中國(guó)人口老齡化背景下的養(yǎng)老金缺口與對(duì)策

巴曙松 方堉豪 朱偉豪

摘 要：日益加劇的人口老齡化正在不斷增大各國(guó)公共養(yǎng)老金的支付壓力，中國(guó)也同樣面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。關(guān)于中國(guó)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)金的收支缺口以及缺口規(guī)模的探討，目前學(xué)術(shù)界的研究結(jié)論并不一致。系統(tǒng)性地梳理中國(guó)人口老齡化情況以及養(yǎng)老金缺口問(wèn)題的相關(guān)研究，在此基礎(chǔ)上得出國(guó)內(nèi)人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口影響的主要機(jī)制，即中國(guó)社會(huì)人口年齡結(jié)構(gòu)將不可避免地進(jìn)入嚴(yán)重老齡化階段，退休人口不斷增加，社會(huì)整體撫養(yǎng)比例上升，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家養(yǎng)老金收支逐步失衡。因此，中國(guó)應(yīng)該在加大社會(huì)保障性支出、發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、延遲退休年齡、提高養(yǎng)老基金管理效率等方面采取措施積極應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老金缺口；政策建議

中圖分類號(hào)：F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2018）06-0018-07

一、引言

中國(guó)正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行狀況受到國(guó)內(nèi)學(xué)者格外的關(guān)注。隨著全球性的人口老齡化逐漸加速，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金承受的財(cái)務(wù)壓力也越來(lái)越大，對(duì)養(yǎng)老金缺口的擔(dān)憂更是日甚一日。作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，養(yǎng)老保險(xiǎn)為老年退休群體提供了穩(wěn)定的物質(zhì)幫助和基本的生活保障，其運(yùn)行情況關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。甚至有學(xué)者認(rèn)為養(yǎng)老金缺口問(wèn)題已成為影響中國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要因素，并提出將養(yǎng)老金缺口相關(guān)指標(biāo)增設(shè)到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系中去的觀點(diǎn)[1]。中共十九大報(bào)告亦明確提出要完善基本養(yǎng)老及其制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，因此研究中國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀及其可能帶來(lái)的養(yǎng)老金缺口問(wèn)題，探究如何建立健全社會(huì)養(yǎng)老保障體系具有深遠(yuǎn)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義。

二、中國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀及未來(lái)預(yù)測(cè)

（一）中國(guó)人口老齡化情況

實(shí)行了三十余年的中國(guó)計(jì)劃生育政策，有效遏制了中國(guó)人口爆發(fā)式增長(zhǎng)的勢(shì)頭，但同時(shí)不可避免地埋下了未來(lái)人口年齡結(jié)構(gòu)將迅速老化的隱患[2]。在強(qiáng)制性政策的作用下，中國(guó)作為世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，在人均收入水平還相對(duì)不高的情況下就已經(jīng)邁入了老齡化社會(huì)。根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)結(jié)果，中國(guó)60歲以上的人口占比達(dá)到13.26%，與2000年第五次人口普查結(jié)果相比增加2.93%，而其中65歲以上的人口占比達(dá)到8.87%，相比2000年增加了1.91%。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，這兩個(gè)數(shù)據(jù)均顯示中國(guó)已步入老齡化社會(huì)[3]。根據(jù)世界衛(wèi)生組織2016年《中國(guó)老齡化與健康國(guó)家評(píng)估報(bào)告》，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兒童死亡率下降的同時(shí)生育率也在下降，中國(guó)每名婦女生育子女總數(shù)從1950年的6.11人，逐步下降到了2015年的1.66人，而同期全國(guó)每萬(wàn)人總死亡率從22.2人下降到7.2人，這使得人口的期望壽命穩(wěn)步提高。在中國(guó)，1950—2015年國(guó)民平均期望壽命，已經(jīng)從44.6歲上升到了75.3歲，平均期望壽命提升接近70%，而在2050年這一指標(biāo)將有望達(dá)到80歲。人口出生率下降與國(guó)民平均期望壽命提高，使得整個(gè)中國(guó)社會(huì)人口老齡化進(jìn)程處在加速發(fā)展?fàn)顟B(tài)。曾毅研究認(rèn)為中國(guó)社會(huì)人口年齡結(jié)構(gòu)在全面老齡化的趨勢(shì)下，還存在著區(qū)間結(jié)構(gòu)老齡化程度不一、城鄉(xiāng)區(qū)域差異巨大等特點(diǎn)[4]。因此，目前中國(guó)的老齡化是一個(gè)重要且緊迫的理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）未來(lái)中國(guó)人口老齡化預(yù)測(cè)

中國(guó)目前處在人口結(jié)構(gòu)老齡化高速發(fā)展階段，而人口年齡結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)生產(chǎn)率、儲(chǔ)蓄率、消費(fèi)率等諸多方面都會(huì)造成一定影響[5]。因此對(duì)中國(guó)人口結(jié)構(gòu)變化發(fā)展進(jìn)行前瞻性的預(yù)測(cè)分析具有十分重大的意義，而以往已經(jīng)有許多學(xué)者對(duì)中國(guó)未來(lái)中長(zhǎng)期的人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行描述、分析、探究以及預(yù)測(cè)。杜鵬 等以第五次人口普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立模型，對(duì)中國(guó)未來(lái)100年的人口年齡結(jié)構(gòu)和老齡化趨勢(shì)進(jìn)行了分析預(yù)測(cè)。根據(jù)杜鵬等人的模型預(yù)測(cè)結(jié)果，到2100年中國(guó)65歲人口占比將達(dá)到27.5%，60歲以上人口占比達(dá)到34.3%[6]。但同時(shí)由于影響人口結(jié)構(gòu)變化的因素繁多復(fù)雜，隨著這些因素的變動(dòng)，人口結(jié)構(gòu)變化態(tài)勢(shì)也處于不斷變化之中，再加上官方人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的更新公布，因此人口預(yù)測(cè)需要針對(duì)這些因素的變化進(jìn)行不斷地調(diào)整、完善[7]。在充分考慮生育政策變動(dòng)影響的基礎(chǔ)上，翟振武根據(jù)2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)中國(guó)未來(lái)中長(zhǎng)期的人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，認(rèn)為中國(guó)總?cè)丝谝?guī)模將在2029年迎來(lái)峰值，而到2100年中國(guó)65歲人口占比將達(dá)到31.54%，60歲以上人口占比達(dá)到37.92%。陳寧分析認(rèn)為，雖然無(wú)法扭轉(zhuǎn)國(guó)家人口年齡結(jié)構(gòu)老齡化的趨勢(shì)，但是開(kāi)放“全面二孩”政策可以有效緩解人口老齡化進(jìn)程，勞動(dòng)力人口比重會(huì)出現(xiàn)一定程度的回升，社會(huì)總體人口年齡結(jié)構(gòu)會(huì)得到優(yōu)化[2]。總體而言，按照目前的人口結(jié)構(gòu)和趨勢(shì)，從理論上說(shuō)未來(lái)中國(guó)老齡化問(wèn)題將日趨嚴(yán)重；在這樣的背景下，以養(yǎng)老金為代表的社會(huì)保障的重要性日益提升。

三、國(guó)內(nèi)養(yǎng)老金缺口的相關(guān)研究

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)分類與國(guó)內(nèi)養(yǎng)老金支付缺口

養(yǎng)老保險(xiǎn)為老年退休群體提供了穩(wěn)定的物質(zhì)支持和基本的生活保障，其運(yùn)行情況與社會(huì)穩(wěn)定甚至國(guó)家安全息息相關(guān)。目前中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系基本采用世界銀行1994年提出的三支柱體系，第一支柱是強(qiáng)制性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二支柱是企業(yè)年金，第三支柱是商業(yè)保險(xiǎn)。2005年世界銀行又加了零支柱和第四支柱兩個(gè)支柱，其中零支柱來(lái)自于財(cái)政一般稅收，第四支柱來(lái)自于家庭養(yǎng)老[8]。按照養(yǎng)老金融資模式的不同，養(yǎng)老金計(jì)劃分為現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全累積制和部分累積制三種形式[9]?，F(xiàn)收現(xiàn)付制基于以支出定收費(fèi)的原則來(lái)實(shí)行，能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)期養(yǎng)老金的收支平衡，但人口老齡化會(huì)帶來(lái)巨大的收支壓力；完全累積制下參保人的保費(fèi)存入其個(gè)人賬戶之中，退休人員養(yǎng)老金來(lái)源于其在職期間部分收入積累，對(duì)下一代的經(jīng)濟(jì)壓力較小，但卻無(wú)法體現(xiàn)保險(xiǎn)的共濟(jì)性，且資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)較大；部分累積制則兼具現(xiàn)收現(xiàn)付制與完全累積制的特點(diǎn)，以當(dāng)期收支與遠(yuǎn)期收支平衡的原則來(lái)運(yùn)行[10]。

就中國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況而言，除了零支柱與第四支柱，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的第二支柱不存在缺口問(wèn)題，而第三支柱發(fā)展不足，結(jié)構(gòu)相對(duì)失衡。因此一般來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老金缺口壓力主要來(lái)自于第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采用了部分累積制的資金籌集方式，由國(guó)家、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，而賬戶管理上則是社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制。由于社會(huì)人口老齡化以及歷史因素等原因，目前中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金存在靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩種支付缺口壓力，其中靜態(tài)缺口是指中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)當(dāng)期收支缺口問(wèn)題而挪用個(gè)人賬戶資金，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)人賬戶出現(xiàn)空賬的情況，而動(dòng)態(tài)缺口則是指在人口老齡化壓力下導(dǎo)致的未來(lái)養(yǎng)老金收支上可能存在的動(dòng)態(tài)預(yù)算缺口。根據(jù)官方公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)①，截至2016年底全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金累計(jì)結(jié)存4萬(wàn)多億元，且收支情況也仍處于每年都有盈余的狀態(tài)，養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)存持續(xù)上漲。但是實(shí)際上從2012年開(kāi)始，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的收入增速已經(jīng)連續(xù)5年低于支出增速。若人口老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重使得未來(lái)養(yǎng)老金需求加速增長(zhǎng)，則必然會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口，因此有必要對(duì)其進(jìn)行測(cè)算分析。

（二）養(yǎng)老金缺口存在與否的爭(zhēng)議

隨著社會(huì)人口年齡結(jié)構(gòu)老化程度逐步加深，老齡化壓力下可能導(dǎo)致的養(yǎng)老金缺口日漸引起各方重視，但是目前學(xué)術(shù)界就“養(yǎng)老金缺口存在與否”的研究結(jié)論并不一致。部分學(xué)者認(rèn)為養(yǎng)老金缺口并不存在，劉植榮表示未來(lái)10年內(nèi)統(tǒng)籌賬戶都不會(huì)存在缺口問(wèn)題，認(rèn)為由于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率在世界范圍內(nèi)處于偏高的位置，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳納的多而領(lǐng)取的少，整體結(jié)余只會(huì)越來(lái)越多，養(yǎng)老基金缺口是不存在的，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要問(wèn)題在于雙軌制[11]。尹蔚民同樣指出中國(guó)養(yǎng)老基金賬戶仍處于每年都有盈余的狀態(tài)，并認(rèn)為中國(guó)過(guò)去10年的社會(huì)保障體系建設(shè)是取得突破性進(jìn)展的，主要表現(xiàn)在覆蓋范圍擴(kuò)大、保障水平提高、整體社?；鹨?guī)模不斷擴(kuò)大等方面[12]。但研究上述文獻(xiàn)后可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題。一是這些文獻(xiàn)所研究的養(yǎng)老金缺口都是指城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金缺口，并不涉及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此不足以反映中國(guó)整體養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。二是上述兩篇文獻(xiàn)在研究過(guò)程中均靜態(tài)地看待養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支問(wèn)題，前者結(jié)論是建立在假設(shè)人口年齡結(jié)構(gòu)不發(fā)生太大變化的基礎(chǔ)上，而后者則只是對(duì)過(guò)往養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶收支狀況進(jìn)行分析討論后得出有盈余的結(jié)論，并沒(méi)有對(duì)未來(lái)中長(zhǎng)期賬戶結(jié)余情況進(jìn)行判斷。因此其結(jié)論是值得商榷的。更多的分析研究則認(rèn)為中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金未來(lái)將會(huì)出現(xiàn)缺口，諸多學(xué)者在養(yǎng)老金缺口的成因上意見(jiàn)有一定共識(shí)，但在缺口何時(shí)出現(xiàn)，缺口規(guī)模有多大的問(wèn)題上存在較大爭(zhēng)議。

（三）養(yǎng)老金缺口成因

導(dǎo)致中國(guó)未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可能出現(xiàn)缺口的原因是多方面的。王成總結(jié)導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口出現(xiàn)的原因主要有四個(gè)，分別是養(yǎng)老體制從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”轉(zhuǎn)為“統(tǒng)賬結(jié)合制”過(guò)程中存在的轉(zhuǎn)軌成本、人口老齡化加劇、養(yǎng)老金支付水平不斷提高以及養(yǎng)老金雙軌制[13]。曹冬梅 等分別從供給端和需求端兩個(gè)方向分析養(yǎng)老金缺口出現(xiàn)的原因，認(rèn)為需求端的原因包括老齡人口基數(shù)大且增速快、老齡人口個(gè)體長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)使得領(lǐng)取養(yǎng)老金年限延長(zhǎng)、養(yǎng)老保障并軌成本等原因，而未老先富、勞動(dòng)力減少、退休年齡較低、養(yǎng)老金儲(chǔ)備占比較低、制度保障不完善等則是養(yǎng)老金缺口形成的供給端原因[14-15]。

就導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口的主要成因，各方學(xué)者觀點(diǎn)存在一定差異。劉學(xué)良認(rèn)為造成未來(lái)養(yǎng)老金短缺的主要原因在于人口老齡化加速，勞動(dòng)人口逐步降低[16]；而謝慧明 等主張個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行和隱性債務(wù)問(wèn)題是未來(lái)養(yǎng)老金缺口的主要成因[17]；吳旭東 等則提出中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的雙軌制是養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口的關(guān)鍵因素[18]。綜上可能導(dǎo)致中國(guó)未來(lái)養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口的原因是多方面的，但本文主要探究其中人口年齡結(jié)構(gòu)老化對(duì)養(yǎng)老金缺口的影響。

（四）人口老齡化對(duì)養(yǎng)老金支付缺口的影響

經(jīng)濟(jì)社會(huì)中人口年齡結(jié)構(gòu)老化，退休人口不斷增加，勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)整體撫養(yǎng)比例上升，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家養(yǎng)老金收支逐步失衡。在一個(gè)國(guó)家進(jìn)入老齡化社會(huì)之后，國(guó)家社會(huì)保障性費(fèi)用支出中養(yǎng)老金支出比例會(huì)有一個(gè)較快的提升[19]。

目前，主要的測(cè)算方法為三類：簡(jiǎn)單建模法、精算預(yù)測(cè)法、宏觀模型法。

1. 簡(jiǎn)單模型法。曾毅在分析了中國(guó)人口老齡化主要特征的基礎(chǔ)上，利用預(yù)測(cè)得出的退休年齡人口數(shù)和工作年齡人口數(shù)等參數(shù)建立預(yù)測(cè)模型，之后分別在假定退休年齡恒定不變以及退休年齡逐步增加兩種設(shè)定的基礎(chǔ)上測(cè)算未來(lái)因人口老齡化導(dǎo)致的養(yǎng)老金缺口率。預(yù)測(cè)結(jié)果表明，在配套保費(fèi)調(diào)整政策等機(jī)制下，如果能夠逐步推遲職工退休年限，則中國(guó)養(yǎng)老金缺口問(wèn)題可以得到有效解決[4]。姜向群使用政府相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)中國(guó)未來(lái)人口進(jìn)行預(yù)測(cè)，并在此基礎(chǔ)上定量分析評(píng)估中國(guó)人口老齡化對(duì)養(yǎng)老金繳費(fèi)負(fù)擔(dān)所帶來(lái)的影響。他認(rèn)為隨著人口老齡化問(wèn)題的不斷嚴(yán)重，在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下養(yǎng)老金繳費(fèi)率將逐年增加，30年后養(yǎng)老金繳費(fèi)率將超過(guò)30%，因此養(yǎng)老金的現(xiàn)收現(xiàn)付制度是不能繼續(xù)執(zhí)行下去的。但在20%的替代率下，由于“代際撫養(yǎng)”比例縮小，人口老齡化引起的養(yǎng)老金支付壓力將明顯減弱[19]。

2. 精算預(yù)測(cè)法。于洪 等認(rèn)為目前人口老齡化問(wèn)題對(duì)國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的運(yùn)行影響巨大，根據(jù)其模型按照目前的老齡化趨勢(shì)，國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)將在2030年前后出現(xiàn)當(dāng)期收支缺口，到本世紀(jì)中期現(xiàn)有基金累計(jì)額將虧空殆盡，且其虧空將在之后20年間逐步擴(kuò)大達(dá)到300萬(wàn)億元級(jí)別[20]。田月紅 等以全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)為基數(shù)，建立隨機(jī)精算預(yù)測(cè)模型。模型結(jié)果認(rèn)為，在早期養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大帶來(lái)的參保基數(shù)、繳費(fèi)規(guī)模的提升掩蓋了人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老金支付壓力，但之后隨著繳費(fèi)規(guī)模達(dá)到臨界點(diǎn)而人口老齡化的程度進(jìn)一步加深，國(guó)家基本養(yǎng)老金將出現(xiàn)缺口并不斷擴(kuò)大，模型結(jié)果預(yù)計(jì)2025年養(yǎng)老金缺口達(dá)到2萬(wàn)億元[21]。封鐵英 等則考察了中國(guó)農(nóng)村地區(qū)人口老齡化對(duì)養(yǎng)老金缺口的影響，建立了老齡化高峰期農(nóng)村養(yǎng)老金缺口的精算模型并以陜西省農(nóng)村人口、財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，模型結(jié)果表明陜西省農(nóng)村地區(qū)人口老齡化進(jìn)程在2032—2060年會(huì)逐步達(dá)到頂峰，而其農(nóng)村養(yǎng)老金收支情況將在2031年前后由當(dāng)期盈余轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)期缺口，在2044年前后則由當(dāng)期缺口進(jìn)一步加劇為累積缺口，在此時(shí)間段內(nèi)該地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系總體上將面臨極大挑戰(zhàn)[22]。

3. 宏觀模型法。姚金海以某個(gè)大城市數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立兩期世代交疊模型測(cè)算人口老齡化與養(yǎng)老金收支缺口之間的關(guān)系：初期養(yǎng)老金收支的壓力主要源自轉(zhuǎn)軌成本，由于統(tǒng)籌賬戶對(duì)個(gè)人賬戶的挪用，個(gè)人賬戶出現(xiàn)了“空賬”，到了中后期，養(yǎng)老金收支缺口的壓力源已經(jīng)轉(zhuǎn)移至人口老齡化，此時(shí)養(yǎng)老金的需求與供給已完全無(wú)法匹配，當(dāng)期缺口過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必會(huì)讓財(cái)政承壓。姚金海研究認(rèn)為2021年之后個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題將進(jìn)一步加劇，如果不采取有效應(yīng)對(duì)措施，到2039年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶將全部處于空賬運(yùn)行狀態(tài)[23]。劉學(xué)良在假定目前中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和人口年齡結(jié)構(gòu)趨勢(shì)不變的前提下，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)精算評(píng)估模型對(duì)中國(guó)未來(lái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的收支缺口進(jìn)行了測(cè)算，其結(jié)果顯示中國(guó)2010年到本世紀(jì)中期的40年里，政府所需支出的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼現(xiàn)值合計(jì)為57.5萬(wàn)億元[16]。

綜合考慮以上三類方法，可以得出結(jié)論：簡(jiǎn)單模型法大多認(rèn)為中國(guó)人口老齡化背景下2050年前后養(yǎng)老金缺口將達(dá)到高峰，但模型對(duì)參數(shù)較為敏感，調(diào)整參數(shù)對(duì)缺口的影響較大，故該方法認(rèn)為調(diào)整退休年齡、養(yǎng)老金繳費(fèi)率等關(guān)鍵參數(shù)是解決養(yǎng)老金缺口的重要方式。精算預(yù)測(cè)法主要基于隨機(jī)模型等方法對(duì)養(yǎng)老金缺口進(jìn)行測(cè)算，認(rèn)為若不進(jìn)行養(yǎng)老金政策調(diào)整，則人口老齡化背景下養(yǎng)老金缺口將出現(xiàn)指數(shù)增長(zhǎng)。而宏觀模型法則對(duì)人口老齡化影響?zhàn)B老金缺口的機(jī)制進(jìn)行深入剖析，指出未來(lái)養(yǎng)老金收支缺口的壓力源將轉(zhuǎn)為人口老齡化，養(yǎng)老金缺口主要表現(xiàn)為個(gè)人賬戶空賬規(guī)模逐漸擴(kuò)大。綜上，三種方法均認(rèn)為按照目前經(jīng)濟(jì)、人口水平預(yù)測(cè)，在無(wú)政策干預(yù)下，養(yǎng)老金缺口必將加速擴(kuò)大，因此急需對(duì)養(yǎng)老金政策做出調(diào)整。

四、日本老齡化下養(yǎng)老金缺口問(wèn)題及啟示

（一）日本人口老齡化與養(yǎng)老金缺口

日本是世界上人口老齡化最嚴(yán)重的國(guó)家，世界衛(wèi)生組織報(bào)告顯示截止到2016年，世界上60歲人口比重超過(guò)30%的國(guó)家只有日本一個(gè)。根據(jù)日本總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，1951年日本65歲以上人口即達(dá)到總?cè)丝跀?shù)的4.9%，1986該比例上升至10.3%，到了2005年，日本65歲以上人口占比達(dá)到20.2%[24]。而在養(yǎng)老保障體系方面，日本自1961年便建立了有較高福利保障的、覆蓋全部國(guó)民的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但此后十幾年間，日本快速跨入老齡化社會(huì)。隨著社會(huì)人口結(jié)構(gòu)中高齡人口數(shù)量不斷增多，日本的社會(huì)保障性支出特別是公共養(yǎng)老保險(xiǎn)支出急速上漲，社會(huì)整體養(yǎng)老保險(xiǎn)收支壓力不斷增大，部分國(guó)民開(kāi)始對(duì)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生懷疑，而由此引發(fā)的公共養(yǎng)老金未納問(wèn)題又進(jìn)一步壓縮了日本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的繳費(fèi)規(guī)模[25]。實(shí)際上由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退跡象顯現(xiàn)，加上人口老齡化速度超出人們預(yù)期，日本的公共養(yǎng)老金體系自上世紀(jì)80年代后期帶來(lái)的財(cái)政壓力就已有所顯現(xiàn)。作為日本負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的主要部門，厚生省每年會(huì)公布其年金情況。根據(jù)其往年公布的財(cái)報(bào)可以看出，厚生年金2001年開(kāi)始出現(xiàn)赤字，且金額高達(dá)7 000億日元，而之后從2002年到2009年日本公共養(yǎng)老保險(xiǎn)金實(shí)際上一直處于“收不抵支”的狀態(tài)，虧空高達(dá)7萬(wàn)億日元。根據(jù)厚生省的預(yù)測(cè)，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保持不變，日本公共養(yǎng)老金的積累部分可能在2020年前后耗盡[26]。

（二）日本相關(guān)應(yīng)對(duì)政策

日本作為全球人口老齡化最嚴(yán)重的亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家，其應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老金缺口的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)中國(guó)解決養(yǎng)老金缺口具有很高的借鑒意義。陳靜研究認(rèn)為直接導(dǎo)致日本養(yǎng)老金缺口產(chǎn)生的原因包括日本人口老齡化速度超政策預(yù)期、公共養(yǎng)老基金投資收益率低于預(yù)期、公共養(yǎng)老基金未納率過(guò)高、日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷而養(yǎng)老金給付水平過(guò)高，日本政府的應(yīng)對(duì)措施包括開(kāi)源節(jié)流、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老基金和提升國(guó)民信心[25]。因此，中國(guó)可以參考其科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑O(shè)計(jì)和完善的養(yǎng)老金制度，制訂與自身國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老保障給付標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善部分累積制并提升財(cái)政支付能力，同時(shí)注重養(yǎng)老金制度代際間的公平性，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)收益。睢黨臣 等分析之后得出日本政府為了解決公共養(yǎng)老金信用危機(jī)，恢復(fù)國(guó)民信心與養(yǎng)老金的繳納率，分別在相關(guān)法律制度、公共養(yǎng)老金財(cái)務(wù)和養(yǎng)老基金管理三個(gè)方面進(jìn)行了改進(jìn)[24]。日本政府通過(guò)提高養(yǎng)老金繳費(fèi)率，延遲退休年齡來(lái)改善養(yǎng)老金的繳納與支出，通過(guò)對(duì)公共養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)作方法的改革來(lái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，通過(guò)徹底改革“一元化”年金制度來(lái)維護(hù)民眾待遇恢復(fù)國(guó)民信心，進(jìn)一步緩解了公共養(yǎng)老金的財(cái)政壓力?？傮w來(lái)說(shuō)，中國(guó)可以從以下四個(gè)方面借鑒日本在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的經(jīng)驗(yàn)：一是適當(dāng)提高社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的財(cái)政支出，減輕國(guó)民自身養(yǎng)老負(fù)擔(dān)；二是建立健全多支柱、多層次的養(yǎng)老保障體系；三是漸進(jìn)式推遲職工法定退休年齡，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；四是推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理收益率[27]。

五、應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金缺口的政策建議

綜合考慮當(dāng)前我國(guó)老齡化和養(yǎng)老金缺口的現(xiàn)狀，目前較為直接有效地解決養(yǎng)老金缺口的方案大致為：增加社會(huì)保障支出在財(cái)政支出中的比重、發(fā)展個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、漸進(jìn)式延遲退休年齡以及提高養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率。從短期來(lái)看，逐步推遲退休年齡是緩解養(yǎng)老金缺口的快速有效措施，但長(zhǎng)期而言，增加政府社會(huì)保障支出、發(fā)展個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、提高養(yǎng)老金投資收益率是解決養(yǎng)老金缺口的必然要求。四種方案各有其針對(duì)性、必要性與政策推動(dòng)難點(diǎn)，而解決養(yǎng)老金缺口問(wèn)題是單一政策方案所不能完成的，只有多種政策措施同時(shí)實(shí)行，構(gòu)建起多支柱、多層次的養(yǎng)老保障體系，才能有效地在短、中、長(zhǎng)期緩解甚至解決人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老金缺口問(wèn)題。

（一）增加財(cái)政支出中社會(huì)保障支出的比重

在過(guò)去的30多年中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持著高速增長(zhǎng)，而與之相匹配的則是一套政府主導(dǎo)的比較注重發(fā)展效率的經(jīng)濟(jì)政策，在此發(fā)展模式下，中國(guó)政府的財(cái)政支出表現(xiàn)出來(lái)相對(duì)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)而輕民生福利。2012年中國(guó)社會(huì)保障性支出財(cái)政支出占比為10%，而同時(shí)期發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家這一數(shù)據(jù)的平均值分別為32%和26%[16]。鑒于中國(guó)社會(huì)保障基金無(wú)論絕對(duì)量還是財(cái)政支出占比都遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)狀，梅瓊 等認(rèn)為中國(guó)應(yīng)利用近年財(cái)政支出較快增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，逐步改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低投資支出比例，提高社會(huì)保障性支出占比，進(jìn)而改善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的支付壓力[17]。

從政府在社會(huì)保障方面承擔(dān)的責(zé)任來(lái)看，目前全球各國(guó)實(shí)際的社會(huì)保障模式大體上可以分為兩種，一種是政府承擔(dān)大部分養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)的，以政府為核心的社會(huì)保障模式，另一種則是以家庭為養(yǎng)老保險(xiǎn)主要承擔(dān)者，而政府財(cái)政在社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)方面起到輔助作用的模式。后者的政策或戰(zhàn)略往往都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)于社會(huì)保障福利提供，中國(guó)更偏向于后者。這主要是因?yàn)橹袊?guó)目前正處在相對(duì)高速的發(fā)展階段，其發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)政策更多地強(qiáng)調(diào)效率，但隨著中國(guó)步入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)政策上將必然逐步向公平與質(zhì)量轉(zhuǎn)變。從發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老并不是有效的公共政策，政府在正外部性較大的社會(huì)養(yǎng)老保障部門承擔(dān)核心責(zé)任是更有效率的，也是時(shí)代的必然趨勢(shì)。

（二）加快發(fā)展第三支柱個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)

第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分，但在過(guò)去的10年中，中國(guó)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展相比第一支柱與第二支柱較為滯后，直到2017年國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布相關(guān)文件②推動(dòng)中國(guó)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展。鄭秉文表示目前中國(guó)第三支柱相關(guān)政策制度正在形成三個(gè)共識(shí)：第一是建立“個(gè)人養(yǎng)老賬戶”作為其運(yùn)行載體；第二是第三支柱應(yīng)同時(shí)具備保險(xiǎn)和投資功能，其覆蓋范圍不局限于商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品；第三是商業(yè)保險(xiǎn)是第三支柱的組成部分，第三支柱離不開(kāi)商業(yè)保險(xiǎn)[28]。

個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)自愿性與靈活性，是養(yǎng)老保障體系的重要組成部分，也是對(duì)第一、二支柱的重要補(bǔ)充，為個(gè)人養(yǎng)老提供了額外的保護(hù)，也是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的有效措施。而另一方面中國(guó)的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)由于長(zhǎng)期發(fā)展緩慢，同時(shí)監(jiān)管不夠完善，社會(huì)大眾普遍對(duì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)存有疑慮，缺乏安全感，因此政府在積極推動(dòng)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)加緊完善監(jiān)督立法，切實(shí)保護(hù)投保人的利益，引導(dǎo)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)健康快速發(fā)展。

（三）漸進(jìn)式延遲退休年齡

目前中國(guó)職工法定退休年齡和對(duì)應(yīng)繳費(fèi)年限均低于世界平均水平，與發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)則相去甚遠(yuǎn)。目前中國(guó)女性職工法定退休年齡為50歲，女性干部為55歲，男性職工則為60歲。而發(fā)達(dá)國(guó)家的退休年齡普遍超過(guò)60周歲，如英國(guó)、意大利、澳大利亞、奧地利等的法定退休年齡都為男性65歲，女性60歲，而荷蘭、丹麥、德國(guó)、西班牙法定退休年齡則男女均為65歲，美國(guó)為66歲。此外上述所有國(guó)家都有進(jìn)一步推遲職工退休年齡標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃。推遲退休年齡有利于從增加收入供給，減少支出需求兩方面共同緩解基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收支壓力。根據(jù)中國(guó)社科院鄭秉文教授測(cè)算，職工法定退休年齡每延遲一年，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金每年可以從供給與需求兩端合計(jì)緩解近200億元的支付壓力。田月紅 等建立模型測(cè)算發(fā)現(xiàn)，如果將中國(guó)職工法定退休年齡推遲至男性65歲，女性60歲，相比現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金出現(xiàn)當(dāng)期缺口的時(shí)間可能推遲17年左右，而2085年的累計(jì)缺口有望降低55%以上[21]。

就目前國(guó)民平均退休年齡較低的國(guó)情而言，中國(guó)逐步延長(zhǎng)職工退休年齡還存在一定的空間。有學(xué)者提出，中國(guó)可以逐步推遲退休年齡，到2045年將男女職工法定退休年齡均推遲至65歲③。2015年3月，多部委聯(lián)合發(fā)布相關(guān)文件④，要求一定級(jí)別的女性干部延遲退休年齡到60歲，與男性職工一致。雖然從長(zhǎng)期來(lái)看，推遲職工退休年齡只能延緩養(yǎng)老金缺口出現(xiàn)的時(shí)間，并無(wú)法從根本上解決養(yǎng)老金缺口問(wèn)題。但就相對(duì)短期而言，逐步推遲退休年齡是快速緩解養(yǎng)老金收支失衡問(wèn)題的有效措施，也是配合其他政策解決養(yǎng)老金缺口的必要措施，同時(shí)逐步推遲退休年齡也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐步適應(yīng)人口老齡化的必然選擇。

（四）提高養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率

通過(guò)全國(guó)統(tǒng)籌擴(kuò)大養(yǎng)老金管理規(guī)模和投資規(guī)模，進(jìn)而提高投資收益率，是改善養(yǎng)老金支付缺口問(wèn)題的有效方法，一定程度上也能緩解政府財(cái)政養(yǎng)老金補(bǔ)貼方面的支出壓力。王成提出全國(guó)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金集中運(yùn)營(yíng)管理，擴(kuò)大投資規(guī)模進(jìn)而提高養(yǎng)老金投資收益率。而根據(jù)《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2016》，2016年廣東、江蘇、浙江等9個(gè)省份基金累計(jì)結(jié)余超過(guò)千億元，而青海、黑龍江、內(nèi)蒙古等7個(gè)省份則出現(xiàn)當(dāng)期收支缺口，而實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌可以改善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化現(xiàn)狀，優(yōu)化解決各省份基金結(jié)余與缺口無(wú)法協(xié)調(diào)的問(wèn)題。2018年6月國(guó)務(wù)院決定建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度⑤，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)了養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的進(jìn)程。此外王成也主張推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金多元化管理，以期進(jìn)一步提高養(yǎng)老金投資收益率[13]。江玉榮、張春麗則從養(yǎng)老金投資監(jiān)管的角度出發(fā)，認(rèn)為可以適當(dāng)考慮放開(kāi)數(shù)量限制，逐步引入“審慎人規(guī)則”的監(jiān)管模式，以此來(lái)改善養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理制度，提高養(yǎng)老基金的投資效率[29-30]。因?yàn)橄啾扔跀?shù)量限制監(jiān)管模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審慎人規(guī)則監(jiān)管模式能夠最大化市場(chǎng)機(jī)制在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資中的基礎(chǔ)性作用，其較高的靈活性也使得基金管理人能夠更快地對(duì)市場(chǎng)環(huán)境變化做出反應(yīng)，進(jìn)而提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資業(yè)績(jī)。

國(guó)際上許多國(guó)家都嘗試通過(guò)完善、規(guī)范養(yǎng)老基金投資運(yùn)營(yíng)環(huán)境，以此提升基金投資收益進(jìn)而改善公共養(yǎng)老保險(xiǎn)金的收支狀況，一些發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老基金通過(guò)多元化的投資組合而收益頗豐，部分國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投資回報(bào)率甚至可以超過(guò)10%，較高的投資回報(bào)率有效緩解了這些國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)金的收支壓力。因此在盡快建立健全相關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上，逐步放寬對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)管理的限制，通過(guò)諸如審慎人規(guī)則的監(jiān)管模式以及更為多元化的投資策略來(lái)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)金的投資回報(bào)率，進(jìn)而改善養(yǎng)老保險(xiǎn)金的收支情況是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必然選擇。2015年8月國(guó)務(wù)院相關(guān)文件正式批準(zhǔn)了養(yǎng)老金入市，其中規(guī)定了養(yǎng)老基金投資于股票、基金等產(chǎn)品的比例總體不得高于其資產(chǎn)凈值的30%⑥。養(yǎng)老基金入市確實(shí)有利于養(yǎng)老金投資的多元化與提高增值收益，但入市之后如何有效抵御市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投保人的資金安全，則需要更為完善的監(jiān)管法規(guī)來(lái)約束引導(dǎo)。

注釋：

①人力資源和社會(huì)保障部《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

②2017年6月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見(jiàn)》。

③2012年7月，人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)何平。

④中組部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位縣處級(jí)女干部和具有高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員退休年齡問(wèn)題的通知》。

⑤2018年6月國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》。

⑥2015年8月國(guó)務(wù)院《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》。

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