河北省草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討

胡海川+馮麗麗

[提要] 生態(tài)補(bǔ)償制度在草原生態(tài)治理環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要作用。本文從草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定以及補(bǔ)償實(shí)施路徑的選擇等層面，分析河北省草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，針對存在的問題，提出要拓寬草原生態(tài)補(bǔ)償主體和客體的范圍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要重視“軟損失”的影響，草原生態(tài)補(bǔ)償路徑的選擇堅(jiān)持以人為本的理念和可持續(xù)性的戰(zhàn)略眼光。

關(guān)鍵詞：草原生態(tài)補(bǔ)償；補(bǔ)償主體；補(bǔ)償客體；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

本文為河北省社科基金項(xiàng)目：“河北省草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定與實(shí)施路徑研究”（項(xiàng)目編號：HB15YJ021）

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年12月4日

一、引言

草原生態(tài)與生態(tài)文明建設(shè)以及國家的可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位不言而喻。生態(tài)補(bǔ)償制度在草原生態(tài)保護(hù)環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要作用。2016年，國家開展新一輪的針對草原生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償活動，所涉及的省份包括河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、四川、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆等。河北省的草原生態(tài)系統(tǒng)主要位于張家口和承德地區(qū)，盡管所占面積比重較低，但在京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境調(diào)節(jié)方面發(fā)揮著不可替代的作用，被視為首都重要的“生態(tài)屏障”?！笆濉逼陂g，國家針對河北省壩上草原9個(gè)縣區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策，草原植被平均覆蓋率達(dá)到66%，植被質(zhì)量穩(wěn)步優(yōu)化，草原畜牧業(yè)開始由粗放式向集約式生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民人均收入得以提升。草原生態(tài)補(bǔ)償制度的推行能夠促進(jìn)河北省草原生態(tài)恢復(fù)、推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民生活水平的改善，該項(xiàng)制度的推行與實(shí)施提升了農(nóng)牧民生產(chǎn)經(jīng)營的自覺性，過去超載過牧和開發(fā)無序的行為得以有效抑制。

二、草原生態(tài)補(bǔ)償主體與客體

（一）草原生態(tài)補(bǔ)償主體與客體的確定。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體，分別指的是在草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中補(bǔ)償獲得方和補(bǔ)償提供方。生態(tài)補(bǔ)償制度成功推行的重要前提就是明確“誰來補(bǔ)償誰”的問題，即明確補(bǔ)償主體與客體的過程，是草原生態(tài)補(bǔ)償體系根基牢固與否的基本保障。對草原生態(tài)補(bǔ)償主體與客體的合理區(qū)分，明確補(bǔ)償方和受償方才能確保生態(tài)補(bǔ)償制度的長期有效。合理劃分生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體，應(yīng)當(dāng)能夠重新配置不同的區(qū)域、流域、產(chǎn)業(yè)以及城鄉(xiāng)的生態(tài)資源和經(jīng)濟(jì)利益，促使利益主體之間開展切實(shí)有效的成本分?jǐn)偤屠婀蚕淼暮献骰顒印Ｃ鞔_界定草原生態(tài)補(bǔ)償主體與合體的范圍界限，才能夠合理劃分生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域范圍和責(zé)任范圍，厘清受償主體的層級結(jié)構(gòu)，這是關(guān)乎生態(tài)治理效率與公平的關(guān)鍵支撐點(diǎn)。

草原生態(tài)補(bǔ)償政策的基本指導(dǎo)思想為“誰受益，誰補(bǔ)償”，能夠從生態(tài)系統(tǒng)中獲益的個(gè)人和主體，以及潛在獲利的群體，都應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。事實(shí)上，實(shí)際受益主體范圍的劃定有著很大的難度，即便根據(jù)相關(guān)理論確定出生態(tài)效益的受益方，但在實(shí)際操作過程并不能保證這些受益主體能夠完全按照規(guī)定履行應(yīng)有的環(huán)保和支付責(zé)任。因此，生態(tài)補(bǔ)償主體的確定，應(yīng)充分結(jié)合行政區(qū)域劃分和生態(tài)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定，最終篩選出能夠切實(shí)履行環(huán)境責(zé)任的利益相關(guān)主體。根據(jù)該原則，草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)的政府、企事業(yè)單位以及目標(biāo)明確的受益群體和個(gè)人；客體應(yīng)當(dāng)是享有補(bǔ)償權(quán)利的政府、企事業(yè)單位以及目標(biāo)明確的收益群體和個(gè)人。由于政府是生態(tài)補(bǔ)償制度最主要的推動者，能夠?qū)Y源的優(yōu)化配置發(fā)揮不可替代的作用，而草原生態(tài)系統(tǒng)中從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的主體是農(nóng)牧民，積極有效的補(bǔ)償方案對于農(nóng)牧民降低過度放牧與開發(fā)能夠起到積極的引導(dǎo)作用。因此，補(bǔ)償主體與客體的基本層面就是政府和農(nóng)牧民。

（二）河北省具體實(shí)施情況。根據(jù)河北省草原生態(tài)功能區(qū)域的環(huán)境治理的基本現(xiàn)狀，生態(tài)補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)包括：與該區(qū)域草原生態(tài)功能息息相關(guān)的京津冀地區(qū)人民政府，對草原生態(tài)系統(tǒng)有著較強(qiáng)依賴或者產(chǎn)生負(fù)面影響的生產(chǎn)經(jīng)營單位；張家口和承德地方各級政府，受壩上草原生態(tài)環(huán)境高度影響的下游和下風(fēng)向受益主體；中央政府和京津冀地區(qū)政府是承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的重要角色。生態(tài)補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)包括：張家口和承德地方各級政府，積極響應(yīng)政府要求履行禁牧和限牧責(zé)任的農(nóng)牧民，由于草原環(huán)境治理以及配合政府開展草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)而付出成本或遭受損失的企業(yè)和相關(guān)組織。近年來，河北省草原生態(tài)補(bǔ)償主體過于單一，中央和政府撥款是補(bǔ)償費(fèi)用的主要來源，補(bǔ)償客體的范圍劃定也過于狹窄，真正為草原生態(tài)治理付出代價(jià)的相關(guān)企業(yè)和單位并沒有獲得應(yīng)有的補(bǔ)償。

三、草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定

（一）草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法。在對草原生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定關(guān)乎生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的公平與效率，是推進(jìn)外部性內(nèi)部化的一種有效手段，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立成功與否很大程度上取決于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。鞏芳研究指出，在草原生態(tài)補(bǔ)償研究領(lǐng)域，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是一個(gè)非常核心的問題，不僅直接關(guān)系到農(nóng)牧民的生計(jì)、草原牧區(qū)生態(tài)平衡和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也與生態(tài)補(bǔ)償制度的成敗、草原生態(tài)建設(shè)效果以及社會公平有著密切的關(guān)系。草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定需要權(quán)衡多方面的因素，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，補(bǔ)償不足或者補(bǔ)償過度，都有可能影響草原生態(tài)治理的效率。張志民等指出，建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的最終目的是為了保護(hù)草原，維護(hù)農(nóng)牧民的切身利益，同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠在很大程度上反映草地生態(tài)服務(wù)價(jià)值、牧民的損失及其發(fā)展機(jī)會受到的限制。目前，我國草原生態(tài)服務(wù)定價(jià)機(jī)制尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，理論研究領(lǐng)域的生態(tài)服務(wù)價(jià)值確定方法更是多種多樣，沒有形成普遍認(rèn)同的方法和公理。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定更側(cè)重于行政定價(jià)，不同區(qū)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是參差不齊，補(bǔ)償過度和補(bǔ)償不足問題均有發(fā)生，但是從補(bǔ)償收益和草原生態(tài)價(jià)值角度來看，近幾年生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的額度是偏低的，這就在很大程度上弱化了生態(tài)補(bǔ)償制度所發(fā)揮的激勵(lì)作用，農(nóng)牧民從事畜牧業(yè)生產(chǎn)和草原生態(tài)保護(hù)的積極性受到打擊?？偠灾菰鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定能夠推進(jìn)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效建立，在整個(gè)補(bǔ)償體系中處于最為核心的地位。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定在很大程度上取決于對生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)的合理定價(jià)，草原生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性是定價(jià)環(huán)節(jié)最大的阻礙。通常應(yīng)當(dāng)從生態(tài)服務(wù)和生產(chǎn)能力兩個(gè)層面分析草原生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值構(gòu)成：草原生態(tài)服務(wù)主要包括水土保持、水源涵養(yǎng)、空氣凈化、釋氧固碳、生物多樣性的維持、生態(tài)旅游文化、營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)以及廢棄物的分解這幾個(gè)方面；草原生產(chǎn)能力的評價(jià)主要包括可食牧草法、植物營養(yǎng)物質(zhì)能力指標(biāo)法、草原載畜量指標(biāo)法以及可用畜產(chǎn)品指標(biāo)法。在明確草原生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值的基礎(chǔ)上，結(jié)合草原生態(tài)系統(tǒng)的特征、畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式以及已經(jīng)出臺的草原生態(tài)保護(hù)政策，以機(jī)會成本法、生態(tài)服務(wù)功能法以及意愿調(diào)查法明確草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這三種方法能夠作為草原生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的重要依據(jù)，根據(jù)不同草原生態(tài)系統(tǒng)的屬性，所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合理權(quán)衡不同方法的主次與優(yōu)劣，使得生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定更為合理與科學(xué)。草原生態(tài)系統(tǒng)會受全球氣候周期性變化的影響，草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營模式也會受到宏觀政策以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，因此草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定并不是一成不變的，而是應(yīng)該隨著外部因素的變化而進(jìn)行動態(tài)調(diào)整的一個(gè)過程，發(fā)展階段系數(shù)可以作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整參數(shù)。另外，在推進(jìn)草原生態(tài)補(bǔ)償過程中，不能忽略“軟損失”的影響。“軟損失”并不能夠在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行評價(jià)，并且測算難度較大，通常體現(xiàn)為一個(gè)逐漸積累、逐漸負(fù)面化的過程。草原生態(tài)補(bǔ)償過程所制定的一系列政策和規(guī)則，在一定程度上會破壞當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)習(xí)俗和文化，進(jìn)而會對當(dāng)?shù)鼐用袼纬傻募扔械牟菰Ｗo(hù)理念產(chǎn)生消極的作用。因此，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定除了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)層面成本收益量化之外，還要進(jìn)行必要的政治分析、社會分析、心理分析以及博弈分析，這樣才能使生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定更為全面和準(zhǔn)確。endprint

（二）河北省具體實(shí)施情況。結(jié)合對河北省壩上草原地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償受償客體的意愿所進(jìn)行的調(diào)查，考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，該地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的生產(chǎn)生活成本和實(shí)施限牧和禁牧政策所帶來的機(jī)會成本來確定，主要包括：受償者開展生態(tài)建設(shè)的直接投入、限牧和禁牧所帶來的直接收入損失、舍飼圈養(yǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本、宏觀政策推動下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變所帶來的機(jī)會成本，這些成本和經(jīng)濟(jì)損失都是可以直接進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和估算的。草原生態(tài)補(bǔ)償制度在2011年開始正式在全國推行，并且已于2016年開始推行新一輪的草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，在第一輪基礎(chǔ)上提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相對于重點(diǎn)農(nóng)牧區(qū)，河北省草原面積比重較低，并且相關(guān)區(qū)域草原的生態(tài)價(jià)值大于其生產(chǎn)價(jià)值，受國家政策“一刀切”的影響，有限的地方財(cái)力并不能有效彌補(bǔ)該地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低這一現(xiàn)狀。“軟損失”方面，舍飼圈養(yǎng)和禁牧限牧也會對當(dāng)?shù)丶扔械牟菰幕瘞硪欢ǖ臎_擊，既有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定并未深入考慮該問題，事實(shí)上，該地區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不能忽略“軟損失”的影響。

四、草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施路徑

（一）草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施路徑的選擇。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施路徑指的是通過何種途徑或手段使受償方享受到應(yīng)有的補(bǔ)償。盡管國家已經(jīng)制定了較為全面的草原生態(tài)補(bǔ)償總體框架，但是不同地區(qū)要根據(jù)自身實(shí)際情況予以消化應(yīng)用，補(bǔ)償內(nèi)容要符合當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者的訴求，補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)路徑的選擇要有助于草原生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的落地。草原生態(tài)補(bǔ)償最主要的兩種途徑就是貨幣補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償，這兩種補(bǔ)償方式也較易實(shí)現(xiàn)。補(bǔ)償實(shí)施路徑的確定不僅要考慮實(shí)現(xiàn)的難易程度，同時(shí)也不能忽略補(bǔ)償路徑和手段的有效性。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔栽谟诩m正和轉(zhuǎn)變目標(biāo)區(qū)域不當(dāng)?shù)?、干擾生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展的生產(chǎn)生活方式，采用貨幣或?qū)嵨锛?lì)的方法來緩解草原生態(tài)區(qū)域的環(huán)境惡化的現(xiàn)狀。生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)補(bǔ)償政策的推行必須要考慮受償對象的生產(chǎn)與生活方式，與此同時(shí)，牧民教育、醫(yī)療保障、新生活方式與經(jīng)濟(jì)文化背景的接納與適應(yīng)，以及未來草原生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展的問題，都應(yīng)當(dāng)是新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下生態(tài)補(bǔ)償體系構(gòu)建所必須考慮的問題。貨幣與實(shí)物補(bǔ)償在其中必然要發(fā)揮主導(dǎo)作用，但也不能忽視文化傳播以及理念滲透的作用。例如，針對農(nóng)牧民的繼續(xù)教育，就是使農(nóng)牧民從個(gè)人理念層面體會到草原生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)文化和諧發(fā)展的必要性，并更深地體會到“授之以漁”的重要性。草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施路徑的選擇直接影響最終的補(bǔ)償效果，也能夠在很大程度上反映出補(bǔ)償政策的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，可持續(xù)性是整個(gè)政策框架的內(nèi)核，生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程具有很強(qiáng)的針對性和靈活性。因此，應(yīng)盡可能地避免補(bǔ)償?shù)膯我换?，多途徑的補(bǔ)償方式才更有利于實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化與區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

（二）河北省具體實(shí)施情況。當(dāng)前，河北省壩上草原地區(qū)主要以貨幣補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償為主，在壩上草原各縣區(qū)，由于限牧和禁牧政策的推行，農(nóng)牧民得到了數(shù)量不等的補(bǔ)償金，部分草原生態(tài)移民還獲得了政府所提供的住房和蔬菜大棚補(bǔ)貼，相關(guān)金融部門還提供了一定數(shù)量的生產(chǎn)性低利息貸款，用于滿足生態(tài)移民后牧民的生產(chǎn)經(jīng)營。受償主體所獲得的貨幣和實(shí)物補(bǔ)貼用于保證農(nóng)牧民的基本生產(chǎn)和生活，但對于長遠(yuǎn)生產(chǎn)生活的保證有一定的欠缺。生態(tài)環(huán)境治理會使農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)經(jīng)營所必需的知識和技能、基礎(chǔ)配套設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局存在一定的滯后性，農(nóng)牧民觀念的轉(zhuǎn)變以及謀生方式并未及時(shí)跟進(jìn)。因此，補(bǔ)償途徑的拓展是一個(gè)長期積累和深化的過程，由于生態(tài)治理的推行與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不能很好地進(jìn)行耦合，張家口和承德草原地區(qū)的部分牧民開始出現(xiàn)返貧，并違反規(guī)定重新進(jìn)入尚未完全恢復(fù)的禁牧區(qū)放牧，使得過去積累的草原治理成果功虧一簣。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理依賴于人的作用，而忽視人的作用草原生態(tài)則會失去最為基礎(chǔ)的保障。由于資源的稀缺性，貨幣和實(shí)物資產(chǎn)的補(bǔ)償對于受償者而言永遠(yuǎn)都是稀缺的，不斷滿足利益相關(guān)者的實(shí)物資產(chǎn)補(bǔ)償永遠(yuǎn)是第一位的，但有效的制度、教育以及文化供給也能成為有效的補(bǔ)償途徑，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入和農(nóng)牧民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，只有不斷拓展補(bǔ)償途徑，才能盡可能減少各類“軟損失”，使草原生態(tài)補(bǔ)償效果得以不斷地優(yōu)化。

五、總結(jié)

草原生態(tài)補(bǔ)償制度是積極響應(yīng)“生態(tài)文明建設(shè)”和“綠水青山就是金山銀山”的重要舉措之一。河北省草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，使得草原生態(tài)得以明顯改善，畜牧業(yè)生產(chǎn)方式得以轉(zhuǎn)型升級，農(nóng)牧民的政策性收入也有了一定提高。本文從生態(tài)補(bǔ)償主體與客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定以及補(bǔ)償實(shí)施路徑的選擇這三個(gè)層面分析河北省草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑，河北省能夠較好地執(zhí)行國家出臺的生態(tài)補(bǔ)償政策，在后續(xù)政策制定和執(zhí)行中要做到以下幾點(diǎn)：第一，要進(jìn)一步認(rèn)識到國家實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策的重要意義，拓寬草原生態(tài)補(bǔ)償主體和客體的范圍；第二，認(rèn)真做好草原確權(quán)登記工作，明確草原質(zhì)量類別，加快基本草原的劃定速度，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要重視“軟損失”的影響；第三，因地制宜制定好實(shí)施方案，草原生態(tài)補(bǔ)償路徑的選擇堅(jiān)持以人為本的理念和可持續(xù)性的戰(zhàn)略眼光。

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