住房供給側(cè)改革路徑研究

林永民+趙金江+趙娜

[提要] 隨著經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，房地產(chǎn)作為國民經(jīng)濟(jì)的命脈，也避免不了高熱的狀態(tài)，令我國各大城市普遍出現(xiàn)房價(jià)收入比過高、結(jié)構(gòu)性供求失衡的現(xiàn)象。本文基于房價(jià)理性回歸的視角，分析房價(jià)理性與非理性增長的原因，闡述房價(jià)過高將會影響人力資本、誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)等危害，應(yīng)進(jìn)一步在供給側(cè)發(fā)力，重點(diǎn)在財(cái)稅改革、住房結(jié)構(gòu)等方面發(fā)力。

關(guān)鍵詞：房價(jià)；供求失衡；人力資本；供給側(cè)改革

本文系華北理工大學(xué)“《工程經(jīng)濟(jì)》課程教學(xué)案例庫”建設(shè)項(xiàng)目階段性成果之一

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年11月27日

一、前言

自2008年全球性的次貸危機(jī)開始，全世界生產(chǎn)持續(xù)不斷下降、居民消費(fèi)指數(shù)和生產(chǎn)要素價(jià)格指數(shù)持續(xù)下滑的情況下，由于國家政策的傾向等原因，中國的房價(jià)卻逆勢上揚(yáng)。房價(jià)開始了非理性上漲，導(dǎo)致我國部分城市出現(xiàn)房價(jià)收入比過高，一些熱點(diǎn)地區(qū)和城市房價(jià)增長幅度與城市經(jīng)濟(jì)增長及發(fā)展水平不匹配，與居民收入水平和可支配收入不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，持續(xù)走高的房價(jià)不僅阻礙未來國民經(jīng)濟(jì)的增長和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，還會造成嚴(yán)重的社會問題，這已經(jīng)引起政府的重視。2016年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“房子是用來住的、不是用來炒的”，十九大報(bào)告再次重申這個(gè)指導(dǎo)思想，種種跡象表明“房住不炒”將會成為未來我國政府解決城鎮(zhèn)住房問題、調(diào)控房價(jià)的重要指導(dǎo)思想?；仡櫸覈績r(jià)調(diào)控政策，過去主要從限購、限貸的需求側(cè)發(fā)力，雖然從短期來看效果明顯，但從長期來看，效果甚微。因此，從供給側(cè)改革著力，建立房地產(chǎn)的長效機(jī)制才能使房價(jià)回歸理性。

二、以支柱產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的中國房地產(chǎn)政策

多年高頻的政策調(diào)控之所以看起來沒有效果，就是沒有遵循對癥下藥的基本規(guī)律——“丁伯根法則”。按照這一法則，宏觀調(diào)控政策有效的第一個(gè)條件就是政策目標(biāo)應(yīng)該是清晰和相互獨(dú)立的，政策目標(biāo)之間不能打架。從歷次“國X條”的內(nèi)容看，我國房地產(chǎn)調(diào)控的政策目標(biāo)有三條：第一，穩(wěn)定量的目標(biāo)，即穩(wěn)定房地產(chǎn)投資，進(jìn)而穩(wěn)定整個(gè)固定資產(chǎn)投資和宏觀經(jīng)濟(jì)；第二，穩(wěn)定價(jià)的目標(biāo)，即要求住房價(jià)格不能漲太快，也不能出現(xiàn)顯著下跌；第三，民生目標(biāo)，即人人都有房住——這常常被理解為人人都能買房。

（一）國家和商業(yè)銀行的政策對房地產(chǎn)業(yè)大力支持。在一段時(shí)期內(nèi)，房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，我國政府為房地產(chǎn)業(yè)提供了政策支持。1998年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革、加快住房建設(shè)的通知》取消了諸多政策，其中包括福利分房這項(xiàng)政策，將房地產(chǎn)推入市場，徹底拉開了房地產(chǎn)業(yè)市場化的序幕；1999年2月中國人民銀行發(fā)布的《關(guān)于開展個(gè)人消費(fèi)信貸的指導(dǎo)意見》也為房地產(chǎn)發(fā)展提供了便利條件，為了擴(kuò)大內(nèi)需，同時(shí)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要求銀行機(jī)構(gòu)要積極開展個(gè)人住房信貸，房地產(chǎn)業(yè)能夠爆炸式發(fā)展正是由于銀行這種寬松的信貸政策，為房地產(chǎn)業(yè)提供了足夠的資金；1999年5月建設(shè)部發(fā)布《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》進(jìn)一步縮小了政府和企業(yè)單位在住房領(lǐng)域內(nèi)的職能，即僅僅起到實(shí)施社會保障的作用；2009年9月財(cái)政部和國稅總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于住房公積金管理中心有關(guān)收稅政策的通知》中不僅鼓勵(lì)銀行積極放貸，而且通過免稅的方式提高企業(yè)和居民進(jìn)行住房貸款的積極性，對于企業(yè)使用住房公積金購買國債等免征營業(yè)稅，對于用住房公積金貸款的個(gè)人免稅。這一階段隨著國家對房地產(chǎn)業(yè)各項(xiàng)傾斜政策的貫徹落實(shí)，我國房地產(chǎn)投資規(guī)模不斷上升，各行各業(yè)紛紛將資金轉(zhuǎn)入房地產(chǎn)業(yè)，國內(nèi)住房市場完全市場化，極大地促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2008年3月份有關(guān)部門表示要合理的通過地方政府和銀行機(jī)構(gòu)通過一系列政策進(jìn)一步完善住房公積金制度，合理增加住房的供給數(shù)量，從而抑制住房的非理性需求，促使房價(jià)降低。然而，之后的一個(gè)月，美國國內(nèi)出現(xiàn)次貸危機(jī)，緊接著席卷全球，整體經(jīng)濟(jì)萎靡不振。進(jìn)出口貿(mào)易、投資和居民需求是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長最根本的三個(gè)因素，其中的進(jìn)出口貿(mào)易和投資都被這次金融危機(jī)所拖累，受到的負(fù)面影響很大，國家為了防止經(jīng)濟(jì)倒退，必須積極拉動(dòng)國內(nèi)居民內(nèi)需，從而實(shí)施了極為寬松的貨幣政策，這其中大部分資金都投入房地產(chǎn)，房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)而又進(jìn)入了活力期。2008年9月至12月中國人民銀行接連數(shù)次下調(diào)存貸利率和存款利率，其中一次存款利率下調(diào)幅度達(dá)到10.8%。10月份財(cái)政部陸續(xù)頒布了一系列刺激樓市的政策，包括部分稅種的稅率下調(diào)和免征，貸款利率的下限擴(kuò)大，首次購房的首付比例下調(diào)等。11月，國務(wù)院出臺了刺激內(nèi)需的舉措，包括投資4萬億元來刺激經(jīng)濟(jì)，其中很大一部分資金進(jìn)入房地產(chǎn)市場。一系列政策的落實(shí)實(shí)施，我國房地產(chǎn)業(yè)在短短一年內(nèi)就完成了由“地板”到“天花板”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而出現(xiàn)了2009年房地產(chǎn)市場空前火暴的現(xiàn)象。

（二）分稅制改革后地方政府對房地產(chǎn)業(yè)的過度依賴，使之成為地方政府財(cái)政保障的不二法寶。我國的《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，國家所有的土地，直接由各級人民政府直接管轄，行政區(qū)劃土地使用權(quán)在一定條件下的土地使用者依法占有、使用、經(jīng)營、管理。地方政府通過統(tǒng)一收購，成為土地的真正所有者，完全壟斷了土地市場。由于農(nóng)用地和建設(shè)用地的使用價(jià)值與投資意義之間存在巨大差異，它們之間的收益差以土地出讓金的形式被地方政府占用。按照《土地管理法》的規(guī)定，對失地農(nóng)民的補(bǔ)償不高，但土地開發(fā)價(jià)格很高，地方政府往往以低價(jià)購買土地，然后通過高額土地出讓金出讓給開發(fā)商。由于土地的特殊性，導(dǎo)致房價(jià)居高不下，一方面隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，城市必然會增加對土地的需求；另一方面土地資源的有限性和不可再生性，使得城市建設(shè)用地“入不敷出”。因此，保持賣方市場的地方政府土地政策使得土地資源稀缺，土地價(jià)格持續(xù)上漲。

自1994年分稅制改革后，建筑業(yè)稅和房地產(chǎn)稅直接歸地方政府征收。從地方政府的角度來看，地方政府更加依賴間接稅，因此在房地產(chǎn)業(yè)方面地方政府勢必要增加建筑業(yè)稅與房地產(chǎn)稅。土地價(jià)格的變化直接影響房價(jià)的波動(dòng)，土地價(jià)格的上漲導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)的成本劇增，從而房價(jià)居高不下，高房價(jià)產(chǎn)生的大量建筑業(yè)稅和房地產(chǎn)稅成為地方政府重要的財(cái)政收入。endprint

（三）基于宏觀政策的引導(dǎo)促使居民個(gè)人投資房地產(chǎn)業(yè)。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)迅猛增長，國人收入的不斷提高，可支配資金也越來越多，居民對于投資理財(cái)?shù)男枨笠彩桥c日俱增。居民個(gè)人在進(jìn)行選擇的時(shí)候會對各種主要投資方式進(jìn)行綜合比較，并且居民個(gè)人更加傾向于選擇投資風(fēng)險(xiǎn)較小、收益較高的投資產(chǎn)品。我國市場經(jīng)濟(jì)與西方發(fā)達(dá)國家還有一些差距，投資市場更是沒有完善，可供投資的渠道主要有銀行存款、國家或地方政府債券和股票等，也就是說存款利率、股市行情和債券利率直接影響房地產(chǎn)業(yè)的個(gè)人投資。近年來，央行不斷下調(diào)存款利率，且股票市場自2015年“股災(zāi)”后仍處于“熊市”狀態(tài)，2016年1月上證指數(shù)達(dá)到最低點(diǎn)2，638.3點(diǎn)，目前還在3，300點(diǎn)左右徘徊，距離2007年最高點(diǎn)6，124點(diǎn)還有較大差距，基于以上投資品的回報(bào)率較低及高風(fēng)險(xiǎn)性，許多居民會將“閑錢”投入房地產(chǎn)。由于房地產(chǎn)商品具有可供居住的社會屬性，同時(shí)也具備保值增值的投資品屬性，吸引了眾多有投資需求的居民的視線。直接投資和間接投資是房地產(chǎn)投資的主要方式，直接用于房地產(chǎn)開發(fā)和購置房地產(chǎn)商品是房地產(chǎn)業(yè)的直接投資，間接投資是指購買房地產(chǎn)企業(yè)的債券等。目前，由于我國的房地產(chǎn)企業(yè)的整體實(shí)力較弱、房地產(chǎn)行業(yè)的金融市場和二級市場不完善等原因，使得居民更傾向于直接投資房地產(chǎn)。

三、房價(jià)非理性增長帶來的危害

房地產(chǎn)業(yè)沒有技術(shù)創(chuàng)新性，因此無法實(shí)現(xiàn)“房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”。支柱產(chǎn)業(yè)是指國家整個(gè)工業(yè)體系的支撐部分，能夠推動(dòng)國家整體經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。日本依靠汽車、電子產(chǎn)品、光學(xué)儀器等產(chǎn)業(yè)得以從二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后迅速發(fā)展；韓國是在船舶制造的基礎(chǔ)上，發(fā)展汽車、電子元件等產(chǎn)業(yè)，位列發(fā)達(dá)國家的行列之中。目前還沒有某個(gè)國家通過房地產(chǎn)業(yè)將國家?guī)氍F(xiàn)代化的先例，由于房地產(chǎn)業(yè)本身不會帶來科技進(jìn)步，無法進(jìn)行有效的人力資本積累，因此高房價(jià)造成增加城市運(yùn)營成本、經(jīng)濟(jì)的虛假繁榮、對實(shí)體產(chǎn)業(yè)的“抽血效應(yīng)”、抑制社會有效需求等問題不利于我國經(jīng)濟(jì)健康的發(fā)展。

（一）人力資本無法有效積累。在20世紀(jì)80年代末，羅默和盧卡斯等將人力資本因素引入經(jīng)濟(jì)增長模式，并把人力資本放在最突出的決定性位置，稱之為“新增長理論”。根據(jù)“新增長理論”的闡述，人才是國家發(fā)展的關(guān)鍵所在，人力資本的積累決定國家發(fā)展的走向。當(dāng)下，大城市房價(jià)飆升，而薪酬福利沒能跟上房價(jià)的步伐，出現(xiàn)房價(jià)收入比過高的現(xiàn)象。大城市本可以利用自身擁有豐富資源的優(yōu)勢，吸引和培養(yǎng)大批專業(yè)型人才，但是高房價(jià)卻使這樣的人才不斷流失。即便因?yàn)槟承┰蛄粝聛淼膶I(yè)型人才也很難充分發(fā)揮自己的才能，面對高房價(jià)，他們就業(yè)時(shí)不得不將薪酬福利放在首位，而不再關(guān)注專業(yè)是否對口等問題。在短期內(nèi)可能無法看出這種情況的弊端，但是從長遠(yuǎn)看來，專業(yè)性人才無法在工作中發(fā)揮他們的才能，特別是那些國家緊缺的專業(yè)型人才，在國家投入巨額物力、人力和個(gè)人投入財(cái)力、精力的情況下，由于高昂的房價(jià)，從事著與自己專業(yè)毫無關(guān)系的職業(yè)，對自己和國家都是一種損失。

（二）房地產(chǎn)業(yè)已成為“吸金池”，使實(shí)體經(jīng)濟(jì)無法有序健康的發(fā)展。由于國家政策的支持，房地產(chǎn)業(yè)如日中天，房價(jià)急速攀升，致使實(shí)體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營環(huán)境不斷惡化，投資渠道狹窄，造成許多實(shí)體企業(yè)家暫時(shí)關(guān)閉實(shí)體產(chǎn)業(yè)，各路資本紛紛投入房地產(chǎn)業(yè)，大量資本的加入進(jìn)一步加速了房價(jià)的上漲，以追逐最大利潤為目的的資本，面對房地產(chǎn)業(yè)的豐厚利潤，會使更多資本流出實(shí)體產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而進(jìn)入死循環(huán)。對于一個(gè)大國來說，沒有實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持，國民整體經(jīng)濟(jì)無法健康有序地發(fā)展。以毫無技術(shù)含量的房地產(chǎn)業(yè)為國家支柱產(chǎn)業(yè)的中國，這樣做只會在其他領(lǐng)域進(jìn)一步落后于發(fā)達(dá)國家，只能做成GDP大國，卻無法成為GDP強(qiáng)國。因?yàn)閷?shí)體產(chǎn)業(yè)“失血”嚴(yán)重，缺乏資本的投入使人力資本無法積累，前沿技術(shù)無法跟進(jìn)，生產(chǎn)設(shè)備無法更新，降低了自己在國家市場的競爭力。

（三）房地產(chǎn)業(yè)造成的金融風(fēng)險(xiǎn)。由于房地產(chǎn)業(yè)具有高負(fù)債性，我國房地產(chǎn)金融主要由銀行的房地產(chǎn)信貸構(gòu)成，商業(yè)銀行的信貸幾乎貫穿了房地產(chǎn)業(yè)的全過程，是我國房地產(chǎn)業(yè)最大的金主，雖然也有其他融資渠道，但是所占比例有限，直接向銀行貸款更加方便，因此商業(yè)銀行成為金融風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。在房地產(chǎn)繁榮階段，銀行更愿意將資金貸給房地產(chǎn)開發(fā)商和購房者，間接助推了房價(jià)的進(jìn)一步上漲；但是，當(dāng)房價(jià)到達(dá)不合理的位置，會造成市場價(jià)值過分偏離真實(shí)價(jià)值，出現(xiàn)“面粉比面包貴”的現(xiàn)象，從而產(chǎn)生泡沫，將房產(chǎn)作為銀行的抵押品將會貶值，給銀行帶來不小的損失。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)勢必會受到影響，而房地產(chǎn)業(yè)則會將風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，因此商業(yè)銀行對于房地產(chǎn)業(yè)的信貸監(jiān)管應(yīng)引起重視。

四、住房供給側(cè)改革路徑探究

住房供給側(cè)改革實(shí)質(zhì)為放松政府的不合理管制、通過市場機(jī)制進(jìn)行資源的優(yōu)化配置。筆者認(rèn)為房地產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行：

（一）財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，減輕地方政府負(fù)擔(dān)。1994年稅制改革后，土地財(cái)政政策已成為地方政府解決財(cái)政困難的重要途徑。要改變地方政府對土地財(cái)政的過度依賴，一是必須統(tǒng)一地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)；二是改變土地出讓金支付方式，將一次性付款改為部分或分時(shí)期支付。土地出讓金一次性支付的本質(zhì)是地方政府一次性征收了未來幾十年的地租，把本該屬于未來政府的收益都納入現(xiàn)階段政府的收入，促使地方政府有短視行為，為了本屆政府的政績而抬高土地出讓金，導(dǎo)致房價(jià)高漲。

（二）降低交易環(huán)節(jié)稅賦，提高保有環(huán)節(jié)的稅賦。房地產(chǎn)商在土地出讓、房地產(chǎn)建設(shè)開發(fā)以及房地產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等三個(gè)環(huán)節(jié)中必須承擔(dān)大量稅種，從成本側(cè)增加住房成本。同時(shí)，由于在房地產(chǎn)保有使用階段稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕，為住房投機(jī)行為提供了方便，加大國內(nèi)外熱錢對房地產(chǎn)的炒作，從客觀上又加快了房價(jià)的上漲速度。因此，降低交易環(huán)節(jié)稅賦，提高保有環(huán)節(jié)的稅賦后，一方面確保使地方政府有穩(wěn)定可靠的稅收來源，從根源上解決地方政府對土地財(cái)政的依賴；另一方面通過制定合理的房產(chǎn)稅起征點(diǎn)，實(shí)行嚴(yán)密的階梯累進(jìn)的稅收政策，會有效地抑制住房投機(jī)者的行為。

（三）合理引導(dǎo)資金，加強(qiáng)資金管控。房地產(chǎn)業(yè)作為資本密集型產(chǎn)業(yè)，一方面需要金融的支持，另一方面要防止大量資金的流入引發(fā)房地產(chǎn)泡沫，積累金融風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)上行期，金融機(jī)構(gòu)為了獲利可能會忽略房地產(chǎn)的泡沫和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要政府通過合理的政策來穩(wěn)定市場，正確引導(dǎo)資金流向。首先，堅(jiān)持差別化的住房信貸政策。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該支持合理的自住型、改善型購房，嚴(yán)格控制各種投機(jī)性購房；其次，建立完善的金融監(jiān)管系統(tǒng)，規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)投資混亂的局面，避免違規(guī)資金流入房地產(chǎn)領(lǐng)域。

（四）租售并舉，完善我國住房供給結(jié)構(gòu)體系。目前，我國城鎮(zhèn)居民貧富差距還較大，城鎮(zhèn)常住人口中有許多收入偏低的低端從業(yè)者、剛剛步入社會的大學(xué)生以及城鎮(zhèn)原有收入較低的居民等對于租房有著強(qiáng)烈的需求。但是，目前的住房供給結(jié)構(gòu)性失衡，住房租賃市場規(guī)模較小且房屋大部分基本為老舊小區(qū)或者環(huán)境較差的房屋。因此，政府應(yīng)出相關(guān)政策鼓勵(lì)租賃性住房的供給。租賃兩條腿走路，一方面降低了居住成本，能促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)；另一方面租賃市場的發(fā)展，可以聯(lián)動(dòng)其他多個(gè)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會。

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