對(duì)刑事拘留未報(bào)捕案件監(jiān)督問(wèn)題研究

姜修芳

摘 要：完善檢察監(jiān)督是深化司法體制改革的結(jié)果，也是回歸憲法定位，深耕主責(zé)主業(yè)的時(shí)代要求。對(duì)偵查機(jī)關(guān)適用強(qiáng)制措施的監(jiān)督一直是檢察監(jiān)督的弱點(diǎn)，尤其是對(duì)拘留未報(bào)捕案件監(jiān)督缺位。為落實(shí)改革要求，應(yīng)以對(duì)取保候?qū)彽陌讣|(zhì)量分析為突破口，加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制措施適用的監(jiān)督，變被動(dòng)為主動(dòng)，補(bǔ)齊監(jiān)督短板，推動(dòng)檢察監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：取保候?qū)?逮捕 撞訴 檢察監(jiān)督

實(shí)踐中對(duì)刑事拘留未報(bào)捕案件的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)強(qiáng)制措施和未移送案件的監(jiān)督。對(duì)于拘留未移送案件的監(jiān)督，在理論和實(shí)踐中形成了案件報(bào)備審查的成熟做法，并取得了實(shí)質(zhì)成效。[1]但對(duì)于拘留后強(qiáng)制措施的監(jiān)督則缺乏深入的探索和研究。本文主要以拘留后以取保候?qū)徯问揭扑推鹪V的案件為視角，探究對(duì)拘留未報(bào)捕案件監(jiān)督的完善。

一、拘留后取保候?qū)弿?qiáng)制措施適用分析

拘留后取保候?qū)彽陌讣嬖谟行┌讣?yīng)當(dāng)報(bào)捕而不報(bào)捕，卻以取保候?qū)徯问揭扑推鹪V的問(wèn)題。實(shí)踐中，對(duì)取保候?qū)弿?qiáng)制措施的監(jiān)督不僅存在監(jiān)督漏洞，也缺乏有力的監(jiān)督手段。

（一）違規(guī)取保候?qū)彴讣?/p>

違規(guī)取保候?qū)徶腹矙C(jī)關(guān)無(wú)視取保候?qū)彽姆ǘㄇ爸脳l件，以取保候?qū)彽男问綇叫幸扑蛯彶槠鹪V，主要包括兩種情形：一是涉嫌構(gòu)成累犯案件；二是犯罪嫌疑人不認(rèn)罪案件。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)則》第78條的規(guī)定，對(duì)累犯不得取保候?qū)?。但?shí)踐中仍存在公安機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌累犯的犯罪嫌疑人以取保候?qū)徯问揭扑偷膯?wèn)題。該問(wèn)題的出現(xiàn)，主要是因?yàn)閷?duì)偵查階段累犯的認(rèn)識(shí)存在分歧。《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)則》和《刑事訴訟法》一致規(guī)定，累犯不得適用取保候?qū)?，不得適用緩刑，是對(duì)整個(gè)訴訟程序的規(guī)定，行為人只有符合取保候?qū)彽囊?guī)定才能在審判階段適用緩刑，如此才能保證訴訟過(guò)程的一致性。因此只要是在偵查階段辦理的案件罪名法定刑屬有期徒刑的，均應(yīng)當(dāng)以累犯論處，否則在偵查階段就沒(méi)有累犯的適用空間。對(duì)于累犯的違規(guī)取保除了認(rèn)識(shí)因素以外，還存在公安機(jī)關(guān)認(rèn)為案件證據(jù)不足，自身無(wú)法判斷是否有罪而以取保候?qū)徯问揭扑偷膯?wèn)題。比如筆者在近期承辦的一起盜竊案件，嫌疑人前科累累，且剛釋放后再次盜竊，但因此次盜竊僅有一枚指紋證據(jù)，無(wú)法充分認(rèn)定嫌疑人的盜竊行為，因此公安機(jī)關(guān)以取保候?qū)彽男问揭扑推鹪V。以上兩種累犯取保的案件，不論從法律規(guī)定還是證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，都不應(yīng)當(dāng)以取保候?qū)彽男问揭扑推鹪V，而應(yīng)該依據(jù)法律規(guī)定履行報(bào)捕手續(xù)，或者撤銷案件繼續(xù)偵查。

犯罪嫌疑人不認(rèn)罪的案件是公安機(jī)關(guān)拘留后未報(bào)捕并以取保候?qū)徯问揭扑偷牡诙愡`規(guī)案件。實(shí)踐中對(duì)“社會(huì)危險(xiǎn)性”的理解，除了罪行大小之外，還包括主觀是否悔罪，是否有賠償意愿等，這符合《刑法》第72條宣告緩刑對(duì)“有悔罪表現(xiàn)”和“無(wú)再犯危險(xiǎn)”的要求。因此犯罪嫌疑人主觀上拒不認(rèn)罪悔罪的案件，既不能采取取保候?qū)彺胧?，也不能宣告緩刑，而?yīng)該依法履行報(bào)捕手續(xù)，采取逮捕強(qiáng)制措施，判處實(shí)刑。但對(duì)不認(rèn)罪案件，要注意區(qū)分嫌疑人拒不供認(rèn)犯罪事實(shí)和對(duì)罪名性質(zhì)認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤兩種情形。對(duì)嫌疑人如實(shí)供認(rèn)犯罪事實(shí)，僅對(duì)行為性質(zhì)有異議的案件，不應(yīng)認(rèn)定為有社會(huì)危險(xiǎn)性，可以采取取保候?qū)弿?qiáng)制措施。

（二）證據(jù)不足取保候?qū)彴讣?/p>

對(duì)于情節(jié)輕微，無(wú)逮捕必要，公安機(jī)關(guān)變更取保候?qū)徍笠扑推鹪V的，不存在程序監(jiān)督問(wèn)題。但對(duì)于事實(shí)不清、證據(jù)不足變更取保候?qū)彽陌讣t存在監(jiān)督必要。對(duì)于該問(wèn)題主要存在兩方面的監(jiān)督事項(xiàng)：一是人民檢察院作出不批準(zhǔn)逮捕的案件，公安機(jī)關(guān)直接變更取保候?qū)徱扑推鹪V；二是對(duì)應(yīng)當(dāng)報(bào)捕，但為避免不批捕，直接以取保候?qū)徯问街痹V。

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題筆者認(rèn)為，針對(duì)不批捕的案件，公安機(jī)關(guān)不能直接變更取保候?qū)徱扑推鹪V，如果有繼續(xù)偵查必要的，應(yīng)補(bǔ)充證據(jù)后再次提捕；如果沒(méi)有繼續(xù)偵查必要的，應(yīng)撤銷案件處理。這樣不僅符合《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第319條和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第134條的規(guī)定，也保障了犯罪嫌疑人的程序利益。為嚴(yán)格不批準(zhǔn)逮捕案件的收案標(biāo)準(zhǔn)，一些地方針對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足案件不捕后應(yīng)如何收案也制定了相應(yīng)規(guī)定，如北京市人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審查起訴階段取保候?qū)彴讣k理的若干意見》規(guī)定：“因證據(jù)不足，偵查監(jiān)督部門不批準(zhǔn)逮捕的案件，作出不批準(zhǔn)逮捕決定后，應(yīng)向案件管理部門提供案件清單及《不批準(zhǔn)逮捕案件補(bǔ)充偵查提綱》。案件管理部門受理公安機(jī)關(guān)移送審查起訴案件時(shí)，應(yīng)對(duì)照偵查監(jiān)督部門提供的案件清單及《不批準(zhǔn)逮捕案件補(bǔ)充偵查提綱》列舉的內(nèi)容核實(shí)關(guān)鍵證據(jù)是否補(bǔ)充，以決定是否接收案件。必要時(shí)案件管理部門可與公訴部門協(xié)商，審查是否補(bǔ)充關(guān)鍵性證據(jù)?！?/p>

對(duì)于應(yīng)當(dāng)報(bào)捕而不報(bào)捕，以取保候?qū)徯问街痹V的問(wèn)題，除了因?qū)Α皯?yīng)當(dāng)逮捕”的條件存在認(rèn)識(shí)分歧外，公安機(jī)關(guān)試圖減少程序障礙，順利移送起訴是另一重要因素。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)針對(duì)自己拿不準(zhǔn)或者經(jīng)咨詢檢察機(jī)關(guān)審查逮捕部可能不捕的案件，就不提請(qǐng)逮捕，而是以取保候?qū)彽男问揭扑推鹪V，取保候?qū)弿?qiáng)制措施被當(dāng)作規(guī)避程序移送案件的一種手段。對(duì)于該類問(wèn)題，因沒(méi)有批捕的前置審查，無(wú)法在收案階段發(fā)現(xiàn)，此類證據(jù)瑕疵案件就流向公訴階段，而在公訴階段對(duì)該類案件的監(jiān)督明顯具有滯后性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)源頭監(jiān)督，監(jiān)督效果僅體現(xiàn)在個(gè)別案件，沒(méi)有普遍性。

（三）取保候?qū)彙俺凇币扑桶讣?/p>

取保候?qū)彙俺凇币扑桶讣侵腹矙C(jī)關(guān)辦理的取保候?qū)徯淌掳讣醇皶r(shí)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。出現(xiàn)該種問(wèn)題的原因：一是《刑事訴訟法》僅是規(guī)定對(duì)逮捕案件的偵查羈押期限，但對(duì)取保候?qū)彴讣螘r(shí)移送起訴沒(méi)有具體時(shí)限限制，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》也沒(méi)有具體規(guī)定，僅是規(guī)定公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人民檢察院移送審查起訴；二是偵查人員的執(zhí)法規(guī)范化意識(shí)和程序意識(shí)不高，致使案件長(zhǎng)期積壓。取保候?qū)彙俺凇鞭k理違反了辦理取保候?qū)彴讣牧⒎ň?，有悖于訴訟經(jīng)濟(jì)的要求，妨害了司法公正。[2]同時(shí)在實(shí)踐中，還存在取保候?qū)彴讣颉皞刹橹袛唷?、“重?fù)取證”而拖延辦案期限的現(xiàn)象，違反了《刑事訴訟法》第77條“在取保候?qū)徠陂g，不得中斷對(duì)案件的偵查”的規(guī)定。[3]對(duì)以上問(wèn)題的監(jiān)督，在實(shí)踐中同樣存在監(jiān)督空白、監(jiān)督滯后問(wèn)題。endprint

二、檢察監(jiān)督法律障礙和取保案件風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）法律規(guī)定缺乏配套措施

雖然《憲法》和《刑事訴訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督地位和具體監(jiān)督措施，卻缺乏對(duì)被監(jiān)督者的義務(wù)規(guī)定。[4]如《刑事訴訟法》第98條沒(méi)有規(guī)定公安機(jī)關(guān)不通知或者不糾正的情形下檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何處理。此外《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)則》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》也沒(méi)有規(guī)定被監(jiān)督者的義務(wù)行為，以及不履行監(jiān)督事項(xiàng)的處理結(jié)果。因此，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)針對(duì)檢察院的檢察建議和糾正違法通知書選擇性回復(fù)或者不回復(fù)的情形，即單純的書面建議已經(jīng)起不到監(jiān)督效果。

（二）取保候?qū)彴讣滓l(fā)“撞訴”風(fēng)險(xiǎn)

所謂“撞訴”是指公安機(jī)關(guān)將案件質(zhì)量不高的案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。[5]上文所討論的三種取保候?qū)彴讣?，均涉及案件質(zhì)量不高的問(wèn)題，容易引發(fā)“撞訴”風(fēng)險(xiǎn)。因“撞訴”案件不僅延宕訴訟進(jìn)程，浪費(fèi)了寶貴的司法資源，還可能帶來(lái)較大的辦案風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)移送的“撞訴”案件一般證據(jù)材料不齊，檢察機(jī)關(guān)收案之后為查明案件事實(shí)，應(yīng)對(duì)庭審實(shí)質(zhì)化，需要進(jìn)行大量的補(bǔ)偵工作，給案件辦理帶來(lái)較大困難，無(wú)形中延長(zhǎng)了審查起訴期限。對(duì)不符合取保條件的犯罪嫌疑人予以取保，也會(huì)存在較大的脫保風(fēng)險(xiǎn)?！白苍V”案件的移送不符合證據(jù)裁判規(guī)則要求，偵查階段是案件辦理的源頭，案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)從偵查階段就應(yīng)該符合證據(jù)裁判要求，這樣才契合訴訟制度改革的精神。

三、完善檢察監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)

（一）深化立案監(jiān)督，以立案監(jiān)督促偵查監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督主要是在審查逮捕和審查起訴階段。除了重大疑難復(fù)雜案件可以適用介入偵查外，對(duì)一般刑事案件檢察機(jī)關(guān)無(wú)法在偵查階段介入，因此偵查監(jiān)督具有滯后性和被動(dòng)性。立案監(jiān)督較偵查監(jiān)督在程序上靠前且具有主動(dòng)性。因此可以通過(guò)深化立案監(jiān)督改變偵查監(jiān)督被動(dòng)和滯后的局面，保證檢察機(jī)關(guān)對(duì)拘留未報(bào)捕案件的知情權(quán)。知情權(quán)是監(jiān)督活動(dòng)開展的前提和保障，知情權(quán)的獲得有利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)同步監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正偵查中的違法行為。

深化立案監(jiān)督可以從對(duì)刑事拘留案件建立備案審查機(jī)制著手。具體做法是檢察機(jī)關(guān)可充分利用大數(shù)據(jù)和信息化技術(shù)探索接入公安機(jī)關(guān)110接處警系統(tǒng)和執(zhí)法辦案平臺(tái)，掌握公安機(jī)關(guān)刑事拘留人數(shù)和動(dòng)態(tài)，在信息平臺(tái)設(shè)置備案審查功能，對(duì)于備案審查案件由檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部開展立案監(jiān)督，認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立案的，建議公安機(jī)關(guān)撤案；對(duì)于應(yīng)當(dāng)立案的進(jìn)一步審查是否應(yīng)當(dāng)履行報(bào)捕手續(xù)，應(yīng)當(dāng)履行報(bào)捕手續(xù)的建議公安機(jī)關(guān)依法履行手續(xù)，并將相關(guān)情況通報(bào)給檢察管理監(jiān)督部。如公安機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行報(bào)捕手續(xù)而是取保直訴的，檢察管理監(jiān)督部可以要求公安機(jī)關(guān)依法履行手續(xù)后再移送；對(duì)于審查之后無(wú)需履行報(bào)捕手續(xù)的，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)案件移送時(shí)間，督促在偵查終結(jié)后及時(shí)移送審查起訴。

（二）堅(jiān)持訴訟和監(jiān)督相銜接，健全同步審查機(jī)制

司法體制改革和檢察改革后，檢察機(jī)關(guān)在職能配置上，實(shí)現(xiàn)了訴訟職能和監(jiān)督職能適當(dāng)分離，改變了之前一個(gè)部門又辦案又監(jiān)督，監(jiān)督不過(guò)來(lái)的問(wèn)題，設(shè)置了專司監(jiān)督職責(zé)的偵查監(jiān)督部門。但實(shí)際上檢察監(jiān)督重點(diǎn)是訴訟監(jiān)督，離開了訴訟活動(dòng)，監(jiān)督將缺乏力度和實(shí)效。從全面監(jiān)督和剛性監(jiān)督的角度，訴訟部門和監(jiān)督部門應(yīng)該建立銜接機(jī)制，對(duì)拘留未報(bào)捕案件實(shí)行同步審查，由偵查監(jiān)督部門通過(guò)備案審查機(jī)制先行對(duì)拘留案件進(jìn)行審查，在公訴階段發(fā)現(xiàn)拘留未報(bào)捕案件存在程序問(wèn)題的，及時(shí)反饋給偵查監(jiān)督部門，由偵查監(jiān)督部門和公訴部門針對(duì)案件存在的證據(jù)和程序問(wèn)題同時(shí)向公安機(jī)關(guān)提出建議。同時(shí)公訴部門可以依照法律制定具體案件的收案標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)和檢察管理監(jiān)督部的溝通，就收案問(wèn)題在案件受理、一退、二退程序中建立緊密連接機(jī)制。嚴(yán)把收案口，要求公安機(jī)關(guān)依照法定程序辦理或繼續(xù)加強(qiáng)偵查取證，倒逼公安機(jī)關(guān)提高案件偵查質(zhì)量。

（三）統(tǒng)一執(zhí)法尺度，樹立嚴(yán)格證據(jù)裁判意識(shí)

以審判為中心的訴訟制度改革，其目的在于確保案件經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。偵查機(jī)關(guān)作為刑事案件的源頭，更應(yīng)該保證案件的源頭質(zhì)量。從本文對(duì)幾類取保候?qū)彴讣姆治鰜?lái)看，刑事拘留未報(bào)捕的案件均是案件質(zhì)量不高的案件。如果能從源頭上保證案件質(zhì)量，那么該問(wèn)題的監(jiān)督也就迎刃而解。對(duì)此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變“以偵查為中心”的傳統(tǒng)觀念，擺脫經(jīng)驗(yàn)主義和僥幸心理，在證據(jù)收集、提取等過(guò)程中嚴(yán)格貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)；在注重實(shí)體證據(jù)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)程序規(guī)定的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，從源頭上提升案件質(zhì)量。此外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)該充分發(fā)揮引導(dǎo)偵查職能，建立和公安機(jī)關(guān)暢通的溝通機(jī)制，就類案問(wèn)題商公安機(jī)關(guān)共同制定證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，對(duì)法律規(guī)定有認(rèn)識(shí)分歧的，及時(shí)總結(jié)討論，統(tǒng)一法律認(rèn)識(shí)。同時(shí)溝通公安機(jī)關(guān)制定《刑事案件偵查監(jiān)督配合實(shí)施辦法》，明確公安機(jī)關(guān)的整改和回函等義務(wù)，強(qiáng)化執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，提升偵查監(jiān)督的剛性和實(shí)效。

注釋：

[1]如2010年德州市人民檢察院與德州市公安局會(huì)簽的《關(guān)于未提請(qǐng)逮捕刑事拘留案件的監(jiān)督實(shí)施辦法（試行）》。

[2]參見曾濤、曾淑清：《取保候?qū)彴讣俺凇鞭k案分析》，載《中國(guó)刑事法雜志》2009年第2期。

[3]參見四川警察學(xué)院課題組：《非羈押案件偵查中斷現(xiàn)象實(shí)證探究——以檢察監(jiān)督為視角》，載《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

[4]參見李忠誠(chéng)：《簡(jiǎn)論刑事拘留與逮捕適用中的檢察監(jiān)督》，載《安徽警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第6期。

[5]“撞訴”行為不僅存在于取保候?qū)彴讣?，還存在多人多起案件中。endprint