歷史建筑老、舊房屋保護(hù)管理中存在的問題及處置方式

文/賈廣葆

大連是一個(gè)美麗的沿海國(guó)際化城市，又是我國(guó)歷史文化名城之一。由于建城年代較久 ，口岸開埠較早，城市開放度較高，歷史上形成了大量歐式、俄式、日式、韓式以及中式等風(fēng)格各異、中西合璧、形形色色、各具特色的歷史建筑。這些老、舊建筑既有全國(guó)意義上的普遍性特點(diǎn)、類型和存在的問題，也有其獨(dú)特的地緣性特點(diǎn)、多樣化類型和保護(hù)管理中存在的一些特殊問題。

一、大連市歷史建筑老、舊房屋的特點(diǎn)與類型

（一）歷史建筑老、舊房屋的主要特點(diǎn)

一是建筑年代跨度較大，既有建于二十世紀(jì)的俄式、日式老式建筑，也有建于二十世紀(jì)三四十年代的中式建筑，還有建于二十世紀(jì)后期以及本世紀(jì)初、中期的公有住房。

二是建筑種類多樣，有住房、辦公樓、廠房、飯店、教堂、商店、倉(cāng)庫(kù)等。

三是公有房屋居多，由于歷史原因，二十世紀(jì)九十年代前房屋基本是國(guó)家建造的直管公房、單位建造的自管公房，實(shí)行的是福利化的住房供應(yīng)體系，而現(xiàn)存的歷史建筑老、舊房屋中公有房屋占絕大多數(shù)。

（二）歷史建筑老、舊房屋的主要類型

一是具有典型的、體現(xiàn)歷史年代特點(diǎn)的歐式、俄式、日式和中式風(fēng)格風(fēng)貌的近、現(xiàn)代老、舊單體、連體、連片的歷史建筑公有房屋。

二是具有豐富的、得天獨(dú)厚的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源和豐富的、尚未參加房改出售產(chǎn)權(quán)的直管公房、自管公房和私人產(chǎn)權(quán)房以及獨(dú)立、單體、連片的老、舊歷史建筑。

三是由于歷史建筑老、舊房屋破損嚴(yán)重、部分殘損，早期按原有老、舊房屋的結(jié)構(gòu)、外貌、高度和寬度進(jìn)行一般性翻建、修復(fù)和改造的歷史建筑老、舊公房。

二、目前大連市歷史建筑老、舊房屋保護(hù)管理中存在的主要問題

（一）歷史建筑公有房屋保護(hù)管理中存在的問題

一是老、舊公房私自隨意轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓、交換，部分屋主甚至更換了多套住房。這不僅嚴(yán)重影響公房的日常管理養(yǎng)護(hù)，而且導(dǎo)致擾民、環(huán)境污染、群租、治安隱患、消防隱患、衛(wèi)生隱患、鄰里糾紛等諸多問題發(fā)生。

二是老、舊公有住房房租低廉，開展商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或出租，有較大的利潤(rùn)空間。部分房屋出租收入比公房租金高出幾十倍甚至近百倍，導(dǎo)致大量老、舊公房通過改變用途，改變內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部風(fēng)貌，深挖地下空間，加大加寬加高房屋，砸毀房屋承重墻、隔離墻，加蓋違章建筑等方式擴(kuò)大房屋經(jīng)營(yíng)使用面積。這不僅導(dǎo)致國(guó)有、單位公房資產(chǎn)嚴(yán)重流失，而且嚴(yán)重?fù)p毀、破壞歷史建筑。

三是由于歷史建筑老、舊房屋建造年代久，水、電、氣、暖氣以及上、下水等住房必備的日常生活設(shè)施較差。一些老房屋不獨(dú)立成套，廚房、衛(wèi)生間、進(jìn)出走廊、大門多家共用，造成隨意侵占多占共用部位、擅自改建搭建等問題。一些老房屋住戶借口配套設(shè)施不全，管道堵、泡、滴、漏，而拒付房租，致使歷史建筑老、舊房屋管理維修養(yǎng)護(hù)困難重重。

（二）歷史建筑老、舊房屋日常保護(hù)管理不力，隨意改變房屋用途，破壞情況比較嚴(yán)重

日常的歷史建筑老、舊房屋保護(hù)管理機(jī)制還未完全形成，絕大部分優(yōu)秀的歷史建筑老、舊房屋幾十年未曾進(jìn)行過系統(tǒng)性維修，破損情況較為嚴(yán)重。

部分歷史建筑老、舊房屋實(shí)用功能改變，特別是不宜參加房改的沿街、沿馬路底層、不成套房屋，普遍改變居住功能，擅自出租成為經(jīng)營(yíng)性用房，導(dǎo)致這些歷史建筑被過度改造、裝修，任意占用公用部位、通道等，房屋使用嚴(yán)重不當(dāng)，損壞現(xiàn)象嚴(yán)重。

歷史建筑老、舊房屋保護(hù)管理資金嚴(yán)重缺乏。目前，大連市歷史建筑老、舊房屋同其他房屋一樣，一般依靠政策性租金進(jìn)行最低水平的保養(yǎng)維修，一些公有房屋住房出租經(jīng)營(yíng)時(shí)常拖欠租金，部分則將住房出租他人經(jīng)營(yíng)，按居住的政策性租金繳納，致使歷史建筑老、舊房屋保護(hù)維修資金來(lái)源單一，無(wú)力解決歷史建筑老、舊房屋的保護(hù)修繕經(jīng)費(fèi)問題，保護(hù)維修資金嚴(yán)重不足。

歷史建筑老、舊房屋保護(hù)法律體系不健全。部分優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)利用改造，需對(duì)居民和單位進(jìn)行動(dòng)遷置換。然而，目前尚缺乏統(tǒng)一的拆遷、置換、調(diào)劑等安置辦法的政策標(biāo)準(zhǔn)，如果完全采用協(xié)議置換辦法實(shí)施，動(dòng)遷置換難度大、成本高，而且難以控制置換、調(diào)劑時(shí)間。

雜亂無(wú)章地搭建、蓋小房，使歷史建筑老、舊房屋周邊區(qū)域環(huán)境和景觀受到較大破壞。歷史建筑老、舊房屋大多伴隨違章搭建等建筑，這不僅侵占空間，影響歷史建筑街區(qū)內(nèi)的綠化、交通和人流進(jìn)出，還破壞了歷史建筑的內(nèi)、外環(huán)境。

三、歷史建筑老、舊房屋的處置方式

大連市歷史建筑老、舊房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、類型多樣：既有國(guó)家所有的直管公房，也有單位所有的自管公房；既有房改售出的老、舊房屋，也有尚未出售的老、舊公房；既有規(guī)定不宜出售的底層、不成套公房，也有私人產(chǎn)權(quán)的老、舊房屋。針對(duì)這些歷史建筑老、舊房屋的實(shí)際狀況，應(yīng)采取不同的處置方式。

（一）已售出的歷史建筑老、舊房屋的處置

對(duì)此類歷史建筑老、舊房屋應(yīng)本著“以人為本、服務(wù)大局、尊重歷史、保護(hù)傳統(tǒng)”的原則，充分尊重售后公房安置對(duì)象的意愿，采用貨幣化置換或?qū)嵨锂a(chǎn)權(quán)置換兩種方式。

第一種：貨幣化置換。應(yīng)合理評(píng)估房屋價(jià)格，確定房屋產(chǎn)權(quán)置換費(fèi)用，在扣除一定比例的土地收益金后，一次性支付給老、舊房屋安置對(duì)象。

第二種：房屋實(shí)物置換。按房屋產(chǎn)權(quán)置換的形式，在扣除一定比例的土地收益金后，在同類區(qū)域可參照原住房面積、戶型、樓層、朝向等予以房屋實(shí)物置換。在不同區(qū)域可參照不同的土地類別，并參照原住房的各項(xiàng)系數(shù)，給以面積等補(bǔ)差。

（二）尚未出售的歷史建筑公有老、舊房屋的處置

目前，大連市城區(qū)仍有相當(dāng)部分的公有房屋尚未售出。

第一種：在其他區(qū)域沒有住房，目前仍然居住在歷史建筑老、舊公有住房的使用權(quán)承租人。此類人群居住合規(guī)，按時(shí)繳納住房租金，可采取相應(yīng)的公有住房使用權(quán)置換的方式，由政府提供政策性租賃住房或公租房予以置換安置。對(duì)不同區(qū)域的住房使用權(quán)承租權(quán)置換，可給以一定的優(yōu)惠補(bǔ)償。

第二種：對(duì)其他區(qū)域有住房，目前仍居住在歷史建筑老、舊公有住房的使用權(quán)承租人或雖沒有居住于此，但仍按規(guī)定按時(shí)繳納住房租金的人群，可采取一次性貨幣化置換方式。

（三）擅自轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓、交換歷史建筑公有老、舊房屋的處置

歷史建筑老、舊房屋使用權(quán)承租人擅自轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓、交換公有住房承租權(quán)，且沒有正常繳納房屋租金或協(xié)議租金，經(jīng)房管單位多次規(guī)勸無(wú)效，則可按照《大連市城市公有房屋管理規(guī)定》，收回公有住房承租權(quán)，還原歷史建筑老、舊房屋的本來(lái)功能。

（四）底層或不成套歷史建筑老、舊房屋的處置

目前，大連市規(guī)定，底層或不成套公有住房暫不出售，一些沿街、沿馬路的底層歷史建筑公有住房承租人沒有經(jīng)房管單位審批，擅自改變公有住房居住使用用途，自行或出租進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，常年不繳納房屋協(xié)議租金。對(duì)此類房屋，可按照《大連市城市公有房屋管理規(guī)定》，在約談、教育、疏解、整治的基礎(chǔ)上，使其補(bǔ)辦改變房屋用途的手續(xù)，并一次性補(bǔ)交所欠房租或經(jīng)營(yíng)性協(xié)議租金；對(duì)拒不整改，無(wú)視法律法規(guī)的“問題戶”，可通過啟動(dòng)司法程序?qū)で蠓赏緩浇鉀Q，收回公有住房承租權(quán)，還原歷史建筑老房屋的本來(lái)面貌。

（五）擅自改變歷史建筑老、舊房屋內(nèi)外結(jié)構(gòu)、外立面的處置

一些歷史建筑老、舊公房使用權(quán)承租人為擴(kuò)大使用面積，改變房屋內(nèi)外結(jié)構(gòu)、外立面墻體，甚至深挖地下空間，公共走廊搭建小屋，在底層房屋加搭建筑物等。對(duì)此類現(xiàn)象，按照公房管理規(guī)定，應(yīng)予以糾正，恢復(fù)老、舊房屋原貌。對(duì)堅(jiān)持不予糾正的，可會(huì)同相關(guān)執(zhí)法部門強(qiáng)化糾正。對(duì)于承租人另有住房而不在此居住的情況，可收回公有房屋使用權(quán)以恢復(fù)歷史建筑老、舊房屋的原有結(jié)構(gòu)和風(fēng)貌。

（六）產(chǎn)權(quán)私有的歷史建筑老、舊房屋的處置

對(duì)一些產(chǎn)權(quán)由私人擁有的歷史建筑老房屋，應(yīng)在充分征求房屋產(chǎn)權(quán)人意愿的基礎(chǔ)上，實(shí)行自愿置換，可采取兩種方式：

第一種：按照房屋市場(chǎng)價(jià)格統(tǒng)一實(shí)行貨幣化置換收回。

第二種：若房屋產(chǎn)權(quán)人不愿置換，可同房屋產(chǎn)權(quán)人簽訂協(xié)議，明確權(quán)、責(zé)、利，保留房屋和原有建筑風(fēng)格。