衛(wèi)生監(jiān)督如何依法執(zhí)法

2018年2月，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》正式施行，該司法解釋共163個(gè)條文，相比2000年、2015年的司法解釋更加詳細(xì)、具體。行政訴訟法及其司法解釋立法目的之一，是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，依法行政。那么，該司法解釋對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，會(huì)產(chǎn)生哪些影響？衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，該如何應(yīng)對(duì)其帶來(lái)的變化？

做好充分的出庭應(yīng)訴準(zhǔn)備

新規(guī)：《解釋》第41條、第44條提到，行政執(zhí)法人員出庭，可以是原告或者第三人要求，也可以是人民法院要求。

根據(jù)行政訴訟證據(jù)規(guī)則，行政執(zhí)法人員是作為證人的身份出庭作證，應(yīng)當(dāng)回答法庭關(guān)于案件事實(shí)的提問(wèn)。證人證言作為一種言詞證據(jù)，其最根本的特征是“以口頭陳述的方式來(lái)表達(dá)一定的思想或行為，并以此內(nèi)容以及語(yǔ)言表達(dá)過(guò)程中的各種信息來(lái)證明案件事實(shí)，或影響法官對(duì)案件事實(shí)真?zhèn)芜M(jìn)行判斷的心證?！边@就要求行政執(zhí)法人員對(duì)于案件非常熟悉，即便卷宗已經(jīng)歸檔，仍需要在開(kāi)庭前充分準(zhǔn)備，回憶案件處理過(guò)程。

除此以外，針對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的特點(diǎn)，建議衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門將如何出庭接受詢問(wèn)，納入常規(guī)培訓(xùn)課程。鑒于執(zhí)法人員個(gè)人法律知識(shí)、表達(dá)能力、心理素質(zhì)、專業(yè)基礎(chǔ)等存在差異，而這些都可能影響出庭效果，因此，有必要對(duì)所有執(zhí)法人員進(jìn)行常規(guī)培訓(xùn)，使得執(zhí)法人員對(duì)于出庭目的、出庭形式等有必要了解。同時(shí)，出庭應(yīng)訴的常規(guī)培訓(xùn)對(duì)于提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平以及證據(jù)意識(shí)，也有積極意義。

此外，出庭接受詢問(wèn)時(shí)，對(duì)超出專業(yè)范圍的問(wèn)題應(yīng)借助外部力量予以補(bǔ)充。如果法庭的提問(wèn)涉及非常專業(yè)的問(wèn)題，執(zhí)法人員可能限于自身知識(shí)結(jié)構(gòu)及專業(yè)領(lǐng)域，無(wú)法準(zhǔn)確說(shuō)明。這種情況下，應(yīng)申請(qǐng)法庭單獨(dú)將這些問(wèn)題進(jìn)行羅列，交由專門的人員及機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋。

保證現(xiàn)場(chǎng)筆錄合法真實(shí)

新規(guī)：《解釋》提出，行政執(zhí)法人員出庭，任務(wù)之一是說(shuō)明現(xiàn)場(chǎng)筆錄的合法性和真實(shí)性。

對(duì)現(xiàn)場(chǎng)筆錄的合法性和真實(shí)性進(jìn)行說(shuō)明的前提，是現(xiàn)場(chǎng)筆錄制作本身合法、真實(shí)?，F(xiàn)場(chǎng)筆錄，是我國(guó)行政訴訟法中獨(dú)有的法定證據(jù)種類，是指行政機(jī)關(guān)工作人員在實(shí)施行政管理過(guò)程中為調(diào)查、處罰或者處理之目的，在現(xiàn)場(chǎng)依法對(duì)有違法嫌疑的物品或者場(chǎng)所進(jìn)行檢查等活動(dòng)而制作的文字記載資料。

在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中，如何充分把握專有特點(diǎn)，進(jìn)一步提高現(xiàn)場(chǎng)筆錄的制作水平，確保其合法性和真實(shí)性，值得重視。

首先，現(xiàn)場(chǎng)筆錄要客觀、全面，不加入主觀判斷。

現(xiàn)場(chǎng)筆錄應(yīng)當(dāng)客觀、全面地反映現(xiàn)場(chǎng)的情況，包含時(shí)間、地點(diǎn)、事件、執(zhí)法人員以及當(dāng)事人簽名等基本要素，不能加入任何主觀的判斷、評(píng)論，更不能帶感情色彩?；谛l(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的特點(diǎn)，在制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄過(guò)程中，常常會(huì)遇到一些專業(yè)問(wèn)題，需要準(zhǔn)確把握如何客觀記錄。例如，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)物品是否屬于藥品、醫(yī)療器械，也存在專業(yè)判斷問(wèn)題，很多情況下，是否藥品、是否醫(yī)療器械并非一目了然，在制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄時(shí)，應(yīng)全面記錄其品名、產(chǎn)地、型號(hào)等客觀信息，至于是否屬于藥品、醫(yī)療器械，待收集完畢后另行判斷。

其次，現(xiàn)場(chǎng)筆錄應(yīng)當(dāng)與其他證據(jù)相互補(bǔ)充、印證。伴隨著行政相對(duì)人程序主體地位的強(qiáng)化和法治意識(shí)的增強(qiáng)，現(xiàn)場(chǎng)筆錄越來(lái)越受到重視。同時(shí)，行政執(zhí)法的科技投入以及科技含量的日益提高，也呼吁行政執(zhí)法模式的轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的“筆錄”為中心到以“物證”為中心。因此，在現(xiàn)場(chǎng)筆錄制作之外，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，還要注重現(xiàn)場(chǎng)筆錄與其他證據(jù)（如拍照、錄像以及詢問(wèn)當(dāng)事人、證人等）之間的相互補(bǔ)充、相互印證。

“引誘性執(zhí)法”中防止公權(quán)力濫用

新規(guī)：《解釋》對(duì)“非法手段取得的證據(jù)”進(jìn)行了明確，包括嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料，以違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的手段獲取且侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料，以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據(jù)材料。

在行政執(zhí)法領(lǐng)域，對(duì)于“非法手段取得的證據(jù)”如何認(rèn)定和處理，值得討論。對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作來(lái)說(shuō)，執(zhí)法形勢(shì)更是復(fù)雜，一方面是取證手段、取證能力有限；另一方面，是違法手段越來(lái)越隱蔽，有些非法組織或個(gè)人甚至掌握了一定的反監(jiān)督技巧。筆者認(rèn)為，對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域“非法手段取得證據(jù)”的討論，應(yīng)著重關(guān)注“引誘性執(zhí)法證據(jù)”的處理。

對(duì)于“引誘性執(zhí)法”，可以聽(tīng)到兩種截然不同的聲音。在理論界，大部分學(xué)者對(duì)此持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為其侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益。而實(shí)務(wù)界，有人則認(rèn)為“引誘性執(zhí)法”有其合理性。因?yàn)榻^大多數(shù)的違法行為極其隱蔽；如果衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員公開(kāi)表明身份后對(duì)一些隱蔽的違法行為進(jìn)行查處，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致違法者以各種手段隱匿、銷毀、轉(zhuǎn)移違法證據(jù)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況對(duì)“引誘性執(zhí)法”進(jìn)行評(píng)價(jià)。

“引誘性執(zhí)法”可以分為機(jī)會(huì)提供型和意圖誘發(fā)型。機(jī)會(huì)提供型是指當(dāng)事人已經(jīng)產(chǎn)生違法意圖，正在準(zhǔn)備進(jìn)行違法活動(dòng)或繼續(xù)實(shí)施連續(xù)性違法行為時(shí)，在執(zhí)法人員的誘惑下開(kāi)始進(jìn)行違法行為或繼續(xù)實(shí)施尚未完成的違法行為。意圖誘發(fā)型則是指當(dāng)事人實(shí)際上并沒(méi)有違法意圖，而是在執(zhí)法人員的誘惑下，產(chǎn)生違法意圖和實(shí)施違法行為。

對(duì)于意圖誘發(fā)型“引誘性執(zhí)法”證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為“非法取得的證據(jù)”予以排除。對(duì)于機(jī)會(huì)提供型“引誘性執(zhí)法”證據(jù)，有其合理性，在一定條件下可以作為證據(jù)使用。在當(dāng)前衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域，很多違法行為，如非法醫(yī)療美容活動(dòng)往往非常隱蔽，特別是在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布非法廣告以及在黑診所實(shí)施醫(yī)療美容行為，這種情況下，采用必要的手段進(jìn)行引誘執(zhí)法，可以彌補(bǔ)常規(guī)執(zhí)法手段的不足。

當(dāng)然，即便是機(jī)會(huì)提供型“引誘性執(zhí)法”，也應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的規(guī)范和管理，防止公權(quán)力被濫用。只有對(duì)于社會(huì)危害較大、違法行為隱蔽、收集證據(jù)困難的違法行為，才可以啟動(dòng)“引誘性執(zhí)法”。在規(guī)范“引誘性執(zhí)法”上，應(yīng)當(dāng)制定審批流程，集體討論決定。具體實(shí)施“引誘性執(zhí)法”時(shí)，要保持必要的限度，防止侵害當(dāng)事人合法權(quán)益。同時(shí)，建立監(jiān)督救濟(jì)制度，有錯(cuò)必糾，切實(shí)保證公權(quán)力的合法合理運(yùn)用。