能源領(lǐng)域“放管服”改革：進(jìn)展、問題與出路

韓健+孫飛

〔摘要〕 全面深化改革的思想和智慧是習(xí)近平總書記治國理政新思想新戰(zhàn)略新舉措的重要組成部分，而深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革是全面深化改革的核心內(nèi)容。黨的十八大以來，我國能源領(lǐng)域“放管服”改革取得了積極進(jìn)展，但是依然存在有效宏觀調(diào)控不足、投資項(xiàng)目核準(zhǔn)方式創(chuàng)新不足、部分審批權(quán)明放實(shí)收、監(jiān)管對接機(jī)制不暢、相關(guān)法律法規(guī)修訂滯后等問題。黨的十九大正在開啟能源領(lǐng)域“放管服”改革的新篇章，下一階段深入推進(jìn)“放管服”改革應(yīng)把握以下六個(gè)方面的重點(diǎn)和舉措。即：深化能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在供需“平衡”上下苦功；創(chuàng)新能源投資項(xiàng)目核準(zhǔn)方式，在配置“效率”上作文章；建立健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，在行權(quán)“規(guī)范”上出實(shí)招；強(qiáng)化多元監(jiān)管協(xié)同發(fā)力，在治理“效能”上拓思路；加快法律法規(guī)“立改廢釋”工作，在監(jiān)管“保障”上動真格；加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，在公共服務(wù)“供給”上提質(zhì)擴(kuò)圍。

〔關(guān)鍵詞〕 能源領(lǐng)域，“放管服”改革，權(quán)責(zé)清單制度

〔中圖分類號〕F426 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）01-0098-06

習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域的改革 〔1 〕67。黨的十八大以來，能源主管部門根據(jù)習(xí)近平同志治國理政新思想新戰(zhàn)略和黨中央、國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革（簡稱“放管服”改革）的決策部署和政策要求，上下統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識、沉淀智慧、創(chuàng)新監(jiān)管，積極適應(yīng)新常態(tài)下能源發(fā)展的新形勢、新要求、新任務(wù)，緊緊圍繞“放管服”改革的戰(zhàn)略部署和重點(diǎn)任務(wù)，優(yōu)化能源領(lǐng)域?qū)徟贫群捅O(jiān)管制度供給，圍繞市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，深入推進(jìn)能源領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。從五年來的改革實(shí)踐看，能源領(lǐng)域“放管服”改革取得了一些積極進(jìn)展。但能源領(lǐng)域依然存在一些發(fā)展不均衡、不充分的突出矛盾和問題，“放管服”改革與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和市場主體的預(yù)期還存在一定差距。同時(shí)，黨的十九大對全面深化改革又提出了新的要求，習(xí)近平同志在新時(shí)代中國特色社會主義思想和基本方略中強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持全面深化改革，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系 〔2 〕21。當(dāng)前，要根據(jù)習(xí)近平同志治國理政新方略和黨的十九大精神指引，進(jìn)一步把能源領(lǐng)域“放管服”改革向縱深推進(jìn)，全面激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，努力開創(chuàng)能源監(jiān)管工作新征途。

一、能源領(lǐng)域“放管服”改革取得的積極進(jìn)展

從發(fā)展實(shí)踐看，五年來能源領(lǐng)域中“放管服”改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了一些積極進(jìn)展，大批行政審批事項(xiàng)已經(jīng)陸續(xù)取消或下放，市場主體得以有效“松綁”，監(jiān)管整體效能不斷提升，服務(wù)水平持續(xù)優(yōu)化，改革成效顯著，能源行業(yè)的亮點(diǎn)持續(xù)涌現(xiàn)，可以歸納為以下四個(gè)方面：

（一）深入推進(jìn)簡政放權(quán)，真減真放一批貨真價(jià)實(shí)的重點(diǎn)項(xiàng)目

能源主管部門按照黨中央、國務(wù)院“放管服”改革的具體任務(wù)和基本要求，積極推進(jìn)行政審批事項(xiàng)的下放、取消和清理工作，在下放事項(xiàng)數(shù)量和質(zhì)量層面進(jìn)展顯著。一方面從數(shù)量上看，大批行政審批項(xiàng)目陸續(xù)取消和下放，完成了國務(wù)院要求的60%標(biāo)準(zhǔn)。目前已取消行政審批項(xiàng)目17項(xiàng)，18子項(xiàng)；下放4項(xiàng)，17子項(xiàng)；國家能源局僅保留8項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，清理規(guī)范中介服務(wù)2項(xiàng)，電工進(jìn)網(wǎng)作業(yè)許可證核發(fā)項(xiàng)目正在整合之中、油氣對外合作項(xiàng)目已由審批改為備案①。另一方面，從含金量來看，下放的17個(gè)子項(xiàng)目包括固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目風(fēng)電站、火電站中的分布式燃?xì)獍l(fā)電項(xiàng)目等，以及發(fā)電類、輸電類、供電類電力業(yè)務(wù)許可證等重點(diǎn)項(xiàng)目。取消的17個(gè)項(xiàng)目中包括電力、煤炭、油氣企業(yè)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、專項(xiàng)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃審批、電力市場份額核定等一批關(guān)鍵項(xiàng)目①。總體看來，能源領(lǐng)域“放管服”改革真減真放了一大批含金量高的重點(diǎn)項(xiàng)目，市場競爭活力逐步得到改善。

（二）打出有力監(jiān)管組合拳，逐步提升監(jiān)管整體效能

在能源領(lǐng)域“放管服”改革中，能源主管部門打出監(jiān)管的“組合拳”，做足了監(jiān)管的“加法”，監(jiān)管的整體效能持續(xù)提升。一是在監(jiān)管導(dǎo)向上實(shí)施“四個(gè)轉(zhuǎn)變”。即：高度重視向更加注重發(fā)揮能源戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)作用轉(zhuǎn)變；向更加注重發(fā)揮市場配置資源的決定性作用轉(zhuǎn)變；向更加注重規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和落實(shí)情況的事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變；向更加注重改善能源公共服務(wù)、提高供給能力和效率轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升了監(jiān)管整體效能。二是高度重視專項(xiàng)監(jiān)管。積極推行定制化的專項(xiàng)監(jiān)管模式，一事項(xiàng)一監(jiān)管，增加監(jiān)管的針對性、有效性，如對于煤礦建設(shè)秩序、火電項(xiàng)目優(yōu)選、電源投資開發(fā)等投資項(xiàng)目審批、簡政放權(quán)落實(shí)情況的專項(xiàng)監(jiān)管等。2013年以來，能源主管部門組織開展了23項(xiàng)專項(xiàng)監(jiān)管、164項(xiàng)重點(diǎn)問題監(jiān)管 ①。監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)了“放管服”改革中存在政策落實(shí)不到位、監(jiān)管主體責(zé)任不明晰等一些突出問題。三是高效推進(jìn)“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管機(jī)制。能源主管部門及時(shí)制定出臺“雙隨機(jī)一公開”實(shí)施細(xì)則，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，動態(tài)調(diào)整業(yè)務(wù)流程，公正文明執(zhí)法，強(qiáng)化監(jiān)管效能，優(yōu)化營商環(huán)境。截至2016年底，抽查市場監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)占總數(shù)的85.71%，有力地提升了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的治理能力②。

（三）增加和規(guī)范公共服務(wù)供給，全面提升政府服務(wù)效率

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷增加公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。一是積極搭建政府服務(wù)平臺。各級職能部門高度重視公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新、優(yōu)化服務(wù)流程、拓寬服務(wù)渠道。如創(chuàng)建的“一網(wǎng)一微一系統(tǒng)”和 12398能源監(jiān)管熱線，實(shí)現(xiàn)能源主管部門與基層百姓需求信息的適時(shí)對接，既開辟了能源監(jiān)管的新途徑，也搭建了服務(wù)民生的新平臺。二是全面清理和規(guī)范服務(wù)。能源主管部門全面清理不合理證明，簡化辦事手續(xù)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；在規(guī)范中介服務(wù)方面，沒有以任何形式制定、審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，中介服務(wù)的收費(fèi)均實(shí)行市場自由定價(jià)。2015年以來，能源部門派出機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位共取消11項(xiàng)不合理證明，切實(shí)降低了市場主體的運(yùn)營成本①。三是推進(jìn)“保留項(xiàng)目”標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)和規(guī)范審批行為。主管部門注重從行政許可事項(xiàng)管理、流程管理、許可服務(wù)、場所建設(shè)與管理、監(jiān)督檢查評價(jià)等五個(gè)方面推行標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，規(guī)范行政審批行為，全面實(shí)行“一個(gè)窗口”受理和辦理時(shí)限承諾制等。如近期出臺了壓縮用電報(bào)裝時(shí)間實(shí)施方案，旨在精簡申請材料、簡化業(yè)務(wù)流程、壓縮報(bào)裝時(shí)間，明確規(guī)定居民、其他低壓、高壓單電源、高壓雙電源等四類用戶壓縮比例分別為68.18%、37.93%、35.59%、36.90%，均超出1/3的要求，辦理時(shí)間壓縮11天至31天不等②。由此看來，搭建平臺、規(guī)范審批、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)等舉措著實(shí)提升了企業(yè)和人民的“獲得感”。endprint

（四）建立健全權(quán)責(zé)清單制度，規(guī)范監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行流程

積極制定政府權(quán)責(zé)清單，以清單方式進(jìn)行清權(quán)、確權(quán)、放權(quán)，規(guī)范政府權(quán)力，以依法行政、減少管理層次、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行、提高行政效能。有效的權(quán)責(zé)清單管理體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是按照“權(quán)力與責(zé)任同步下放，調(diào)控和監(jiān)管同步強(qiáng)化”的要求，初步建立了“放管服”改革“兩張清單（行政審批事項(xiàng)目錄清單、派出機(jī)構(gòu)權(quán)力和責(zé)任清單）和兩個(gè)平臺（行政審批在線辦事平臺、12398能源監(jiān)管熱線平臺）”。兩張清單為規(guī)范能源監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任，控制“任性”的審批權(quán)力發(fā)揮了有效的約束作用。二是積極編制國家能源局權(quán)責(zé)清單。2017年上半年，國家能源局已編制完成了包括10類63項(xiàng)具體權(quán)責(zé)事項(xiàng)的《國家能源局權(quán)責(zé)清單》，目前正按照國務(wù)院的要求審核出臺。由此可見，完善權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，按單辦事，權(quán)責(zé)明晰，把不該有的權(quán)力攔在清單之外，應(yīng)擔(dān)的責(zé)任與權(quán)力對等起來，權(quán)責(zé)清單為鞏固“放管服”改革成效提供了有效的制度保障。三是建立權(quán)力清單和運(yùn)行流程動態(tài)調(diào)整機(jī)制。每年定期梳理政府權(quán)力，根據(jù)法律法規(guī)修訂和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整行政權(quán)力事項(xiàng)、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，全面實(shí)行清單制度的動態(tài)管理。尤其是通過清單管理，不僅進(jìn)一步打造權(quán)力瘦身的“緊身衣”，而且加大力度補(bǔ)上加強(qiáng)監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)的突出“短板” 〔3 〕。

二、能源領(lǐng)域“放管服”改革存在的主要問題和矛盾

站在黨的十九大開啟中國發(fā)展新篇章的歷史起點(diǎn)，面臨全球能源發(fā)展的新形勢、新要求、新任務(wù)，我們既要正確看待能源改革取得的成效，又要全面認(rèn)識當(dāng)前“放管服”改革中存在的主要問題和矛盾。

（一）政府有效宏觀調(diào)控不足，能源供需結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出

當(dāng)前，從中國能源行業(yè)發(fā)展和治理的大局來看，能源領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然比較突出，尤其是能源監(jiān)管審批制度供給側(cè)改革比較滯后。一是能源供給結(jié)構(gòu)不合理，轉(zhuǎn)型調(diào)整壓力較大。當(dāng)前，煤礦、火電等產(chǎn)能過?；虼嬖谶^剩產(chǎn)能風(fēng)險(xiǎn)的投資領(lǐng)域，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；部分地區(qū)新增產(chǎn)能沒有得到有效遏制，依然存在未按規(guī)劃核準(zhǔn)項(xiàng)目、未核先建、核建不一、倒賣風(fēng)電光伏發(fā)電指標(biāo)等違法違規(guī)行為。地方投資核準(zhǔn)項(xiàng)目進(jìn)度缺乏有效調(diào)控，導(dǎo)致區(qū)域性電力供需矛盾日益突出。二是能源領(lǐng)域“棄風(fēng)”“棄光”率高攀不下。當(dāng)前，盡管國家大力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、鼓勵新能源替代，但是，新能源領(lǐng)域大量棄風(fēng)、棄水、棄光現(xiàn)象持續(xù)惡化。據(jù)國家能源局發(fā)布的《2016年風(fēng)電并網(wǎng)運(yùn)行情況》顯示：2016年全國平均“棄風(fēng)”率達(dá)到17%，平均“棄光”率達(dá)到13%。由于全年新能源發(fā)電容量與新增外送能力不匹配，自身消納能力增長緩慢，跨省消納難度較大，導(dǎo)致供需失衡矛盾日益突出。

（二）能源投資項(xiàng)目核準(zhǔn)方式創(chuàng)新不足，項(xiàng)目配置的不公平和低效率并存

企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理是能源行業(yè)“放管服”改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，是加快轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，激發(fā)企業(yè)投資活力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，能源行業(yè)投融資體制機(jī)制“放管服”改革中還存在不科學(xué)、不到位、效率低等一系列薄弱環(huán)節(jié)。一方面，能源投資項(xiàng)目核準(zhǔn)方式僵化，核準(zhǔn)流程不科學(xué)，缺乏動態(tài)靈活的調(diào)整性。能源項(xiàng)目業(yè)主確定方式創(chuàng)新不夠，帶來前期巨大浪費(fèi)的同時(shí)，也導(dǎo)致能源項(xiàng)目配置的低效率。諸如煤電項(xiàng)目投資規(guī)模比較大，前期準(zhǔn)備工作周期長，存在規(guī)劃論證不足不充分的現(xiàn)象，核準(zhǔn)的不確定性和核準(zhǔn)方式創(chuàng)新不足，可能造成業(yè)主前期投資變成沉沒成本難以回收，直接導(dǎo)致項(xiàng)目配置資源的低效率，給國家和企業(yè)造成巨大的浪費(fèi)。另一方面，社會資本參與能源投資的動力和活力嚴(yán)重不足。社會資本的投資積極性不高，能源投資項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)存在“所有權(quán)歧視”“區(qū)域性歧視”現(xiàn)象。盡管完善了市場負(fù)面清單制度，但是民營企業(yè)在能源項(xiàng)目市場準(zhǔn)入層面依然存在“旋轉(zhuǎn)門”“玻璃門”和“彈簧門”現(xiàn)象。據(jù)調(diào)研獲知，電力施工民營企業(yè)在“承裝修”工程招投標(biāo)中存在不公正不公平待遇，區(qū)域性歧視和所有權(quán)歧視現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)而導(dǎo)致國有能源企業(yè)一股獨(dú)大，投資主體較為單一，缺乏市場必要的競爭性，引致能源項(xiàng)目配置的低效率。

（三）部分行政審批權(quán)“明放實(shí)收”，市場主體“獲得感”不強(qiáng)

當(dāng)前，能源領(lǐng)域中的“放管服”改革是深度觸動職能部門之間的權(quán)力和利益的變革，是去政府的權(quán)、割部門的肉，難免有“戀權(quán)復(fù)歸”之嫌。一方面，有些下放的權(quán)力不配套、不銜接、不到位，變相審批和隱性審批沒有徹底根除，市場主體的制度性交易成本依然居高不下。在部分試點(diǎn)示范項(xiàng)目中，有些職能部門和個(gè)人存在以國家發(fā)展規(guī)劃、政策調(diào)整、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等為由，對權(quán)力“精耕細(xì)作”，明放實(shí)收，故意設(shè)置人為障礙，繼續(xù)提升企業(yè)或個(gè)人的項(xiàng)目公關(guān)成本。由于思想認(rèn)識水平不高，觀念轉(zhuǎn)變滯后，管理方式不適應(yīng)，在“精耕細(xì)作”中存有搞變向?qū)徟蜋?quán)力復(fù)歸之嫌。另一方面，一些部門偏重放權(quán)數(shù)量，忽視放權(quán)質(zhì)量。在取消和下放審批項(xiàng)目上，少數(shù)職能部門從數(shù)量上削減考慮得多，所下放權(quán)限則很多集中在比較邊緣化或業(yè)務(wù)量極少的專業(yè)領(lǐng)域。對事關(guān)本部門直接利益的審批事項(xiàng)，采取直接保留或者間接保留，放權(quán)質(zhì)量上避重就輕。截至目前，盡管能源監(jiān)管部門取消和下放的行政審批事項(xiàng)已超過60%，在數(shù)量上已經(jīng)達(dá)到國務(wù)院的要求，但放權(quán)質(zhì)量的基層“滿意感”依然不強(qiáng)。實(shí)踐中一些審批“明放暗不放”，隱晦實(shí)施“備案”，看起來是備案，實(shí)際上還是審批，使得備案的初衷效果大打折扣，未真正縮短企業(yè)到政府相關(guān)部門的辦事時(shí)間，降低制度性交易成本 〔4 〕16。

（四）地方承接能力較弱，后續(xù)監(jiān)管對接機(jī)制不暢

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，既要放也要接，“自由落體”不行，該管的事沒人管了不行 〔5 〕。在簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變過程中，能源領(lǐng)域地方承接能力和后續(xù)監(jiān)管對接機(jī)制存在一些突出問題。一方面地方政府承接能力和經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足?！胺殴芊备母飳?shí)踐中存在部分審批權(quán)下放后的配套制度、人力、財(cái)力等措施沒能及時(shí)到位，上級主管部門培訓(xùn)和指導(dǎo)不力，導(dǎo)致地方承接能力和經(jīng)驗(yàn)不足。例如，火電優(yōu)選項(xiàng)目下放后，部分地方政府沒有制定優(yōu)選辦法，沒有按優(yōu)選規(guī)則優(yōu)選項(xiàng)目。有的地方政府優(yōu)選項(xiàng)目不公開、不透明，致使2014年出現(xiàn)河南、安徽兩省群眾投訴優(yōu)選排序不公；湖南平江、廣東河源群眾質(zhì)疑布局有問題等現(xiàn)象②。另一方面，后續(xù)事中事后監(jiān)管滯后缺位，缺乏有效的銜接機(jī)制。取消和下放行政審批事項(xiàng)后，監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任清單重新整合不及時(shí)，導(dǎo)致監(jiān)管主體不清晰，對接機(jī)制不通暢。主管部門各業(yè)務(wù)司、監(jiān)管司與派出機(jī)構(gòu)、省級能源機(jī)構(gòu)部門之間上下聯(lián)動、橫向協(xié)同、相互配合的監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制尚未形成。如火電項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)下放后，同時(shí)精簡核準(zhǔn)前置條件，造成火電項(xiàng)目激增，2015年全年核準(zhǔn)1.65億千瓦，是往年的三倍多②。endprint