在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中補(bǔ)我國(guó)金融監(jiān)管體系的短板

董小君

〔摘要〕 黨的十九大報(bào)告提出要“堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”的攻堅(jiān)戰(zhàn)，并明確指出從“補(bǔ)短板”入手。從危機(jī)后國(guó)際金融監(jiān)管改革趨勢(shì)看，我國(guó)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，要從以下方面補(bǔ)短板：設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，以補(bǔ)“統(tǒng)一監(jiān)管”的短板；強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理，以補(bǔ)防范“系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”的短板；加強(qiáng)行為監(jiān)管，以補(bǔ)“雙峰”監(jiān)管理念的短板；強(qiáng)化功能監(jiān)管，以補(bǔ)“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的短板。

〔關(guān)鍵詞〕 金融監(jiān)管體系，統(tǒng)一監(jiān)管，宏觀審慎監(jiān)管，“雙峰”監(jiān)管，功能監(jiān)管

〔中圖分類號(hào)〕F830 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）01-0087-05

黨的十九大報(bào)告提出要“堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”的攻堅(jiān)戰(zhàn)，并明確指出從“突出抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”入手。那么，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，要從哪些方面補(bǔ)短板？在第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記提出要從四個(gè)方面“補(bǔ)監(jiān)管短板”：一是設(shè)立“國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”，以強(qiáng)化綜合監(jiān)管；二是加強(qiáng)宏觀審慎管理，以強(qiáng)化中央銀行在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范中的職責(zé)；三是突出功能監(jiān)管，以防止監(jiān)管套利；四是加強(qiáng)行為監(jiān)管，以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。從危機(jī)后國(guó)際金融監(jiān)管改革的趨勢(shì)看，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管、“雙峰”監(jiān)管和功能監(jiān)管成為危機(jī)后國(guó)際金融監(jiān)管改革的四條主線。這四條主線，恰恰是我國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管體系的短板。

一、設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)：補(bǔ)“統(tǒng)一監(jiān)管”的短板

從監(jiān)管體系看，金融監(jiān)管分為統(tǒng)一監(jiān)管與多邊監(jiān)管。多邊監(jiān)管以美國(guó)為代表，統(tǒng)一監(jiān)管以英國(guó)為代表。美國(guó)是一種典型的“多邊監(jiān)管”模式。次貸危機(jī)表面上是美國(guó)銀行利率上漲導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格下跌引發(fā)的資金鏈斷裂造成的，其深層原因卻在于美國(guó)的“多邊監(jiān)管”體制的缺陷。美國(guó)的多邊監(jiān)管，縱向上是聯(lián)邦政府與州政府的雙重監(jiān)管，在聯(lián)邦層面主要包括美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)、儲(chǔ)蓄管理局、信用合作社管理局等七個(gè)機(jī)構(gòu)；橫向上則是各專業(yè)機(jī)構(gòu)的分業(yè)監(jiān)管，對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管由美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司三家機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)，對(duì)證券業(yè)的監(jiān)管由證券交易委員會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)商品期貨和金融期貨的監(jiān)管由商品期貨交易委員會(huì)監(jiān)管，對(duì)儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)和儲(chǔ)蓄貸款控股公司的監(jiān)管由儲(chǔ)蓄管理局負(fù)責(zé)，對(duì)信用合作社的監(jiān)管由儲(chǔ)蓄管理局負(fù)責(zé) 〔1 〕。次貸危機(jī)極大地暴露出美國(guó)多邊金融監(jiān)管體制的缺陷，即監(jiān)管疏漏與監(jiān)管重疊并存。一些跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)、跨部門的穿透產(chǎn)品（如次貸證券化）拆除了各類市場(chǎng)之間的藩籬，形成了一體化的聯(lián)動(dòng)市場(chǎng)和產(chǎn)品鏈，多邊金融監(jiān)管難以對(duì)這樣的產(chǎn)品進(jìn)行有效監(jiān)管。危機(jī)后，美國(guó)成立了跨部門的金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)以扭轉(zhuǎn)以往監(jiān)管疏漏 、協(xié)調(diào)不力和監(jiān)管職權(quán)受限的困境。

英國(guó)經(jīng)歷過(guò)從多邊監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。1997 年之前，英國(guó)實(shí)施分業(yè)金融監(jiān)管，9家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)九龍治水，不僅協(xié)調(diào)成本高，而且缺乏一個(gè)足夠權(quán)威的機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。以致當(dāng)危機(jī)來(lái)臨時(shí)，監(jiān)管部門無(wú)法通過(guò)協(xié)調(diào)一致行動(dòng)。1995 年，英國(guó)巴林銀行就因其新加坡分行投資業(yè)務(wù)失控，監(jiān)管部門因協(xié)調(diào)困難錯(cuò)過(guò)了應(yīng)對(duì)危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。1997 年，英國(guó)開(kāi)始實(shí)施統(tǒng)一的金融監(jiān)管，設(shè)立英國(guó)金融監(jiān)管局（FSA）；2000年英國(guó)通過(guò)了《 金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，標(biāo)志著英國(guó)金融統(tǒng)一監(jiān)管體系的正式形成。該法堪稱英國(guó)金融業(yè)的一部“基本法”，該法規(guī)定英格蘭銀行不再兼有銀行監(jiān)管職能，只承擔(dān)貨幣政策職能，對(duì)金融行業(yè)的監(jiān)管職能由金融服務(wù)管理局全面承擔(dān)。2009年英國(guó)在《改革金融市場(chǎng)》中提出，擬建立金融穩(wěn)定理事會(huì)，負(fù)責(zé)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以維護(hù)金融整體穩(wěn)定。英國(guó)的統(tǒng)一監(jiān)管模式對(duì)全球金融改革有著廣泛的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界上采用統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式的國(guó)家有56個(gè)。在這次危機(jī)中，采取統(tǒng)一監(jiān)管的英國(guó)、日本和德國(guó)受損較小， 這也充分說(shuō)明了統(tǒng)一監(jiān)管模式的優(yōu)越性所在。

我國(guó)現(xiàn)行的金融系統(tǒng)，與美國(guó)以及英國(guó)早期（1997年之前）有較多相似之處。我國(guó)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，逐漸形成了“分業(yè)+分段”監(jiān)管模式，“一行三會(huì)”各司其職，缺乏政策協(xié)同性，協(xié)調(diào)成本高，容易形成政策疊加或政策背離。如2010年9月，為有效盤活信貸資源，人民銀行指導(dǎo)銀行間同業(yè)拆借中心推出全國(guó)銀行間市場(chǎng)貸款轉(zhuǎn)讓平臺(tái)，但同年10月，銀監(jiān)會(huì)以規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)為由，造成該業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)停滯。2014年8月，銀監(jiān)會(huì)又單獨(dú)打造推出功能相同的銀行業(yè)信貸資產(chǎn)登記流轉(zhuǎn)中心，人為造成信貸轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)分割。不同金融行業(yè)在金融業(yè)創(chuàng)新和交叉監(jiān)管上缺乏協(xié)作和配合，監(jiān)管套利層出不窮。“一行三會(huì)”之間雖然有“金融監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議”制度，但各監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)難度大，一旦出現(xiàn)跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的交叉金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由哪個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)很難確定。這種分業(yè)監(jiān)管體制與國(guó)際上金融監(jiān)管已形成的統(tǒng)一監(jiān)管趨勢(shì)相背離。為了克服在分業(yè)監(jiān)管體制下的弊端，有必要建立統(tǒng)一監(jiān)管體制。統(tǒng)一監(jiān)管符合金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨向。成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，協(xié)調(diào)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，不僅能解決“一行三會(huì)”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問(wèn)題，而且從體制上根本解決了“鐵路警察，各管一段”的弊端。國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)與原有的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議相比，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，職能完整，這標(biāo)志著中國(guó)的金融監(jiān)管基本框架從分業(yè)到統(tǒng)一的轉(zhuǎn)型。

二、強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理：補(bǔ)防范“系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”的短板

在監(jiān)管方法上，金融監(jiān)管分為宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管。傳統(tǒng)監(jiān)管理論認(rèn)為，單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管就能防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。危機(jī)以來(lái)，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)到，個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性并不意味著系統(tǒng)穩(wěn)定。缺少宏觀審慎監(jiān)管難以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這也是本次金融危機(jī)的重要誘因。金融體系與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)防范要有一個(gè)連接點(diǎn)，在微觀審慎監(jiān)管制度安排下，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過(guò)度劃分，使得各家監(jiān)管機(jī)構(gòu)都關(guān)注自身職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，這樣會(huì)在金融體系內(nèi)產(chǎn)生負(fù)外部性。于是，需要從宏觀的視角運(yùn)用審慎政策工具，才能有效防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。endprint

“宏觀審慎”理念早在上個(gè)世紀(jì)70年代國(guó)際清算銀行就提出來(lái)了。1997 年亞洲金融危機(jī)后，“宏觀審慎”開(kāi)始廣泛運(yùn)用到金融領(lǐng)域。次貸危機(jī)則在制度上將“宏觀審慎監(jiān)管”引入國(guó)際金融監(jiān)管框架。2009 年以來(lái)，歷次 G20 峰會(huì)都將宏觀審慎政策納入公告文件。危機(jī)以來(lái)，宏觀審慎政策理論已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控框架改革的重要依據(jù)，并成為后危機(jī)時(shí)代國(guó)際金融監(jiān)管的主要發(fā)展趨勢(shì)。

“宏觀審慎監(jiān)管”主要是維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。國(guó)際清算銀行認(rèn)為，宏觀審慎監(jiān)管不僅是從系統(tǒng)性角度出發(fā)，對(duì)金融體系進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，而且對(duì)單一金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)敞口也起到防范作用。宏觀審慎監(jiān)管是微觀審慎監(jiān)管的拓展和互補(bǔ)，不是簡(jiǎn)單的加總（二者區(qū)別見(jiàn)表1）?！? 〕

那么，誰(shuí)來(lái)行使宏觀審慎監(jiān)管呢？國(guó)際上有兩種模式：第一種模式，是成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)行使宏觀審慎監(jiān)管職能。在IMF的調(diào)查樣本中，有1/3 的國(guó)家成立一個(gè)專門協(xié)調(diào)中央銀行與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)委員會(huì)。如美國(guó)成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)， 主要負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)美國(guó)金融體系的穩(wěn)定性和潛在的風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)成立一個(gè)新的金融政策委員會(huì) ，并將微觀審慎監(jiān)管整合進(jìn)英格蘭銀行，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。歐盟也成立了歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)， 負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)整個(gè)歐洲的金融體系穩(wěn)定性。

第二種模式，是由中央銀行承擔(dān)宏觀審慎監(jiān)管的職能。從歷史演進(jìn)看，中央銀行是在不斷應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中產(chǎn)生的，具有天然的穩(wěn)定金融體系的責(zé)任。 2010年，IMF對(duì)50個(gè)國(guó)家進(jìn)行了調(diào)查，有50%的國(guó)家對(duì)微觀審慎監(jiān)管與中央銀行進(jìn)行了整合，專門成立了宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國(guó)盡管成立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，但美國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)主要集中在美聯(lián)儲(chǔ)，美聯(lián)儲(chǔ)在金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)中有其獨(dú)立的席位。在韓國(guó)、瑞士、愛(ài)爾蘭、秘魯則沒(méi)有專設(shè)金融穩(wěn)定委員會(huì)機(jī)構(gòu)。

在國(guó)內(nèi)，中國(guó)人民銀行是否應(yīng)該成為宏觀審慎監(jiān)管的實(shí)施部門，一直是個(gè)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。《中國(guó)人民銀行法 》規(guī)定，中央銀行有維護(hù)金融穩(wěn)定和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，但該法律并沒(méi)有明確授權(quán)中國(guó)人民銀行實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管。而中國(guó)人民銀行下設(shè)金融穩(wěn)定局，又說(shuō)明中國(guó)人民銀行完全擁有進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管的條件。理論上，“三會(huì)”負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，是控制金融機(jī)構(gòu)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，“一行”負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，是為了確保整個(gè)金融體系的穩(wěn)定；但在實(shí)踐中，央行作為名義上的監(jiān)管協(xié)調(diào)者，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的央行暫不具備對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行全方位監(jiān)管的職能，在與“三會(huì)”協(xié)調(diào)過(guò)程中，二者常有沖突。因此，有必要強(qiáng)化人民銀行在宏觀審慎管理方面的突出地位和作用。這次全國(guó)金融工作會(huì)議，明確了由中央銀行實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管，這對(duì)于識(shí)別、評(píng)估、處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)具有深遠(yuǎn)意義。

三、加強(qiáng)行為監(jiān)管：補(bǔ)“雙峰”監(jiān)管理念的短板

從國(guó)際監(jiān)管改革趨勢(shì)看，行為監(jiān)管的作用日趨重要，即要體現(xiàn)“雙峰”監(jiān)管。所謂“雙峰”監(jiān)管，就是將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分成兩個(gè)，一個(gè)是維護(hù)金融體系穩(wěn)定，一個(gè)則是保護(hù)消費(fèi)者，即“審慎監(jiān)管+行為監(jiān)管”的“雙峰”。

“雙峰”理念是英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克·泰勒（Michael Taylor）在1995年提出的。泰勒形象地比喻，審慎監(jiān)管像醫(yī)生，目標(biāo)是治病救人，發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題會(huì)積極采取措施加以醫(yī)治；而行為監(jiān)管則類似于警察執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)違法、違紀(jì)行為后會(huì)立即處罰，對(duì)當(dāng)事人嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)（二者的不同特點(diǎn)見(jiàn)表2）?！半p峰”監(jiān)管模式起源于英國(guó)，卻由澳大利亞率先踐行。在2008年以前，澳大利亞就成立了兩個(gè)跨部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：一個(gè)是“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”，專門針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管；另一個(gè)是“金融穩(wěn)定委員會(huì)”，專門針對(duì)金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審慎監(jiān)管。與澳大利亞專門成立兩個(gè)獨(dú)立雙峰機(jī)構(gòu)不同，荷蘭選擇中央銀行來(lái)行使審慎監(jiān)管職能，行為監(jiān)管則繼續(xù)由金融市場(chǎng)管理局負(fù)責(zé)。由于權(quán)力配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置完全契合雙峰理論的特征，故稱之為“經(jīng)典雙峰”。本輪國(guó)際金融危機(jī)后，在全球33個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家中，澳大利亞和荷蘭的金融機(jī)構(gòu)盈利水平保持穩(wěn)定，是沒(méi)有出現(xiàn)任何金融機(jī)構(gòu)倒閉或需要政府救援的國(guó)家，這與其最早采取“雙峰式監(jiān)管”密不可分。鑒于澳大利亞、荷蘭等實(shí)行“雙峰”監(jiān)管的國(guó)家在危機(jī)中的出色表現(xiàn)，危機(jī)后，如何體現(xiàn)“雙峰”監(jiān)管理念，各國(guó)都在探索。2007年英國(guó)政府開(kāi)始對(duì)本國(guó)金融危機(jī)時(shí)的表現(xiàn)進(jìn)行反思，英國(guó)財(cái)政部認(rèn)為，三方金融監(jiān)管模式的缺陷是英國(guó)未能預(yù)測(cè)金融危機(jī)的一個(gè)重要原因 〔3 〕，于是從2013年4月開(kāi)始啟動(dòng)“雙峰”監(jiān)管改革。與澳大利亞和荷蘭的“經(jīng)典雙峰模式”（機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置模式完全契合雙峰理論的要求）不同的是，英國(guó)實(shí)行的是“準(zhǔn)雙峰”模式，即以中央銀行為主導(dǎo)，在英格蘭銀行內(nèi)下設(shè)審慎監(jiān)管局（PRA），并單獨(dú)設(shè)立金融行為監(jiān)管局（FCA）直接向英國(guó)財(cái)政部和議會(huì)負(fù)責(zé)，即PRA與FCA雙峰的機(jī)構(gòu)層級(jí)低于英格蘭銀行，其最終確定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置方式有別于澳大利亞。危機(jī)后，美國(guó)也朝著一種修改的“雙峰”監(jiān)管模式改進(jìn)，成立全新的消費(fèi)者金融保護(hù)署，以保護(hù)消費(fèi)者和投資者免受金融不當(dāng)行為的侵害。有人甚至提出“雙峰”監(jiān)管模式可能會(huì)是未來(lái)最理想的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。

“雙峰”監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)是職責(zé)權(quán)限劃分明確，將行為監(jiān)管主體和審慎監(jiān)管主體分離。由一個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，即“左眼監(jiān)管安全”；由另外一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)商業(yè)行為和消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題，即“右眼監(jiān)管服務(wù)”。既避免功能重復(fù)，又消除監(jiān)管漏洞，在很大程度上減少了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管沖突和惡性競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)金融穩(wěn)定目標(biāo)與消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，“雙峰”監(jiān)管模式明確規(guī)定，審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)首先應(yīng)該以金融穩(wěn)定為主。

從國(guó)內(nèi)實(shí)踐看，2011 年以后，“一行三會(huì)”都在各自領(lǐng)域設(shè)立了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門，形成一種分業(yè)體制下“內(nèi)雙峰”監(jiān)管體制。在這種“內(nèi)雙峰”監(jiān)管體制下，監(jiān)管當(dāng)局與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系密切程度遠(yuǎn)甚于監(jiān)管當(dāng)局與金融消費(fèi)者，消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)仍是弱于審慎監(jiān)管，很難從根本上保證消費(fèi)者的權(quán)益。發(fā)生在2015年的中國(guó)股災(zāi)說(shuō)明，單一行業(yè)的消費(fèi)者保護(hù)部門沒(méi)有能力來(lái)維護(hù)和穩(wěn)定市場(chǎng)信心。當(dāng)銀行資金流入股市，場(chǎng)外配資快速增長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)時(shí)，監(jiān)管部門卻無(wú)法全面掌握融資的真實(shí)狀況，也就無(wú)法及時(shí)采取有效的應(yīng)對(duì)策略。endprint

這次金融工作會(huì)議提出加強(qiáng)行為監(jiān)管，但并沒(méi)有提到要成立新的部門來(lái)落實(shí)。建議可整合目前“一行三會(huì)”的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)功能，在金融監(jiān)管制度安排上將審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管區(qū)別對(duì)待，確保金融消費(fèi)者合法權(quán)益。隨著國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的設(shè)立，我國(guó)并不需要像英國(guó)一樣對(duì)金融監(jiān)管框架做出大調(diào)整，可以考慮在央行內(nèi)部設(shè)立行為監(jiān)管部門。由于央行不負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管，能著眼于整個(gè)系統(tǒng)、系統(tǒng)內(nèi)各方關(guān)系，在行為監(jiān)管方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。

四、強(qiáng)化功能監(jiān)管：補(bǔ)“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的短板

從監(jiān)管職能劃分，金融監(jiān)管分為“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”和“功能監(jiān)管”兩種方式（二者的不同特點(diǎn)見(jiàn)表3）。

“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”是以金融機(jī)構(gòu)法律地位來(lái)區(qū)分監(jiān)管對(duì)象，是由不同的監(jiān)管當(dāng)局對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)分別實(shí)施監(jiān)管，是由企業(yè)的法律屬性決定其相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式。它是對(duì)一家金融機(jī)構(gòu)從生到死的全過(guò)程“縱向”監(jiān)管，由于設(shè)制了“great wall（防火墻）”，避免了各金融機(jī)構(gòu)間的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。但“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”由于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，無(wú)疑會(huì)造成監(jiān)管差異，甚至誘發(fā)監(jiān)管套利，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。由于機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式很難對(duì)跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施有效監(jiān)管，監(jiān)管部門往往用行政手段來(lái)限制金融創(chuàng)新的發(fā)展。另外，機(jī)構(gòu)監(jiān)管對(duì)于金融控股公司不能實(shí)行有效的監(jiān)管，由于受各個(gè)機(jī)構(gòu)法定授權(quán)的限制，監(jiān)管只能在母公司層面行使。對(duì)于金融控股公司擁有較多跨行業(yè)子公司，則由不同部門監(jiān)管，這樣實(shí)際上是分割了金融控股公司的經(jīng)營(yíng)。由于沒(méi)有一個(gè)監(jiān)管部門擁有全部信息，也就沒(méi)有一個(gè)權(quán)威部門對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控。

“功能監(jiān)管”能夠彌補(bǔ)“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的不足。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·默頓認(rèn)為，由機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管是不可避免的趨勢(shì)。功能監(jiān)管是以商業(yè)行為來(lái)判斷監(jiān)管邊界，是以金融產(chǎn)品的性質(zhì)及金融體系的基本功能來(lái)設(shè)計(jì)的，不論這種功能由何種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)行使，不必考慮企業(yè)的法律地位。是一種對(duì)穿透式產(chǎn)品實(shí)行“橫向”全鏈條式的監(jiān)管，能夠防止監(jiān)管套利，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。與“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式相比較，功能監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于：不僅能夠有效地判斷金融創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管權(quán)責(zé)的歸屬問(wèn)題，而且由于標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，提高了監(jiān)管的公平性。但是，功能監(jiān)管會(huì)提高管理成本，加重監(jiān)管負(fù)擔(dān)。而且，“良好區(qū)分產(chǎn)品邊界”是功能監(jiān)管的前提，隨著創(chuàng)新產(chǎn)品不斷增加，越來(lái)越難以界定產(chǎn)品的邊界。因此，功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管各有其優(yōu)勢(shì)和局限性。隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，為加強(qiáng)功能監(jiān)管提供了合理邏輯，但機(jī)構(gòu)監(jiān)管仍有存在的必要。

20世紀(jì)80年代，美國(guó)最早提出了“功能監(jiān)管”概念，但第一個(gè)付諸實(shí)踐的是新加坡。巴西、法國(guó)、意大利和西班牙也是功能監(jiān)管的典型代表。美國(guó)直到1999 年才確定功能監(jiān)管的框架，但采取的是“機(jī)構(gòu)監(jiān)管 +功能監(jiān)管”的傘型監(jiān)管模式，即美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，同時(shí)又根據(jù)功能特點(diǎn)劃分不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能范圍。這種監(jiān)管體制不是純粹的功能型監(jiān)管，因?yàn)楸Ａ袅溯^多“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的痕跡。在“傘型監(jiān)管模式”下，美國(guó)的監(jiān)管仍是各自為政，其弊端在次貸危機(jī)中得到了充分的體現(xiàn)。2008 年以來(lái)，美國(guó)在《美國(guó)金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍(lán)圖》和“金融白皮書(shū)”中，提出“傘+雙峰”的新型監(jiān)管模式，由審慎金融監(jiān)管、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和整個(gè)金融市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管三個(gè)部分構(gòu)成。其中，美聯(lián)儲(chǔ)作為市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管者，充當(dāng)“傘骨”，兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)充當(dāng)“雙峰”來(lái)執(zhí)行目標(biāo)型監(jiān)管職能?！? 〕

目前，我國(guó)實(shí)行的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管。但近年來(lái)，隨著金融綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，對(duì)于一些橫跨不同金融領(lǐng)域的“穿透式產(chǎn)品”，由誰(shuí)審批、由誰(shuí)監(jiān)管？容易出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶。而功能監(jiān)管能有效避免“監(jiān)管真空”與“交叉監(jiān)管”同時(shí)并存的現(xiàn)象。

綜上所述，任何一個(gè)國(guó)家金融監(jiān)管體系的選擇，都要與其經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展階段相適應(yīng)，做到風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋。世界多個(gè)國(guó)家已經(jīng)證明加強(qiáng)綜合監(jiān)管、宏觀審慎管理、功能監(jiān)管以及行為監(jiān)管，是一種有利于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的金融監(jiān)管基本框架，這也是中國(guó)在金融開(kāi)放進(jìn)程中亟需補(bǔ)強(qiáng)的制度基礎(chǔ)。但是，制度變遷是有路徑依賴性的，我國(guó)從分業(yè)分段監(jiān)管到加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管、從注重微觀審慎監(jiān)管到加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管、從只注重維護(hù)金融體系穩(wěn)定到兼顧消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、從機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管到功能性金融監(jiān)管等轉(zhuǎn)型，不會(huì)一蹴而就，需要經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，金融系統(tǒng)要按照黨的十九大以及第五次全國(guó)金融工作會(huì)議精神，進(jìn)一步深化改革，建立健全支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融服務(wù)體系和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系（見(jiàn)圖1），防范潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

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責(zé)任編輯 于曉媛endprint