(nèi)文件的必要條件”。第三十三條強調(diào)，“保障黨員權(quán)利是黨的各級組織和各級領(lǐng)導(dǎo)干部的重要職責(zé)?！睘閺V大黨員行使參與權(quán)提供了制度性保障。《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式確認了黨員參與權(quán)，并規(guī)定了黨員參與權(quán)的行使范圍和保障制度?！? 〕 被喻為黨內(nèi)“立法法”的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循“堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主”等原則。第十六條、第十九條分別規(guī)定，起草黨內(nèi)法規(guī)要“充分了解廣大黨員的意見和建議”，黨內(nèi)法規(guī)草案“應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見”。這些規(guī)定為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了具體的規(guī)范依據(jù)。endprint

二、黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的意義

黨員是黨的肌體細胞和活動主體，黨內(nèi)法規(guī)是全黨意志的集中體現(xiàn)。黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定既有利于提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，保障黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性，也有利于提升黨內(nèi)法規(guī)的普及和執(zhí)行效果，使黨內(nèi)法規(guī)成為黨員自覺遵守的行為規(guī)范。

（一）有利于提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量

黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的生命線。2016年12月，習(xí)近平總書記提出“力爭到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制度體系，既要科學(xué)設(shè)計總體制度框架，又要科學(xué)制定每一部黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)出自制定者之手，高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)固然仰賴于制定者的智慧，但也離不開充足信息的保障。從信息學(xué)角度來講，信息是立法的依據(jù)，立法就是將信息轉(zhuǎn)變?yōu)榉傻倪^程，信息質(zhì)量決定著立法質(zhì)量。因此，黨內(nèi)法規(guī)的制定過程從本質(zhì)上講，就是對信息進行搜集、整理和使用的過程。如果制定者對相關(guān)信息的掌握不充分，就無法有效地將這些信息運用到黨內(nèi)法規(guī)制定中去，從而影響黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量。黨內(nèi)法規(guī)是黨員意志的規(guī)范形式，黨內(nèi)法規(guī)制定者肩負著使全體黨員的利益訴求和意志按照民主集中制的原則充分表達出來、匯集起來，通過制定黨內(nèi)法規(guī)將其上升為全黨意志的責(zé)任。黨內(nèi)法規(guī)的真正來源是黨的實踐經(jīng)驗。離開實踐經(jīng)驗提供的立規(guī)素材，制定黨規(guī)就成了無米之炊；沒了實踐經(jīng)驗這個源頭活水，黨規(guī)制度就成了一潭死水。〔6 〕349實踐經(jīng)驗來源于廣大基層黨員的日常積累，黨規(guī)制定者囿于精力和能力的有限性等客觀因素，難以全面掌握相關(guān)的經(jīng)驗信息，在起草過程中往往存在信息不完全和不對稱問題。黨員參與拓寬了信息來源渠道，有助于克服制定者單方面收集信息的片面性，彌補制定者個人注意力的缺陷，使其最大限度地保持理性的精神，避免可能出現(xiàn)的疏漏。

（二）有利于提升黨內(nèi)法規(guī)的普及效果

黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)納入社會主義法治體系，使得黨規(guī)和國法并列成為我國法治體系的重要組成部分。2016年中宣部和司法部聯(lián)合發(fā)布的《“七五”普法規(guī)劃》提出，“深入宣傳黨內(nèi)法規(guī)”，首次將黨內(nèi)法規(guī)納入普法內(nèi)容。知法是守法的必要前提，而普法則是知法的客觀需要。普及黨內(nèi)法規(guī)意在促使廣大黨員了解、認同并遵守黨內(nèi)法規(guī)，進而推動黨員模范遵守國家法律，由此帶動廣大群眾學(xué)法守法。我國普法工作歷時三十余載，為此投入了大量的人力物力，雖然官方媒體頻頻報道普法的“累累碩果”，但不能否認普法尚未取得預(yù)期成效的事實。普法效果不彰的原因之一在于普法理念的落后，即只注重單向灌輸而忽視受眾的參與互動。經(jīng)驗證明，一次生動的參與勝過數(shù)次乏味的說教。參與具有宣傳的價值功能，“是一種宣傳渠道，通過它公眾有所知悉，并使某些內(nèi)容得到鞏固和強化。” 〔8 〕黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的過程，其實也是黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育過程。對于廣大黨員來說，參與黨內(nèi)法規(guī)制定不僅實現(xiàn)了自我意志的真實表達，而且進一步加深了對黨內(nèi)法規(guī)的理解，為黨內(nèi)法規(guī)的實施奠定了基礎(chǔ)。因此，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的過程也是對黨內(nèi)法規(guī)的理解和認知過程，不啻為一次生動直觀的普法過程。這一過程有助于提升黨內(nèi)法規(guī)的普及效果，促成廣大黨員對黨內(nèi)法規(guī)的自覺遵守。

（三）有利于保障黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行

黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，而執(zhí)行是這項系統(tǒng)工程的重要一環(huán)。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)普遍存在實施不通暢、執(zhí)行不到位等突出問題，不但危及黨內(nèi)法規(guī)自身的建設(shè)，而且阻礙了全面從嚴治黨的推進。法律的有效實施必須以公民的認可和接受為前提，黨內(nèi)法規(guī)的有效實施也取決于廣大黨員對黨內(nèi)法規(guī)的認同和接受程度。黨員通過參與黨內(nèi)法規(guī)制定，能夠充分了解黨內(nèi)法規(guī)的制定意圖和內(nèi)容，和制定機關(guān)進行溝通交流并表達意見，使其合理訴求在黨內(nèi)法規(guī)中得到體現(xiàn)和反映，不僅能夠提高黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性與可行性，而且有助于增強黨員對黨內(nèi)法規(guī)的認同感，提高黨內(nèi)法規(guī)的可接受性?！叭绻藗儽辉试S參與決定，他們就會覺得受到了比較公正的對待?！?〔9 〕377黨內(nèi)法規(guī)的效力來自于科學(xué)、民主的制定程序。黨員參與會因為程序的公正而增強服從黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù)感。如果黨內(nèi)法規(guī)由廣大黨員參與制定，就意味著它符合廣大黨員的真實意愿，就會得到黨員的支持和認同，進而產(chǎn)生規(guī)范的內(nèi)化效應(yīng)，即黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)化于心成為黨員自覺遵守的行為準(zhǔn)則，從而提高黨內(nèi)法規(guī)的可實施性。因此，唯有在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中引入黨員參與機制，充分保障普通黨員的參與權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)才能夠獲得廣大黨員的普遍認同和自覺服從，從而降低黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行成本。

三、黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與的范圍

黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與的范圍與制定程序緊密相關(guān)，黨員參與應(yīng)當(dāng)是一種全過程的參與，即應(yīng)貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制定的立項、起草、審批和備案等各個環(huán)節(jié)。黨員參與只有深嵌于黨內(nèi)法規(guī)制定程序的各個環(huán)節(jié)之中，才能實現(xiàn)有效參與。目前黨員參與僅局限于黨內(nèi)法規(guī)的起草環(huán)節(jié)，參與范圍過于狹窄，有必要進一步拓展至黨內(nèi)法規(guī)的立項、審核和備案等環(huán)節(jié)。

（一）立項環(huán)節(jié)

黨內(nèi)法規(guī)立項即編制黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計劃，是黨內(nèi)法規(guī)制定程序的開端。通過立項對制定黨內(nèi)法規(guī)的必要性、緊迫性和可行性進行深入論證，根據(jù)黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實際情況，對未來一定時期內(nèi)擬完成的黨內(nèi)法規(guī)項目作出總體部署安排?？茖W(xué)的規(guī)劃有助于優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制定程序，克服黨內(nèi)法規(guī)的“碎片化”現(xiàn)象，避免隨意性和盲目性，保證黨內(nèi)法規(guī)制定的有序運行?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》明確了黨內(nèi)法規(guī)的立項程序，其中第九條規(guī)定中央黨內(nèi)法規(guī)立項建議的提出主體包括中央紀委、中央各部門和各省級黨委。從黨內(nèi)法規(guī)制定實踐來看，黨內(nèi)法規(guī)立項申請多由黨內(nèi)工作部門提出，并由黨內(nèi)有關(guān)法制機構(gòu)予以匯總研究、擬定規(guī)劃和計劃，報制定機關(guān)審批。黨內(nèi)工作部門對黨內(nèi)事務(wù)更為了解，由其提出立項建議有利于保證黨內(nèi)法規(guī)制定工作更好地適應(yīng)黨的建設(shè)實際和黨的事業(yè)發(fā)展需要。但僅賦予黨內(nèi)機構(gòu)立項動議權(quán)并不利于保證黨內(nèi)法規(guī)立項、規(guī)劃和計劃制定的民主性和科學(xué)性，因為這些機構(gòu)提出的立項建議存在部門利益傾向，容易忽視廣大黨員的立場和利益。黨內(nèi)法規(guī)制定涉及廣大黨員的切身利益，應(yīng)當(dāng)集思廣益，面向廣大黨員征集立規(guī)項目。令人遺憾的是，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》沒有賦予普通黨員提起制定黨內(nèi)法規(guī)的建議權(quán)。黨員在黨內(nèi)法規(guī)立項環(huán)節(jié)的缺位，難以從源頭上保證黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性需求。為保障黨員對黨內(nèi)法規(guī)制定的充分參與，建議參考國家立法程序，賦予普通黨員以黨內(nèi)法規(guī)立項動議權(quán)。endprint

（二）起草環(huán)節(jié)

黨內(nèi)法規(guī)的起草標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)從規(guī)劃計劃向?qū)嵸|(zhì)形態(tài)轉(zhuǎn)化，在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中處于基礎(chǔ)性地位。起草程序的核心是起草主體的歸屬問題，即由誰來具體實施黨內(nèi)法規(guī)的起草工作。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀委、中央各部門負責(zé)起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀委、中央有關(guān)部門共同起草。從目前黨內(nèi)法規(guī)制定實踐來看，黨內(nèi)法規(guī)的起草主體多由黨內(nèi)職能部門承擔(dān)。黨內(nèi)部門主導(dǎo)起草的最大優(yōu)勢在于能夠利用黨內(nèi)部門熟悉有關(guān)業(yè)務(wù)、了解黨內(nèi)事務(wù)管理實際情況的有利條件，能夠發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，起草的成本相對低，效率較高。但部門起草也有其難以克服的弊病，即起草部門傾向于擴大自己部門的權(quán)力或維護本部門的利益，使黨內(nèi)法規(guī)草案帶有部門保護主義的色彩。實踐中，一些部門在起草黨內(nèi)法規(guī)時還存在閉門造車現(xiàn)象，沒有廣泛聽取普通黨員的意見，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)出臺后接受度和認同度較低。解決之道是要打破部門起草黨內(nèi)法規(guī)草案的局面，拓寬黨內(nèi)法規(guī)的起草渠道，委托教學(xué)、科研機構(gòu)的黨建專家、法律學(xué)者起草，并吸納廣大黨員參與討論。對此，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十六條、第十九條規(guī)定了制定者要充分了解廣大黨員意見和建議、就草案廣泛征求意見等要求。但現(xiàn)有規(guī)定仍有不足，表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)草案征求意見范圍并不明確，必要時才面向全黨征求意見。而對何謂“必要時”，并沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，完全取決于制定者的主觀判斷和自由裁量，實踐中鮮見就黨內(nèi)法規(guī)草案在全黨范圍征求意見的情形。為了保障黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)全體黨員的共同意志，有必要明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)必須在全黨范圍內(nèi)征求意見的情形，減少執(zhí)行過程中的不確定性和隨意性。

（三）審核環(huán)節(jié)

為保證黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，審核也是制定過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十一條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)草案由負責(zé)法規(guī)工作的機構(gòu)進行審核，并列舉了主要的審核內(nèi)容。征求意見情況是草案送審稿的必要組成部分，但審核內(nèi)容卻遺漏對意見處理情況的審核要求，這不利于保證黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》沒有規(guī)定具體的審核方式，在實踐中，黨內(nèi)負責(zé)法規(guī)工作的機構(gòu)審查黨內(nèi)法規(guī)草案的形式主要有：要求起草單位介紹情況、實地調(diào)查研究、內(nèi)部組織論證、協(xié)調(diào)部門間意見分歧等。這些做法更多遵循內(nèi)部工作的程序習(xí)慣，沒有充分體現(xiàn)民主立規(guī)的原則要求。雖然《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》要求在起草環(huán)節(jié)就黨規(guī)草案征求意見，但征求意見畢竟是由起草單位自行組織，容易受起草者個人主觀偏見的影響。而審核機構(gòu)一般獨立于起草單位，立場相對客觀中立，由其征求意見能起到更好的效果。但《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》沒有規(guī)定審核機構(gòu)在審查黨內(nèi)法規(guī)草案時應(yīng)當(dāng)廣泛聽取黨內(nèi)意見，這顯然不符合現(xiàn)代民主政黨所要求的、也是制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循的黨內(nèi)民主原則。為提高黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化水平，審核機構(gòu)應(yīng)重點審查有關(guān)部門在起草環(huán)節(jié)的征求意見情況，并將聽取意見列為必要的審核方式，廣泛聽取普通黨員的意見。

（四）備案環(huán)節(jié)

備案是黨內(nèi)法規(guī)在制定完畢后由制定機關(guān)報送有監(jiān)督權(quán)的機關(guān)存檔以備審查，其處于黨內(nèi)法規(guī)制定程序的末端，是保證黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的最后一道防線?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十條建立了對黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機制，即由中央對中央紀委、中央各部門和各省級黨委報送備案的黨內(nèi)法規(guī)進行審查。與之配套的《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》進一步就備案的范圍、方式、時限、標(biāo)準(zhǔn)和處理方式等內(nèi)容作出具體規(guī)定。在學(xué)理上，備案審查方式有主動審查和被動審查之分，目前黨內(nèi)法規(guī)在審查方式上呈現(xiàn)出“一維性”的鮮明特征，表現(xiàn)在僅規(guī)定了依職權(quán)的主動審查，缺乏依申請的被動審查。主動審查不以其他主體提出審查要求或建議為前提，堅持“有備必審”，保證了審查的全面性，但也容易因無的放矢而陷入泛泛而審的窠臼，使審查效果大打折扣。比較而言，被動審查具體指向相關(guān)主體提出審查要求或建議的黨內(nèi)法規(guī)，更有針對性，審查力度也更大。同時，被動審查能夠激發(fā)申請人的積極性，形成倒逼機制，有助于推動備案審查工作的高效運行。如前所述，對黨內(nèi)法規(guī)提出審查建議也是黨員行使參與權(quán)的一種方式，黨員提出審查建議的權(quán)利蘊含在黨員基本權(quán)利之中?！?0 〕為克服現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)備案模式的弊端，切實保障黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與權(quán)，有必要借鑒《立法法》關(guān)于公民建議審查程序的規(guī)定，進一步開放提請審查程序，為黨員提請審查黨內(nèi)法規(guī)提供渠道 〔11 〕，從而建構(gòu)一種主動審查和被動審查相結(jié)合的雙維審查模式 〔12 〕。

四、黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與的形式

參與形式是指參與所采用的方法和手段，有學(xué)者歸納了立法領(lǐng)域常見的八種參與形式：公開征集立法項目建議、立法調(diào)研、書面征求意見、座談會、論證會、聽證會、公布法律草案、列席和旁聽審議?！?3 〕從現(xiàn)有規(guī)定來看，黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與的形式主要有座談會、論證會和網(wǎng)上征詢，參與形式比較單一，有必要在制定重要黨內(nèi)法規(guī)時引入聽證程序。

（一）座談會、論證會

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了座談會和論證會兩種常見的征求意見形式。座談會是指黨內(nèi)法規(guī)制定者邀請有關(guān)人員或單位參會，聽取其利益訴求的參與形式。座談會的主要特點有：一是簡便易行，制定者在制定黨內(nèi)法規(guī)過程中，可隨時根據(jù)需要舉行座談會，視情況邀請有關(guān)方面的黨員同志參加座談，討論的內(nèi)容可針對法規(guī)全部內(nèi)容或選擇法規(guī)的某些疑難問題進行專題座談。二是討論深入，參加人員在座談會上可以與制定者直接進行互動交流，發(fā)言的時間、順序不受限制，能夠自由地表達意見觀點，從而使討論更加深入，更有利于問題的解決。論證會是指黨內(nèi)法規(guī)制定者邀請有關(guān)方面的專家學(xué)者從科學(xué)性、可行性等角度，就黨內(nèi)法規(guī)的一些技術(shù)性問題進行專業(yè)論證的參與形式。論證會有兩個顯著的特征：一是專業(yè)性強，參加論證會的人員多為在某一領(lǐng)域具有專業(yè)特長的專家，就制定黨內(nèi)法規(guī)而言，主要是指法律學(xué)者和黨建專家。當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)制定涉及一些專業(yè)性較強的問題時，就有必要召開論證會。二是權(quán)威性高，專家的論證意見雖然形式上只是作為意見參考，但因其具有較高的權(quán)威性，實質(zhì)上會對黨內(nèi)法規(guī)的制定產(chǎn)生較大影響，成為制定者立規(guī)的重要依據(jù)。實踐中，黨員參與的主要形式是座談會。以2015年新修訂的《廉潔自律準(zhǔn)則》和《紀律處分條例》為例，中央紀委在起草法規(guī)修訂稿期間曾多次召開座談會，面向黨員代表征求意見建議，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性。但總體而言，有關(guān)部門在起草黨內(nèi)法規(guī)過程中邀請座談、論證的對象主要是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和專家學(xué)者，普通黨員的參與度較低，有待于進一步提升。endprint

（二）網(wǎng)上征詢

網(wǎng)上征詢即利用網(wǎng)絡(luò)平臺征求意見或建議，是互聯(lián)網(wǎng)時代新興的一種參與形式。座談會、論證會等傳統(tǒng)參與形式受到地域、時間等因素的制約，參與成本高且效率低下，參與缺乏廣泛性和普遍性，無法保證參與意見的代表性。而網(wǎng)上征詢能夠克服這些缺陷，其優(yōu)點在于簡單易行，覆蓋面廣?；ヂ?lián)網(wǎng)突破了傳統(tǒng)溝通交流方式的時空限制，為人們提供了一個低成本且更為便捷的參與渠道，提高了參與效率和參與代表性，使征求意見更加民主。國外許多政黨很早就開始探索利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)，創(chuàng)新黨員民主參與的途徑和形式。如英國工黨早在20 世紀90 年代末即建立了專門的網(wǎng)站，公布黨內(nèi)正在討論的重要文件草案，征求普通黨員的意見和建議?！?4 〕電子黨務(wù)是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展而興起的電子信息平臺，據(jù)統(tǒng)計，發(fā)達國家80%以上的政黨通過電子黨務(wù)建立了與黨員直接溝通的信息化渠道。

我國在立法領(lǐng)域中較早地引入了網(wǎng)上征詢的參與方式，國務(wù)院自2007年起就啟用了“行政法規(guī)草案意見征集系統(tǒng)”，面向社會公開法規(guī)草案并征求意見。近年來，黨中央有關(guān)部門加快黨建信息化的進程，積極推行電子黨務(wù)，先后開通“中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)”“共產(chǎn)黨員網(wǎng)”等網(wǎng)絡(luò)信息平臺。順應(yīng)現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了網(wǎng)上征詢的征求意見方式，拓寬了黨員參與的途徑和渠道，創(chuàng)新了黨員參與的載體和形式。網(wǎng)上征詢形式增強了黨員參與的積極性，理想情況下，黨員可以直接通過網(wǎng)絡(luò)為黨內(nèi)法規(guī)的制定建言獻策，便于匯集廣大黨員的智慧，推進黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)、民主制定。但就目前而言，由于缺乏具體的網(wǎng)絡(luò)參與渠道，這種參與形式尚未付諸實踐。為充分發(fā)揮網(wǎng)上征詢高效便捷的參與優(yōu)勢，建議依托“中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)”和“共產(chǎn)黨員網(wǎng)”等現(xiàn)有信息網(wǎng)絡(luò)平臺，開設(shè)“黨內(nèi)法規(guī)征求意見”專欄，公布黨內(nèi)法規(guī)草案，面向全體黨員甚至是社會公眾征求意見。

（三）聽證會

聽證即聽取當(dāng)事人和利害相關(guān)人的意見，源于英國的自然公正原則，原是司法領(lǐng)域的重要程序，后來被擴展到立法和行政領(lǐng)域，現(xiàn)已成為世界各國普遍認同和采用的一種程序性制度。聽證是一種十分重要的參與形式，較之于座談會和論證會，其優(yōu)勢在于能夠以一種看得見的程序性形式搭建起利益博弈的平臺。一是開放度高。座談會和論證會的參加人員由組織者事先內(nèi)部選定，從邀請參會到召開會議以及會議結(jié)束并不公開。而聽證會參加人員具有開放性，如果公眾感興趣就可以報名參加，聽證會通常是公開舉行并允許公眾旁聽。二是程序性強。座談會和論證會在形式上沒有具體的程序規(guī)定和明確的原則要求，聽取的意見也僅供參考，屬于非制度化的參與方式。相比之下，聽證會具有鮮明的程序特征，具有準(zhǔn)司法程序的性質(zhì)。聽證會結(jié)果的效力也遠高于座談會和論證會，將作為立法的重要依據(jù)。

我國法律制度首次規(guī)定聽證程序的是1996年《行政處罰法》，之后1997年通過的《價格法》確立了價格聽證制度。在總結(jié)行政聽證經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2001年《立法法》將聽證制度全面適用于立法領(lǐng)域。黨的十七屆四中全會提出，要建立健全黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢制度。黨內(nèi)聽證制度為廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)提供了更為暢通和直接的渠道和平臺。加強黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化要通過建立黨內(nèi)法規(guī)聽證等具體制度來落實 〔15 〕，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》沒有規(guī)定聽證程序是其一大缺憾，應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)制定中引入國家立法中的聽證程序，要求制定機關(guān)在制定與廣大黨員切身利益直接相關(guān)的重要黨內(nèi)法規(guī)時，召開有黨員或黨員代表參加的聽證會。同時為避免聽證會流于形式，有必要對黨內(nèi)法規(guī)聽證程序作出具體規(guī)定，明確聽證的適用范圍和操作程序，規(guī)定普通黨員應(yīng)占聽證參加人員的最低比例，切實保障普通黨員的參與權(quán)。

五、結(jié)語

2017年6月，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，提出探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。廣大基層普通黨員是基層黨建和作風(fēng)建設(shè)不可或缺的參與者和踐行者，基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等方面黨內(nèi)法規(guī)的制定與廣大基層普通黨員的切身利益緊密相關(guān)，是黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與的重要領(lǐng)域。因此，不妨以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的擴張為契機，由副省級城市和省會城市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)的過程中嘗試拓展黨員參與范圍，豐富黨員參與形式，探索建立黨內(nèi)法規(guī)聽證程序制度，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化水平。

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責(zé)任編輯 陳 鵑endprint