論黨內法規(guī)與國家法律的關系

周望

〔摘要〕 黨法關系是中國法治的核心問題，而黨內法規(guī)與國家法律的關系則是黨法關系的基礎性問題。從性質和定位上看，黨內法規(guī)與國家法律屬于“軟法”與硬法、社會法與國家法的關系。從外在特征上看，二者既有經濟基礎、階級意志、指導思想和價值取向的一致性，又有制定主體、表現形式、調整對象和適用范圍、實施方式和保障力量等方面的區(qū)別。從效力上看，黨領導立法與法律優(yōu)先原則辯證統(tǒng)一，黨內法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸；在不違背法律原則的前提下，黨規(guī)嚴于國法。黨內法規(guī)與國家法律的銜接和協調，應當以憲法為統(tǒng)率，通過立法權限界分、立法規(guī)劃、備案審查、法規(guī)清理、立法后評估等制度機制加以保障。

〔關鍵詞〕 黨內法規(guī)，國家法律，黨領導立法，法律優(yōu)先

〔中圖分類號〕D920.0 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）01-0022-10

一、問題的緣起及界定

黨的十九大提出“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”。事實上，自黨的十八屆四中全會以來，黨內法規(guī)研究一直備受關注，其中最重要的問題之一就是黨內法規(guī)與國家法律的關系問題，這也是黨內法規(guī)體系形成過程中必須解決的重大理論和實踐問題。兩者關系問題究竟是一個什么樣的問題，為什么會成為一個問題？主要緣由有二。其一，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）把“完備的法律規(guī)范體系”和“完善的黨內法規(guī)體系”一并納入中國特色社會主義法治體系，作為全面推進依法治國總目標的內容。這樣，如何理解同一個法治體系內國家法律與黨內法規(guī)兩個規(guī)范體系并存，如何理解并處理兩個規(guī)范體系的關系，就成為法治中國建設的一個基礎性問題。其二，黨法關系是中國法治的核心問題。黨法關系問題不僅是一個政治實踐問題，也是一個學術理論問題。盡管“‘黨大還是法大是一個政治陷阱，是一個偽命題”，但是，習近平強調：“黨和法治的關系是法治建設的核心問題?！?〔1 〕事實上，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，是我國法治建設和政治文明發(fā)展實踐中形成的基本經驗之一。但是這一經驗尚未回答，“黨的領導”與“依法治國”究竟是什么關系？兩者如果發(fā)生沖突怎么辦？黨的十八屆四中全會試圖破解這一難題，指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規(guī)管黨治黨?！比欢@一論斷仍然沒有解決依規(guī)治黨與依法治國的關系，正如有學者指出的：“依規(guī)治黨和依法治國的關系是政黨與法治關系中最核心的問題?！?〔2 〕而要解決這一難題，首先要追問作為管黨治黨的黨內法規(guī)與作為治國理政的國家法律之間的關系，如何理解兩者的關系？兩者是否會發(fā)生沖突？如果會，如何避免和解決？

要厘清黨內法規(guī)與國家法律的關系，基本涉及兩層關系：一層是靜態(tài)關系，包括本質/性質層面的關系和形式/特征層面的關系，前者的核心問題是黨內法規(guī)的性質和定位，后者則主要涉及黨內法規(guī)與國家法律在表現形式和外在特征方面的聯系和區(qū)別；另一層是動態(tài)關系，主要涉及兩者的效力關系，以及如何避免和解決兩者可能的沖突，也就是兩者的銜接協調問題。本文試圖對這些問題做一探討。

二、黨內法規(guī)的性質和定位

要回答黨內法規(guī)與國家法律的關系問題，首先面臨的就是黨內法規(guī)的性質和定位問題，即黨內法規(guī)是不是法？是什么法？這也是長期以來爭論不休的問題。即使《決定》明確提出“形成完善的黨內法規(guī)體系”，也沒有終結學術爭論。有人認為，《決定》表明至少政治層面認可黨內法規(guī)是法，黨內法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，“這是一個重大的理論創(chuàng)新，為中國特色社會主義法學增添了新內容。” 〔3 〕但是質疑者不以為然，認為從《決定》行文看，“形成完善的黨內法規(guī)體系”之前用的是逗號而不是頓號，意味著黨內法規(guī)體系不是與法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系相并列，而是與這四個方面作為一個整體相并列，這四個方面構成了中國特色社會主義法治體系。

概括起來，圍繞黨內法規(guī)是不是法，主要形成了兩種觀點。一種是否定論，認為黨內法規(guī)不是法，其主要理論依據是國家法理論，主張國家法之外沒有法律。另一種是肯定論，認為黨內法規(guī)是法，其主要理論依據是法律多元主義理論，主張從廣義上理解法，包括國家法在內的幾乎所有規(guī)范都可以稱為法。此外，也有從其他角度對黨內法規(guī)的性質或定位做出解釋的，但從實質看，亦基本可以歸入國家法或法律多元主義框架。

（一）國家法視角

對“黨內法規(guī)是不是法”的不同回答，根源在于對“法是什么”的不同理解。經典法理論認為，“法是由國家制定或認可的、以國家強制力保證執(zhí)行的行為規(guī)范的總和?！薄胺x不開國家?！瓫]有國家就不可能有法?！?〔4 〕48根據這種理論，法就是國家法，法與國家不可分，能夠被稱為法的，只能是國家立法意義上的規(guī)范。這種觀點可以追溯到19世紀奧斯丁的分析法學，根據奧斯丁的理論，法律就是主權者的命令。從這個角度出發(fā)，黨內法規(guī)顯然不是法，因為它不是由國家制定或認可，而是由黨組織制定；它反映的不是國家意志，而是黨的意志；它也不是依靠國家強制力保證實施，而是依靠黨員的自律和黨的紀律保證實施。

典型的論述如曾市南認為，“黨內法規(guī)”提法不妥。〔5 〕理由主要有三：其一，政黨組織不擁有立法權限?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定了相關主體的立法權限，作為政黨組織的共產黨沒有立法權限，不能成為立法主體。其二，《中國共產黨紀律處分條例》等屬于黨的政策性和制度性的文件范疇，不具備法規(guī)特征，與法規(guī)是兩種不同屬性的概念。其三，“黨內法規(guī)”的提法不能嚴謹、準確地反映黨與法的關系。《黨章》明確提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。這里起碼有兩層含義：黨既不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，搞黨大于法，也不能將黨與法混為一談，以為黨就是法，法就是黨。但“黨內法規(guī)”的提法很容易產生歧義，一方面將法的適應對象區(qū)分為“黨內”與“黨外”，被人誤解為黨內存在著法之外的一套“法規(guī)”，另一方面認為黨與法就是一回事。endprint

（二）法律多元主義視角

國家法理論受到法律多元主義的猛烈批評。如強世功認為，黨法關系之所以成為一個難解的問題，根本在于我們未能從理論和實踐上排除“國家法中心主義”的消極影響，依然以西方國家法中心主義的形式法治觀作為我們進行法治建設的藍本?！? 〕羅豪才、宋功德將傳統(tǒng)的國家法理論稱之為“國家—控制法范式”的法理論，他們指出：“這種法范式將國家當做法制化的唯一軸心，強調法規(guī)范的國家性、法邏輯的對抗性和法秩序的強制性，它與不同的國家觀聯結在一起形成不同的法律模式：在其一端，它與全能政府聯姻產生一種國家運用依附性的法律工具控制社會的管理法；在另一端，它與夜警國家聯姻產生一種社會依靠自治型法控制國家的控權法?！瓏摇刂品ǚ妒诫m然長期以來居于主導地位，但伴隨著多中心的、強調合作共贏、尊重不同主體性的公共治理模式的崛起，這種傳統(tǒng)的法范式陷入了嚴重危機之中，一種與公共治理相適應的回應型法開始取而代之，國家—控制法范式正在成為過去時。” 〔7 〕7-8姜明安批判道，在社會公權力逐漸發(fā)達，公共治理和社會管理日益興起，國家公權力逐步向社會轉移的現代社會，這種法理論及對“法”的定義離今天法現象的客觀真實性就越來越有差距了，從而也越來越難闡釋今天調整現實社會生活，規(guī)范今人行為的各種不同形式的法規(guī)則了?！? 〕

與國家法理論不同，法律多元主義理論認為，法不僅包括國家立法機關制定的法律規(guī)范即國家法，也包括政策、習慣、道德、自治規(guī)則等其他規(guī)范，政黨規(guī)章制度自然也在其列。具體來說，對中國共產黨黨內法規(guī)性質的解釋又包括三種理論：軟法論，社會法論，高級法論。

1.軟法論。如宋功德提出：“如果我們按照能否運用國家強制力保證實施這個形式標準，可以將所有法規(guī)范一分為二，一類是硬法規(guī)范，指的是能夠依靠國家強制力保證實施的法規(guī)范，它們屬于國法；另一類是軟法規(guī)范，指的是不能運用國家強制力保證實施的法規(guī)范（內涵），它們由部分國法規(guī)范與全部政治與社會法規(guī)范共同構成（外延）?！?〔9 〕63-64具體而言，軟法又可分為4類：一是國家法律、法規(guī)和規(guī)章中的那些旨在描述法律事實或者具有宣示性、號召性、鼓勵性、促進性、協商性、指導性的法規(guī)范；二是國家機關制定的諸如綱要、指南、標準、規(guī)劃、裁量基準、辦法等大量的規(guī)范性文件；三是各類政治組織創(chuàng)制的旨在解決執(zhí)政、參政、議政等政治問題以及自身建設問題的自律規(guī)范；四是名目繁多的社會共同體創(chuàng)制的自治規(guī)范?！? 〕64從這個角度看，“我們黨作為一種政治組織，其所制定的黨規(guī)屬于軟法。” 〔9 〕64對于中國共產黨而言，黨規(guī)雖然因其不得使用國家強制力保證實施而被歸入軟法范疇，但對于黨組織和黨員而言一點都不“軟”，不是可遵守可不遵守的選擇性規(guī)范，而是必須一體遵循、不得例外的硬要求，是不容違反、不得突破的剛性約束，屬于“堅硬的軟法”?！? 〕64

然而，也有論者質疑軟法論的局限性。如武小川認為，黨內法規(guī)屬于軟法，并不意味著軟法可以解釋其概念的合理性；高度抽象的軟法理論無法解釋黨內法規(guī)區(qū)別于其他社會規(guī)范的特性；軟法理論的理念和黨內法規(guī)的理念并不一致；軟法和黨內法規(guī)在形式特征上有顯著差異；軟法理論不能及時回應黨內法規(guī)被納入法治體系的時代內涵。

2. 社會法論。這里所說的社會法，是與國家法相對的社會法，而不是作為法律部門的社會法，其基本理論就是主張廣義的法。如強世功認為，“法的概念有廣義、狹義之分?！畤曳ㄖ行闹髁x所謂的‘法僅僅是狹義上的法，即國家法。國家法只是‘法的類型之一。事實上，所有指導人類共同生活、為人的行為提供遵從的依據、從而提供穩(wěn)定行為預期的形形色色的規(guī)則，都可以稱之為法?！?〔6 〕王振民則區(qū)分了“法”與“法律”，他指出，“法”是一個更為廣泛的概念，“法律”是“法”的一種，專指國家立法機關制定的規(guī)范。除了國家制定的“法律”之外，還有很多其他的“法”規(guī)范。一個社會整個規(guī)范體系至少包括以下內容：一是國家憲法和法律；二是社會自然形成的善良風俗和道德規(guī)范；三是社會自治組織制定的自我約束的規(guī)范，例如鄉(xiāng)規(guī)民約；四是社團、大型企業(yè)尤其是上市的公共公司制定的自我管理的內部規(guī)章制度；五是各個政黨、政治性組織制定的章程和其他規(guī)范?！?0 〕從這個角度看，黨內法規(guī)雖然不是國家法律，但屬于國家法律之外的其他法規(guī)范，實質上就是社會法的思路。

3.高級法。所謂高級法，指的是相對于一般實定法而言效力更高的更為基礎性的法規(guī)范，自然法常常被視為高級法。將黨內法規(guī)定位為高級法，主要是從黨章的層面而言。強世功認為：“從‘實效憲法的角度看，黨章作為規(guī)范性憲章，就其內容和發(fā)揮的政治作用而言，必須被理解為中國不成文憲法的有機組成部分?！?〔11 〕黨章不僅是中國憲法體系的組成部分，而且在憲法體系中居于高級法的地位。“憲法所遵循的自然法或高級法的原則就體現在黨章以及由此產生的黨所秉持的政治哲學中?！h章及其背后的政治哲學和價值訴求乃是中國憲法體系真正的生命，是整個多元主義憲法規(guī)范體系的關鍵，甚至是多元主義法治共和國的核心?！?〔6 〕

中國共產黨是領導黨和執(zhí)政黨，部分黨內法規(guī)的規(guī)定涉及黨和國家的關系，涉及國家權力。比如中國憲法確認并規(guī)定了中國共產黨的領導地位，但是黨如何領導國家卻不是憲法所規(guī)定的，而是由黨章所規(guī)定。高級法的提出，是對這種現象的一種解釋，但是也有學者提出了不同的解釋和處理?？氯A慶提出了“黨導法規(guī)”的概念以別于“黨內法規(guī)”，并將中國的法治概括為“黨導法治”，即共產黨領導的全面依法治國。他說：“黨導法治體系應該包含黨內規(guī)治系統(tǒng)、國家法治系統(tǒng)和黨導法規(guī)治系統(tǒng)，黨導法規(guī)治系統(tǒng)是規(guī)治與法治的銜接系統(tǒng)。需要特別區(qū)分的是黨內法規(guī)和黨導法規(guī)，黨內法規(guī)僅僅適用于黨組織和黨員，黨導法規(guī)解決從適用于黨組織和黨員到適用于政府和公民，也就是中國共產黨通過規(guī)治到法治的領導規(guī)則。” 〔12 〕

（三）其他視角

1.法律與政策的二重性。屠凱認為，黨內法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法政二重屬性的規(guī)范性文件。基于它的法律特征，在廣義的“法”與其他社會現象的對立中，黨內法規(guī)可以納入“法”的范疇；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內法規(guī)應當屬于政策的范疇。 〔13 〕這種觀點的意義在于揭示了黨內法規(guī)的復雜性，畢竟沒有脫離政治或政策的黨內法規(guī)或法律。但是，說黨內法規(guī)既有法律性，又有政策性，就跟說法律既有規(guī)范性，又有政治性，甚或還有科學性一樣，更多停留于黨內法規(guī)的外在特征，沒有就其內在本質增加新的認知。而從實質看，該觀點實際仍然是受法律多元主義的支配。endprint

2.權力規(guī)限論。武小川認為，軟法理論不能合理解釋黨內法規(guī)的獨特性，因此跳出“軟法——硬法”的分析框架，轉而從黨內法規(guī)與國家法律的相似性上提出“黨內法規(guī)”的權力規(guī)限論。“‘黨內法規(guī)的權力規(guī)限論是指，中國共產黨為更好地行使執(zhí)政權，自覺借鑒國家法律對國家權力的規(guī)范和限制方式，運用黨內法規(guī)來管黨治黨，實現黨內管治的法治化。規(guī)范權力意味著各種黨內活動都要依據既有的程序和方式進行，限制權力則意味著把權力關進籠子，要求各種黨內活動必須恪守邊界，不得隨意侵入國家權力領域和公民權利領域?！蛧曳上啾?，黨內法規(guī)并不能自我授權，但卻可以自我約束?！?〔14 〕這種觀點強調執(zhí)政黨通過黨內法規(guī)實現自我約束的重要性，具有重要意義。因為“既不消解權威，又要保證權威守法，可行的路徑是權威從自己做起，嚴格自我管理，借助內部嚴肅的紀律和嚴密的制度，保證其組織和成員遵守法律?！?〔2 〕該觀點強調黨內法規(guī)的“硬約束”，但并不反對軟法論的解釋，實質主張的是“堅硬的軟法”，亦在軟法論的框架內。

由上可知，黨內法規(guī)的性質和定位問題與法的本質如影隨形，其實質就是關于法的本質的不同理解。如果從分析實證主義法學的視角來看，法僅限于國家法，那么黨內法規(guī)不是法，甚至連“黨內法規(guī)”的提法都難以成立。但是，如果從社會法學的視角來看，法不限于國家法，那么黨內法規(guī)也是法。社會法學不是從法的本質出發(fā)，而是從法的特征和作用來看待什么是法，也就是法律多元主義的廣義法概念。除了國家法，其他社會規(guī)范同樣起到的是規(guī)范社會行為、調整社會關系的作用，在一定范圍內具有普遍的約束力和強制性。因此，從社會法學看，黨內法規(guī)可以理解為廣義的法，是相對于國家法的社會法，也常常被稱為“活法”（埃利希語），是相對于硬法的軟法，是一種強調執(zhí)政黨自我約束的“堅硬的軟法”。

從當代中國實際出發(fā)，將黨內法規(guī)定位為法，亦更有利于理順黨法關系。一方面，黨內法規(guī)的提法沿用已久，約定俗成，具有廣泛的社會基礎和接受度。一般認為，最早使用“黨內法規(guī)”概念的是毛澤東。1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會報告《中國共產黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中指出：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動。” 〔15 〕528 1978 年，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話中強調：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。” 〔16 〕147另一方面，黨內法規(guī)已經有相應的制度依據。中共中央1990年發(fā)布《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》，2013年發(fā)布《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。“如果像一些持異議的學者所主張的那樣，對中國共產黨發(fā)布的任何規(guī)范性文件均不稱‘黨內法規(guī)，均不以法和近似于法的嚴格要求對之進行規(guī)范，而任由制定主體隨意發(fā)布，那將會更遠離法治的原則和要求?！?〔17 〕

三、黨內法規(guī)與國家法律的聯系和區(qū)別

前文討論主要著眼于黨內法規(guī)的本質，本部分則主要著眼于黨內法規(guī)的形式和外在特征展開討論。

（一）兩者聯系

容易理解，黨內法規(guī)與國家法律在經濟基礎、階級意志、指導思想和價值取向等方面具有一致性。

第一，共同的經濟基礎。經濟基礎決定上層建筑。我國正處在社會主義初級階段，實行公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，實行按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。從根本上說，兩者都是這種經濟基礎的產物。

第二，共同的階級意志。黨內法規(guī)是黨的統(tǒng)一意志的體現，而中國共產黨又是以全心全意為人民服務為宗旨，代表中國最廣大人民的根本利益，因此從根本上說，黨內法規(guī)也是人民意志的體現。法律作為統(tǒng)治階級意志的反映，反映的是國家一切權力所屬的人民的意志，而法律是黨領導人民制定的，自然也是黨的意志的反映。因此，兩者反映的都是黨和人民的根本意志，體現共同的利益追求。

第三，共同的指導思想。馬克思主義是我們立黨立國的根本指導思想?！?8 〕黨內法規(guī)和國家法律都堅持以馬克思主義為指導?！吨袊伯a黨章程》作為全黨必須遵循的總章程，明確規(guī)定了馬克思主義的指導地位。黨的十九大通過的關于《中國共產黨章程（修正案）》的決議，把習近平新時代中國特色社會主義思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀一道確立為黨的行動指南。憲法作為國家的根本法，同樣明確宣示了馬克思主義的指導地位，堅持以馬列主義和馬克思主義中國化的理論成果為指引。

第四，共同的價值取向。兩者在實質價值上都追求公平正義、自由、平等，追求權力制約和權利保障，在形式價值上都追求普遍性、平等性、穩(wěn)定性、可預期性等良法品質。“共享價值驅動力，使黨內法規(guī)體系和國家法律體系不但完備并且良善，這無疑是兩個規(guī)范體系達致‘內在統(tǒng)一的核心，在此基礎上方能建構起保障黨內治理法治化和依法執(zhí)政的‘法治同心圓?！?〔19 〕

（二）兩者區(qū)別

總的來說，黨內法規(guī)與政黨相聯，國家法律與國家相聯，由此衍生出如下一系列的區(qū)別。

1.制定主體不同

根據當前實際，黨內法規(guī)的制定主體包括三類：黨的中央組織；中央紀律檢查委員會、中央各部門；省、自治區(qū)、直轄市黨委。其中，黨的中央組織包括黨的全國代表大會、中央委員會，以及中央政治局及其常委會。

國家法律的制定主體則是有權的國家機關。根據立法法等法律法規(guī)規(guī)定，如全國人大及其常委會制定法律（狹義），國務院制定行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)，民族自治地方的人大制定自治條例和單行條例，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構制定部門規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章。此外，中央軍事委員會制定軍事法規(guī)，中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區(qū)、中國人民武裝警察部隊制定軍事規(guī)章，最高人民法院、最高人民檢察院作出司法解釋。endprint

有一種特殊的情況，就是黨組織和其他組織聯合發(fā)文，最常見的是黨委和政府聯合制發(fā)，如中共中央、國務院聯合制定發(fā)布的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》《關于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》，對黨政機關均具有約束力。但是，聯合發(fā)文的問題，論者多有批評。如秦前紅等認為：“從文件性質上分析，黨政聯合發(fā)文并不符合黨內法規(guī)的制定主體、內容形式和文件名稱等規(guī)范要件，通常也不符合制定行政法規(guī)和規(guī)章的法定程序，因而不應屬于黨內法規(guī)或者行政法規(guī)、規(guī)章，應當屬于規(guī)范性文件?！@類文件處于事前審核和事后備案審查的模糊地帶。”“這種重‘效率和‘權威而輕法治的觀念和做法與依法執(zhí)政和依法行政的要求存在差距，應當予以轉變?！?〔19 〕筆者以為，聯合發(fā)文的規(guī)范化顯然是必要的，至少不能游離于備案審查的范圍之外，但是否急于取消可能還需要從實際出發(fā)，做更加充分的討論。

2.表現形式不同

其一，名稱不同。黨內法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。對國家法律而言，憲法和法律（狹義）顯然與此不同，法律（狹義）通常是稱××法；行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規(guī)定”“辦法”等（《行政法規(guī)制定程序條例》第4條）；規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”，但不得稱“條例”（《規(guī)章制定程序條例》第6條）。這也帶來一個問題，盡管黨內法規(guī)與國家法律的名稱存在差異，但在某些情況下，也存在“重名”的可能：黨內法規(guī)和行政法規(guī)都可以稱“條例”“規(guī)定”“辦法”，黨內法規(guī)和規(guī)章都可以稱“規(guī)定”“辦法”。如《湖北省安全生產黨政同責暫行辦法》《海南省“庸懶散奢貪”行為問責辦法（試行）》等就難以從文件名稱上判斷其屬于黨內法規(guī)還是國家法律。

其二，體系構成不同。黨內法規(guī)制度體系可以從縱向和橫向兩個維度考察?？v向上看，黨內法規(guī)制度體系由中央黨內法規(guī)、部門黨內法規(guī)和地方黨內法規(guī)構成。中央黨內法規(guī)的效力高于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)的效力。省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)不得同中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內法規(guī)相抵觸。橫向上看，黨內法規(guī)制度體系可以分為綜合性黨內法規(guī)、思想建設方面的黨內法規(guī)、作風建設方面的黨內法規(guī)、反腐倡廉方面的黨內法規(guī)、民主集中制建設方面的黨內法規(guī)、軍事方面的黨內法規(guī)。也有人認為，“黨規(guī)制度體系主要包括規(guī)范黨的自身建設活動方面的黨規(guī)、規(guī)范黨的領導和執(zhí)政活動方面的黨規(guī)、規(guī)范黨的機關運行保障方面的黨規(guī)3大板塊?！?〔9 〕71國家法律體系同樣可以從縱向和橫向兩個維度考察?？v向上看，我國法律體系分為三個層次：憲法，法律，行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。到2010年底，我國已制定現行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成對現行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作?！?0 〕截至2011年8月底，中國已制定現行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部。〔20 〕從橫向上看，我國法律體系分為七大法律部門：憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。

3.調整對象和適用范圍不同

簡言之，黨內法規(guī)調整的是黨組織的工作、活動和黨員行為，主要適用于黨內。國家法律適用于全體公民和全社會?！包h內法規(guī)的直接約束力僅限于黨的組織、黨員行為、黨的建設、黨的運行、黨的領導、黨的紀律等方面，直接約束對象僅是黨員和黨的機構，與國家法律不同，不直接給國家、社會和非黨員的公民施加義務?！?〔21 〕

但是，不能認為黨內法規(guī)和國家法律之間的適用界限是涇渭分明的，實際上兩者往往存在一定的交叉和重疊。主要原因是：其一，黨員要受黨內法規(guī)調整，但黨員同時也是公民，需要受國家法律調整，這就可能出現交叉重合。其二，黨內法規(guī)雖然調整的是黨組織和黨員，但是黨內法規(guī)的調整包括三種類型，一種是黨的自身建設活動，一種是黨的機關運行保障，一種是黨的領導和執(zhí)政活動，前兩者只涉及黨內關系，后者則涉及黨和人大、政府、司法等國家機關的關系，這必然與國家法律發(fā)生交叉重疊。如前所述，有學者把調整黨的領導和執(zhí)政活動的黨規(guī)稱為“黨導法規(guī)”，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》《關于實行黨政領導干部問責制的暫行規(guī)定》《關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規(guī)定》等，都關涉國家事務，而“黨內法規(guī)”僅限于調整黨內關系，其主張：“社會主義法治體系必須包含黨內法規(guī)體系、國家法律體系和黨導法規(guī)體系?！薄包h內規(guī)治系統(tǒng)與國家法治系統(tǒng)之間的橋梁，就是黨導法規(guī)體系?！?〔22 〕需要指出，黨規(guī)與國法之間的交叉重合或重疊可能一致，也可能不一致。因為兩者可能不一致，所以就需要解決兩者之間的效力關系及銜接協調，以保障法治統(tǒng)一。

4.實施方式和保障力量不同

黨內法規(guī)的實施主要依靠黨員的自覺和黨的紀律保障。根據《中國共產黨紀律處分條例》，對黨員的紀律處分有：警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍。對嚴重違犯黨紀的黨組織的紀律處理措施有：改組、解散。

國家法律主要依靠國家強制力保障實施。違反法定義務或約定義務，或者不當行使權利，行為人就要承擔相應的不利后果即法律責任，包括民事責任、刑事責任、行政責任、違憲責任、國家賠償責任等。

此外，黨內法規(guī)和國家法律還在其他方面存在一些差異。如制定程序方面，黨內法規(guī)一般需要經過起草、審核、審議批準和報請公布等程序，而國家法律必須經過起草、提出、審議（審查）、表決（決定）和公布等法定程序。國家立法的表決（決定）程序依法通過會議作出，而黨內法規(guī)除了重要的須經黨的全國代表大會、中央全會、政治局或其常委會會議審批外，部分中央黨內法規(guī)、紀檢條規(guī)、部門黨內法規(guī)和地方黨內法規(guī)均未要求必須經會議審批。因此，部分中央黨內法規(guī)還可按程序報請中央領導同志簽批，個別省市區(qū)黨委更直接規(guī)定黨內法規(guī)草案可以經書記等個人審批。內容重點方面，黨內法規(guī)的內容重點在于黨的建設、黨員權利和義務等，而國家法律的重點在于調整社會關系、保障公民權利、約束國家權力。endprint

四、黨內法規(guī)與國家法律的效力關系

黨內法規(guī)與國家法律的效力關系，實質是黨法關系的集中反映，既不能簡單化為“黨大法大”的爭論，以防掉入“政治陷阱”，又要結合黨在中國法治建設中的地位加以討論。這里面似乎存在一個悖論，一方面，黨領導人民制定憲法法律，意味著黨具有某種超然的地位，而黨的領導通過黨內法規(guī)保障、規(guī)范和實現，相應地邏輯上似乎意味著黨內法規(guī)高于國家法律，另一方面，黨必須在憲法法律范圍內活動，這又意味著憲法法律至上，國家法律高于黨內法規(guī)。究竟如何理解呢？

這一問題產生的根本原因在于中國共產黨的雙重身份和性質。一個解釋是，中國共產黨既是領導黨，又是執(zhí)政黨，兼有領導和執(zhí)政兩種身份和行為。張恒山對中國共產黨的領導和執(zhí)政做了精細區(qū)分，指出兩者的諸多不同：（1）主體不同：黨的領導的主體就是黨組織自身，黨的執(zhí)政的直接主體不是黨組織自身，而是黨的代表們。（2）地位獲得途徑不同：黨的領導是黨在社會生活中通過自己無私的工作同人民群眾形成的一種事實性關系，黨的執(zhí)政卻是一種法律意義上的權力地位。（3）依賴手段不同：執(zhí)政必然要運用國家政權機構的權力，推行以國家名義制定的法律和政令，黨的領導行為卻并不以政權機構為支撐。（4）法律效力不同：黨的執(zhí)政行為是具有強制性的行為，而一般意義上的領導是政黨不依賴于國家權力進行的活動，對人民群眾不具有強制性。（5）處理事務不同：執(zhí)政者能夠處理的社會公共性事務的范圍不取決于自己的認識和意志，而取決于國家憲法和法律的規(guī)定，而一個政黨試圖從事的領導性事務不屬法律規(guī)定的事項。還有一個解釋是對黨和人民關系做出區(qū)分。強世功提出，從法律技術的角度看，在立法和修法的過程中，黨可以作為“人民的化身”，通過政策來指導立法和修法，而一旦法律制定完畢，黨作為人民的日常代表，在之后的執(zhí)法和守法環(huán)節(jié)就必須遵守人民制定的憲法和法律。〔6 〕

因此，討論黨內法規(guī)與國家法律的效力關系，不能簡單地下結論說兩者效力誰高誰低：黨領導人民制定憲法和法律，黨也必須在憲法和法律的范圍內活動。前者主要是黨的領導行為，后者主要是黨的執(zhí)政行為。立法之前，黨組織通過黨內法規(guī)實現黨的領導，黨內法規(guī)發(fā)揮指引和引領作用。立法之后，黨組織和黨員都要帶頭守法，黨內法規(guī)不得與法律相抵觸，否則無效，并且黨內法規(guī)不得僭越法律保留事項。這樣才能實現“把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來”（《決定》語）。

（一）黨領導立法

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證?！?3 〕5憲法確認了中國共產黨的領導?！读⒎ǚā芬矊猿贮h的領導確立為一項基本的立法原則?！吨泄仓醒腙P于加強黨領導立法工作的意見》強調要“把黨的領導貫徹到立法工作全過程，確保立法反映黨和國家事業(yè)發(fā)展要求、體現社會主義核心價值觀、回應人民群眾關切期待，實現良法善治”。

一般認為，黨領導立法是“堅持黨對一切工作的領導”的必然要求和具體體現。朱景文認為，在立法中堅持黨的領導，主要表現在兩個方面：一是把握政治方向，二是提供政治、思想和組織保障。把握政治方向，主要是黨委、特別是黨中央的職能；提供政治、思想和組織保障，是黨中央領導下的立法機關黨組的職能，在政治上、思想上和組織上保障黨中央的決策通過法律程序變?yōu)閲乙庵尽！?4 〕《決定》列舉了三項黨的立法領導權的具體內容：（1）重大立法事項決定權，即凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定；（2）憲法修改建議權，即黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改；（3）聽取重大問題報告權，即法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。

黨的領導權在立法工作中的實現，就是使黨的主張通過法定程序成為國家意志的過程。總結實踐做法，從黨的主張到國家意志的轉化程序主要包括以下六個環(huán)節(jié)：其一，黨委依規(guī)決定提出法律制度立改廢釋意見和建議；其二，黨委依規(guī)向立法機關提出立法主張；其三，有立法提案權的主體依法向立法機關提出立法議案；其四，立法機關依法依規(guī)辦理黨委立法提議與提案機構提出的立法議案；其五，立法機關黨組依規(guī)進行黨內動員部署，統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動；其六，立法機關按照法定程序和要求依法審議通過立法議案 。在這些環(huán)節(jié)中，第一、第二、第五環(huán)節(jié)均屬于黨內活動，主要依靠黨內法規(guī)來規(guī)范，第六環(huán)節(jié)屬于國家立法活動，主要依據《立法法》進行，第三、第四環(huán)節(jié)既有黨內事項，又有國家立法活動，則分別依照黨內法規(guī)和國家法律進行?？梢钥吹剑h領導立法的過程中，《立法法》等國家法律固然重要，黨內法規(guī)亦發(fā)揮著至關重要的引領和保障作用，兩者相輔相成、缺一不可。

（二）黨內法規(guī)不得與憲法法律相抵觸

1. 法律優(yōu)先原則。黨必須在憲法和法律的范圍內活動，這是一條基本原則。這一原則意味著，第一，國家法律的效力高于黨內法規(guī)，國法具有相對于黨規(guī)的優(yōu)先性；第二，黨內法規(guī)不得違背國家法律，抵觸無效?！爸袊伯a黨依法領導國家，依法執(zhí)政既要依國家法律，又要依黨內法規(guī)，二者怎么統(tǒng)一呢？二者統(tǒng)一的原則就是黨內法規(guī)服從國家法律，國家法律優(yōu)位于黨內法規(guī)。” 〔8 〕理由在于：第一，這是憲法和黨章的原則和要求。憲法規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！秉h章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律范圍內活動?！备鶕吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》，“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規(guī)定”是制定黨內法規(guī)應當遵循的原則之一。第二，這是黨內法規(guī)正當性和法治權威性、統(tǒng)一性的要求?！叭绻h內法規(guī)與法律有沖突，應該先執(zhí)行法律。如果不執(zhí)行法律，而執(zhí)行黨內法規(guī)，會在社會成員間造成不公平，損害法律和黨的權威。當然如果確實是法律本身的問題造成了黨內法規(guī)與法律的沖突那應該由國家立法機關及時修改法律。在相關法律修改之前，還應該嚴格依照法律辦事?！?〔10 〕endprint

2. 法律保留原則。法律保留原則指的是有的事項屬于專屬立法事項，必須由立法機關通過法律規(guī)定?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定：“下列事項只能制定法律：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（7）對非國有財產的征收、征用；（8）民事基本制度；（9）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；（10）訴訟和仲裁制度；（11）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項?！钡诰艞l規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！狈杀Ａ粼瓌t應當同樣適用于黨內法規(guī)。法律保留事項只能由全國人大或全國人大常委會通過法律（狹義）作出規(guī)定，黨內法規(guī)不得作出規(guī)定。特別是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰，屬于法律絕對保留事項，即使法律沒有規(guī)定，黨內法規(guī)也不得作出規(guī)定。

（三）黨規(guī)嚴于國法

盡管在法治實施環(huán)節(jié)，國家法律效力高于黨內法規(guī)。但是，《決定》指出：“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律?！比绾卫斫?？

黨內法規(guī)嚴于國家法律是由黨的性質決定的。國家成員的權利與生俱來，而政黨成員的權利則是在政黨認同的基礎上通過自身的努力爭取的，是黨員在自己作為公民本來享有的自由權利的基礎上，以部分的公民權利交換而來的，黨員在享有黨員權利的同時，必須接受黨的嚴格的紀律剛性約束，因此，一般來說，黨紀黨規(guī)的要求嚴于國法。〔25 〕中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，當然應該接受更嚴格的約束，以保障政治理想和使命的實現。習近平指出：“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。我們黨是先鋒隊，對黨員的要求應該更嚴?！?〔1 〕

也有質疑認為，“黨規(guī)嚴于國法”難以成立。從嚴密角度看，黨規(guī)不如國法邏輯嚴密，體系嚴密；從嚴格角度看，黨規(guī)的形成過程不如國法程序嚴格；從嚴厲角度看，黨規(guī)的處理不如國法嚴厲，因為最嚴厲的處理莫過于刑罰。那么，在何種意義上黨規(guī)“嚴于”國法？應該說，主要是行為規(guī)范層面的“嚴”。法律是對一個公民最低限度的要求，而黨內法規(guī)則對黨員和黨員領導干部提出了更高的要求。某些規(guī)范不要求公民做到，但是要求黨員做到；某些規(guī)范對公民是倡導性鼓勵性的軟要求，對黨員則是剛性的硬要求；某些要求公民可為可不為，但是對黨員卻是必須為或禁止為的義務；某些要求公民做不到無需承擔不利后果，但是黨員做不到則要受到紀律處分。比如，黨章要求黨員“吃苦在前，享受在后”“在一切困難和危險的時刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲”“隨時準備為黨和人民犧牲一切”等，均是黨員的義務性要求，而法律對普通公民沒有類似要求。又如，中央八項規(guī)定精神、反對“四風”等相關要求，對普通公民來說只是一個道德教養(yǎng)問題，只是一種倡導，但對黨員干部來說卻是一種剛性約束，違反就要受到相應懲處。某些規(guī)范要求黨員不得做的，黨內法規(guī)的要求比國法也更嚴。比如“通奸”行為，普通公民如犯主要受道德譴責，而黨員如犯則要受到紀律處分?！皩h員來說，有些違反黨章、黨內法規(guī)制度的言行并不一定都違反憲法、法律法規(guī)。但只要違反了憲法和法律法規(guī)，它也一定違反了黨章及黨內法規(guī)制度?！?〔3 〕

需要指出，黨內法規(guī)可以嚴于國家法律，但不得違背國家法律原則和法治精神，不得違背法律保留原則，法律保留事項只能由法律作出規(guī)定，黨內法規(guī)不得僭越，更不得作出嚴于法律的規(guī)定。

五、黨內法規(guī)與國家法律的銜接和協調

形成完備的法律規(guī)范體系和完善的黨內法規(guī)體系，不僅要求受調整領域有法可依，黨內法規(guī)和國家法律沒有缺位、錯位，也要求黨內法規(guī)體系和國家法律體系內部及其相互之間沒有矛盾，前者主要涉及兩者的銜接，后者主要指的是兩者的效力沖突及其解決，即協調問題。

（一）黨內法規(guī)與國家法律需要銜接和協調的情形

銜接和協調的要求通常發(fā)生在需要黨內法規(guī)和國家法律共同發(fā)揮作用的領域。銜接主要涉及兩種情形：一種情形是國家法律有規(guī)定而黨內法規(guī)沒有相應規(guī)定，以致國家法律沒有細化或配套而難以落實，需要黨內法規(guī)與國家法律做好銜接的情形；另一種情形是黨內法規(guī)有規(guī)定而國家法律沒有規(guī)定，需要將黨內法規(guī)轉化為國家法律的情形。協調意味著無矛盾，不沖突，根據前述效力關系，協調的情形主要指的是黨內法規(guī)與國家法律不發(fā)生矛盾沖突。通常而言，在黨的自身建設活動領域，黨規(guī)不得與國法相沖突；在黨的領導和執(zhí)政活動領域，黨規(guī)應與國法銜接聯動；在黨的機關運行保障、特別是機關事務管理活動領域，黨規(guī)應與國法保持一致。

1. 黨內法規(guī)需要與國家法律銜接。主要包括兩種情況：一是黨內法規(guī)與憲法的銜接。憲法規(guī)定大多抽象、原則，需要制定法律、行政法規(guī)和黨內法規(guī)加以細化。應該說，隨著中國特色社會主義法律體系的形成和不斷完善，多數憲法規(guī)定得到了細化和落實。但是，黨規(guī)在細化和落實憲法所規(guī)定的黨的領導地位等方面明顯滯后。

二是黨內法規(guī)與其他國家法的銜接。目前，黨內多以零散的規(guī)范性文件或會議決定對法律規(guī)定加以具體化，許多領域還存在空白，需要與國家法律相銜接。比如，在目前的國家法律體系中，已有十余部法律對中國共產黨在立法、教育、國防和國家安全等特定領域的領導，以及黨在軍隊、公司和農村等公私主體內的設立組織及其活動作出了原則性規(guī)定，黨內法規(guī)應當及時跟進，制定具體規(guī)范承接法律規(guī)定?！?9 〕又如，《國家安全法》確認了中共中央國家安全委員會的法律地位和職責。那么，中共中央完全可以考慮制定國家安全委員會組織條例和議事規(guī)則等黨內法規(guī)，與《國家安全法》的規(guī)定相承接。當然，也要看到，黨內法規(guī)在與國家法律的銜接方面，也有大量有益的實踐。如《黨政領導干部選拔任用工作條例》作為選人用人的黨內法規(guī)，規(guī)定了國家政權機關領導人候選人產生的條件和程序，與組織法、選舉法等實現銜接，共同保障“使黨組織推薦的人選通過程序成為國家政權機關的領導人員”?！吨袊伯a黨紀律處分條例》專章規(guī)定“對違法犯罪黨員的紀律處分”，亦是黨內法規(guī)與國家法律銜接的典型實例。endprint

2. 黨內法規(guī)需要轉化為國家法律。主要有以下幾種情況：其一，黨章修改轉化為憲法修改的情形。中國共產黨黨章規(guī)定了黨的性質、宗旨、指導思想、奮斗綱領和重大方針政策，規(guī)定了中國特色社會主義事業(yè)總體布局和黨的建設總體要求，其修改往往要求憲法在有關國家大政方針的規(guī)定方面做出相應調整。比如，1992 年黨的十四大黨章提出“建立社會主義市場經濟體制”，1993年八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，把憲法第15條第1款修改為：“國家實行社會主義市場經濟?！逼涠?，其他黨內法規(guī)轉化為國家法律的情形。黨內法規(guī)集中體現黨的路線方針政策，其中一些需要通過法定程序上升為國家意志，確保黨的路線方針政策落到實處。（1）一些領域目前主要由黨內法規(guī)調整，條件成熟時需要轉化為國法。比如，按照黨管宣傳、黨管意識形態(tài)原則，新聞宣傳多由黨內規(guī)定進行規(guī)范，將來條件成熟時可轉化為國家立法。又如，反腐敗領域，黨內法規(guī)發(fā)揮了非常重要的作用，應當把那些經過實踐檢驗比較成熟的法規(guī)制度及時上升為國家法律，更好地推進法治反腐。（2）一些領域國家法律尚付闕如，黨內法規(guī)發(fā)揮著試驗作用和引領作用，條件成熟時相關黨內法規(guī)需要轉化為國法。比如領導干部財產公示制度本應由國家法律調整和規(guī)范，但因國家立法條件尚不成熟，目前主要由黨內法規(guī)即《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》等予以調整，并積累改革經驗，一旦條件成熟就要及時轉化為國法。又如，為了遏制“官商一體，一家兩制”的尋租和腐敗行為，上海市率先探索制定了《關于進一步規(guī)范本市領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業(yè)行為的規(guī)定（試行）》，亦可視作為國家立法探路。（3）一些黨內法規(guī)調整范圍涉及黨外，從法治角度考量，亦需要在適當的時候轉化為國法。比如《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》等黨內法規(guī)雖然體現了黨管干部等重要原則，但是由于適用范圍涉及黨外的公權力機關、團體和人員等，宜由國法規(guī)范和調整。

3. 黨內法規(guī)需要與國家法律協調。主要指黨內法規(guī)與國家法律沖突或不一致的情形。黨必須在憲法和法律的范圍內活動，黨內法規(guī)不得與國家法律相沖突。但在實踐中，仍有可能發(fā)生沖突或不一致。典型的如《地方組織法》規(guī)定縣級以上的地方各級人大及其常委會有權“討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，《中國共產黨地方委員會工作條例》規(guī)定地方委員會的領導職責包括“對本地區(qū)的重大問題作出決策”。這樣，不僅縣以上地方人大和地方人大常委會的“重大事項決定權”如何區(qū)分未有定論，而且地方黨委的“重大問題決策權”和縣級以上地方人大及其常委會的“重大事項決定權”如何區(qū)分，實踐中亦缺少標準，帶來諸多問題。

（二）黨內法規(guī)與國家法律銜接和協調的制度機制保障

黨內法規(guī)與國家法律的銜接和協調，首先應當在法治統(tǒng)一的框架內，在憲法至上的原則下進行。中國特色社會主義法治體系是一個統(tǒng)一的整體，法治統(tǒng)一是中國特色社會主義法治的基本原則。憲法是國家的根本法，法律的制定應當以憲法為根本依據，黨內法規(guī)的制定亦應遵循“憲法為上”原則。保障黨內法規(guī)與國家法律的銜接和協調，需要四類制度或機制：一是預防機制，即避免不銜接、不協調情況的發(fā)生；二是發(fā)現機制，以便及時發(fā)現不銜接、不協調的情況；三是判斷機制，即判斷是否構成不銜接、不協調；四是處理機制，發(fā)揮解決和糾正不銜接、不協調情況的功能。當然，有的制度可能具有多種功能，如黨內法規(guī)清理制度既有發(fā)現功能，又有處理功能。限于篇幅，本文僅簡要列舉幾個。

1.立法權限界分。明確黨內法規(guī)和國家法律的立法權限劃分，是保障兩者銜接協調的基礎。兩者的界限多數情況下是清楚的，黨內法規(guī)著眼于黨內事務和黨內關系，調整黨組織的工作、活動和黨員行為，國家法律調整的是國家權力、公民權利和社會關系。但是在涉及黨的領導和執(zhí)政活動時，兩者的界限往往難以界分。正如學者所說：“當下意欲精準界分黨內法規(guī)與國家法律調整范圍在理論和實踐上都是困難的，尤其在涉及黨的領導政治原則的情形時，這種困難尤為明顯?！?〔19 〕因此，這一問題仍然有待解決，或許可以考慮就黨和人大、政府、司法機關的關系制定專門法律或者憲法性條文。

2.立法規(guī)劃制度。黨內法規(guī)立法規(guī)劃制度的缺失是造成法規(guī)與國家法律不銜接、不協調的重要原因?！伴L時期以來，由于黨內法規(guī)建設缺乏頂層設計和科學規(guī)劃，無法形成一個完整的制度體系，立法缺失與立法重復并存，各部分之間沒有很好銜接，各項基本制度難以形成體系，相關配套法規(guī)、實施細則不夠完善?！?〔10 〕2013年11月，《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》發(fā)布。這次編制黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，在我們黨歷史上是第一次?！?6 〕這種做法應當形成制度，并由中央黨內法規(guī)擴展到部門黨內法規(guī)和地方黨內法規(guī)。

3.黨內法規(guī)備案審查制度。《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等初步建構了事先審核和事后備案審查相結合的黨內法規(guī)監(jiān)督制度，以避免黨內法規(guī)同憲法法律不一致，保證黨內法規(guī)體系內部的統(tǒng)一。但是在備案審查的主體、標準、程序、效力等方面仍有較大的完善空間，比如可以考慮建立黨內法規(guī)與國家法律備案審查聯動機制。秦前紅等考慮到無論是由全國人大常委會或人民法院審查黨內法規(guī)的合憲性，還是由黨內法規(guī)備案審查機構認定黨內法規(guī)是否違憲都不現實，提出了設立中央法治監(jiān)督委員會的設想，與全國人大憲法委員會銜接聯動，對黨內法規(guī)合憲性進行審查。

4.黨內法規(guī)清理制度。法規(guī)清理對于解決黨內法規(guī)制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題，維護黨內法規(guī)制度內部的協調統(tǒng)一，以及黨內法規(guī)與國家法律的銜接協調具有重要作用。黨內法規(guī)制定機關應當適時對黨內法規(guī)進行清理，并根據清理情況及時對相關黨內法規(guī)作出修改、廢止等相應處理。2012 年 6 月，中央批準印發(fā)《中共中央辦公廳關于開展黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，啟動了黨的歷史上第一次黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理。歷時兩年多，通過對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進行修改。 〔27 〕endprint

5.黨內法規(guī)立法后評估制度。立法后評估意在對現行立法做出全面客觀的評價，發(fā)現其在實施過程中的問題，從而為以后法律的立改廢提供依據。立法后評估作為提高立法質量的重要手段，近年來受到立法機關和部門較廣泛的采用，全國人大常委會早在2010年即開展了立法后評估試點工作。黨內法規(guī)制定機關或相關主體同樣可以借鑒這一制度，對黨內法規(guī)開展立法后評估，以利于提高黨內法規(guī)的制定質量，其中，黨內法規(guī)與國家法律的銜接和協調情況，自然是評估的一項重要內容。

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責任編輯 楊在平endprint