論行政指導(dǎo)程序的規(guī)范化

萬(wàn)克夫　張翔翔

摘 要 目前，我國(guó)行政指導(dǎo)的規(guī)范化程度不高，行政指導(dǎo)程序的規(guī)范化程度更低，新興文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政指導(dǎo)程序的規(guī)范化程度也就可想而知。而增進(jìn)對(duì)行政指導(dǎo)的規(guī)范，自是契合行政法治的精義，凸顯行政指導(dǎo)的功能，提振行政指導(dǎo)的作用，推動(dòng)我國(guó)的行政指導(dǎo)步入法治化的坦途。有鑒于此，本文特提出對(duì)策和建議如下：制定《行政指導(dǎo)法》，細(xì)致規(guī)范行政指導(dǎo)程序；頒布《行政程序法》，具體規(guī)范行政指導(dǎo)程序；通過(guò)文化產(chǎn)業(yè)專門(mén)立法，規(guī)范相關(guān)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)程序。

關(guān)鍵詞 行政指導(dǎo) 程序 文化產(chǎn)業(yè)

基金項(xiàng)目：江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目（2017）“我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的行政指導(dǎo)問(wèn)題研究”編號(hào)FX17106的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：萬(wàn)克夫，南昌理工學(xué)院政法學(xué)院法學(xué)副教授，法學(xué)博士，研究方向：文化法學(xué)、藝術(shù)法學(xué)；張翔翔，南昌理工學(xué)院政法學(xué)院法律系2015級(jí)學(xué)生。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.306

一、 行政指導(dǎo)與行政指導(dǎo)程序

行政指導(dǎo)是第二次世界大戰(zhàn)以后，世界上很多國(guó)家的政府對(duì)本國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行柔性干預(yù)的產(chǎn)物。作為政府轉(zhuǎn)變職能、變革傳統(tǒng)行政管理的有效方式，行政指導(dǎo)堅(jiān)持以依法行政為前提，重視協(xié)調(diào)與行政相對(duì)方的關(guān)系，凸顯了公民參與和行政管理社會(huì)化。

莫于川教授精研行政指導(dǎo)，盡其所能的對(duì)行政指導(dǎo)做了相當(dāng)精準(zhǔn)的定義。他認(rèn)為，“行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事物范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法，謀求行政相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為” 。行政指導(dǎo)的主體是行政機(jī)關(guān)等行使公權(quán)力的組織，行政指導(dǎo)的目的當(dāng)然是一定的行政目的，行政指導(dǎo)的依據(jù)包括但不限于法律法規(guī)，行政指導(dǎo)的方式多表現(xiàn)為鼓勵(lì)、引導(dǎo)、建議、勸誡、警告等等。不具有國(guó)家強(qiáng)制力，是行政指導(dǎo)行為最顯明的特征。除開(kāi)非強(qiáng)制性之外，主動(dòng)補(bǔ)充性、主體優(yōu)勢(shì)性、相對(duì)單方性、行為引導(dǎo)性、方法多樣性、廣義合法性、事實(shí)行為性亦是行政指導(dǎo)的行為特征。

綜觀世界各國(guó)，行政指導(dǎo)在眾多的行政管理領(lǐng)域獲致了廣泛的運(yùn)用。亞洲的日本、韓國(guó)，在這方面開(kāi)風(fēng)氣之先，做得比較成熟。德國(guó)、美國(guó)等西方國(guó)家也競(jìng)相效仿，通過(guò)行政指導(dǎo)來(lái)引導(dǎo)本國(guó)企業(yè)和公民的行為選擇，增進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)的行政指導(dǎo)實(shí)踐，多集中在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)（如農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)、高科技產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)）、教育與就業(yè)行政指導(dǎo)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行政指導(dǎo)等經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域。近年來(lái)，以知識(shí)、信息、休閑、娛樂(lè)為主要特征的文化產(chǎn)業(yè)在我國(guó)快速發(fā)展，影視業(yè)、出版業(yè)、發(fā)行業(yè)、印刷業(yè)、廣告業(yè)、演藝業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、會(huì)展業(yè)、動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)等主要文化產(chǎn)業(yè)部門(mén)都有其行政指導(dǎo)實(shí)踐，客觀上也對(duì)行政指導(dǎo)有著較強(qiáng)的合理需求。

行政指導(dǎo)程序是行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)行為時(shí)所應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。行為方式構(gòu)成行政指導(dǎo)行為的空間表現(xiàn)形式，而行為步驟、時(shí)限、順序則構(gòu)成行政指導(dǎo)行為的時(shí)間表現(xiàn)形式。

從本質(zhì)上講，行政指導(dǎo)程序是行政指導(dǎo)行為空間表現(xiàn)形式與時(shí)間表現(xiàn)形式的統(tǒng)合。從理論上講，行政指導(dǎo)程序應(yīng)當(dāng)包括告知、聽(tīng)證、終止、備案等環(huán)節(jié)。

目前，我國(guó)行政指導(dǎo)的規(guī)范化程度不高，行政指導(dǎo)程序的規(guī)范化程度更低，新興文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政指導(dǎo)程序的規(guī)范化程度也就可想而知了。

二、行政指導(dǎo)程序應(yīng)予規(guī)范

現(xiàn)代行政程序的形成和發(fā)展與行政權(quán)的擴(kuò)張有關(guān)，與因行政權(quán)的擴(kuò)張而引發(fā)的控權(quán)模式的轉(zhuǎn)變更是息息相關(guān)?！俺绦蚩貦?quán)的功能被世界各國(guó)興起的行政程序法制化的浪潮所證明?！?通過(guò)行政程序的設(shè)置，監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的程序權(quán)益，擴(kuò)大公民參政權(quán)行使的路徑，甚至提高行政效率。目前世界上已有相當(dāng)多的國(guó)家和地區(qū)制定了一部統(tǒng)一適用的行政程序法典，規(guī)定了行政程序的基本原則和基本制度。行政程序法法典化是行政程序法立法的成熟表達(dá)，也是現(xiàn)代法治國(guó)家的重要標(biāo)志。

我國(guó)不少的行政法律、法規(guī)均有行政程序的規(guī)定，如《行政許可法》設(shè)有行政許可程序的規(guī)定，《行政處罰法》設(shè)有行政處罰程序的規(guī)定，這為將來(lái)頒布統(tǒng)一的行政程序法典奠定了比較扎實(shí)的基礎(chǔ)。

如我們所知，行政指導(dǎo)雖然是由行政主體作出的，但不具有法律上的強(qiáng)制性和拘束力，不直接產(chǎn)生法律效果。換言之，行政指導(dǎo)行為并非行政行為，而屬于行政事實(shí)行為。但是，行政指導(dǎo)具有行政性，具有法律上的影響力?！案鶕?jù)法律規(guī)定，行政指導(dǎo)有時(shí)也產(chǎn)生一定的法律效果。當(dāng)法律規(guī)定實(shí)行一定的權(quán)力限制之前必須采取行政指導(dǎo)時(shí)，行政指導(dǎo)便作為權(quán)力限制的事前程序，產(chǎn)生行政程序上的效果。有時(shí)法律也承認(rèn)接受行政指導(dǎo)這種行為本身具有一定的法律效果，但這種法律效果屬于行政指導(dǎo)的間接法律效果”。 我國(guó)對(duì)行政指導(dǎo)作程序規(guī)范是符合行政法治原理的，也符合行政程序法治化的時(shí)潮，并能助推我國(guó)行政程序法治化的進(jìn)程。

考究現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)行政指導(dǎo)及其程序不規(guī)范的現(xiàn)象也是相當(dāng)嚴(yán)重的，這在新興且龐雜的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的表現(xiàn)也是比較明顯的。相關(guān)程序規(guī)定缺失，或不按已有的程序規(guī)定實(shí)施行政指導(dǎo)的現(xiàn)象都比較普遍。行政指導(dǎo)在操作中的暗箱現(xiàn)象比較嚴(yán)重，變相強(qiáng)制現(xiàn)象也是時(shí)有發(fā)生，在這種情況下，大力規(guī)范我國(guó)的行政指導(dǎo)程序，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)效性，通過(guò)程序規(guī)范行政指導(dǎo)，有助于正導(dǎo)行政指導(dǎo)并增進(jìn)行政指導(dǎo)的具體作用，為我國(guó)的行政法治化大業(yè)添磚加瓦。

三、規(guī)范我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)程序的對(duì)策和建議

（一）制定《行政指導(dǎo)法》，細(xì)致規(guī)范行政指導(dǎo)程序

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須注重實(shí)施行政指導(dǎo)，因?yàn)檫@是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，是轉(zhuǎn)變政府職能和行政管理模式的要求，也是在黨的十九大召開(kāi)之后開(kāi)創(chuàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新局面的要求。

鑒于我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制條件、政治體制條件、法治發(fā)展條件、思想文化條件等各方面情況已非昔日的“吳下阿蒙”，結(jié)合行政指導(dǎo)法治化的愿景，建議適時(shí)制定《行政指導(dǎo)法》，全面規(guī)范行政指導(dǎo)的主體、目標(biāo)、依據(jù)、對(duì)象、內(nèi)容、程序、責(zé)任、監(jiān)督、救濟(jì)相關(guān)事宜，尤應(yīng)細(xì)致規(guī)劃行政指導(dǎo)程序，以期從根本上達(dá)成對(duì)我國(guó)行政指導(dǎo)制度的建構(gòu)與完善。

（二） 頒布《行政程序法》，具體規(guī)范行政指導(dǎo)程序

頒布《行政程序法》，規(guī)范行政指導(dǎo)程序，這是世界上行政法制比較發(fā)達(dá)的各主要國(guó)家的通行做法。日本可謂是行政指導(dǎo)制度的發(fā)源地，其通過(guò)《行政程序法》對(duì)行政指導(dǎo)作了程序安排，確立了行政指導(dǎo)的不越管轄權(quán)原則、行政相對(duì)人自愿協(xié)助原則、以及不得強(qiáng)制原則，對(duì)與申請(qǐng)有關(guān)的行政指導(dǎo)以及有關(guān)許可、認(rèn)可等權(quán)限的行政指導(dǎo)作出不同的規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將實(shí)施行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容及其承辦的機(jī)關(guān)工作人員等信息明確告知行政相對(duì)人，強(qiáng)調(diào)以多數(shù)人為對(duì)象的行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)公布。韓國(guó)亦于1996年公布行政程序法典，對(duì)行政指導(dǎo)程序作了專章規(guī)定，涵蓋說(shuō)明、交付、陳述意見(jiàn)、公布等方方面面，較之日本的行政指導(dǎo)程序規(guī)定更為豐富。日韓的行政程序立法，頗堪同具東方文化背景的我國(guó)借鑒。

早在2008年，我國(guó)首部省級(jí)行政程序規(guī)定《湖南省行政程序規(guī)定》即獲通過(guò)，開(kāi)全國(guó)行政指導(dǎo)程序立法之先河，為全國(guó)統(tǒng)一的行政程序法典的出臺(tái)累積了相應(yīng)的立法經(jīng)驗(yàn)?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》第五章規(guī)定了特別行為程序，其中就包括了行政指導(dǎo)程序?！缎姓绦蚍ā返膶＜以嚁M稿已經(jīng)完成，第十四稿的第六章對(duì)行政指導(dǎo)程序作了專章規(guī)定?！缎姓绦蚍ā返某雠_(tái)，為期不遠(yuǎn)，我們對(duì)此也是樂(lè)觀其成。

依筆者看來(lái)，我國(guó)未來(lái)出臺(tái)的《行政程序法》應(yīng)對(duì)行政指導(dǎo)程序作出全面的規(guī)范。行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)，應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人盡告知義務(wù)，且原則上應(yīng)以書(shū)面形式進(jìn)行。對(duì)重大的具體行政指導(dǎo)行為和所有的抽象行政指導(dǎo)行為，在實(shí)施前可舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)和建議。在實(shí)施行政指導(dǎo)的過(guò)程中，如行政相對(duì)人明顯表示出不服從的意愿，即行終止，不得強(qiáng)制實(shí)施。對(duì)于重大的具體行政指導(dǎo)和所有的抽象行政指導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)備案并接受監(jiān)督。

（三）通過(guò)文化產(chǎn)業(yè)專門(mén)立法，規(guī)范相關(guān)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)程序

所謂文化產(chǎn)業(yè)，是以版權(quán)和文化遺產(chǎn)為核心創(chuàng)構(gòu)要素的國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部門(mén) 。它既包括傳統(tǒng)的文化藝術(shù)類產(chǎn)業(yè)，也包括現(xiàn)代的影視出版類產(chǎn)業(yè)，還包括新興的創(chuàng)意設(shè)計(jì)類產(chǎn)業(yè)。文化產(chǎn)業(yè)目前已發(fā)展成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)，其地位和作用已不遜于信息產(chǎn)業(yè)。

鑒于文化產(chǎn)業(yè)體系龐雜，目前依然還處于急劇演進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，相應(yīng)的立法調(diào)整以單行立法、專門(mén)立法調(diào)整為主，也以單行立法、專門(mén)立法調(diào)整為宜。通過(guò)文化產(chǎn)業(yè)專門(mén)立法，規(guī)范相關(guān)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)程序，這是完善文化產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)程序的重要路徑，也是改進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)程序的有效方式。

依《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第三十七條第一款之規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和支持發(fā)揮非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源的特殊優(yōu)勢(shì)，在有效保護(hù)的基礎(chǔ)上，合理利用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目開(kāi)發(fā)具有地方、民族特色和市場(chǎng)潛力的文化產(chǎn)品和文化服務(wù)。換言之，國(guó)家須對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和利用作激勵(lì)性的行政指導(dǎo)。相關(guān)的行政指導(dǎo)程序，可以通過(guò)《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法實(shí)施條例》作出安排。依《旅游法》第四條之規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源，以達(dá)成社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。換言之，國(guó)家須對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展作激勵(lì)型的行政指導(dǎo)。相關(guān)的行政指導(dǎo)程序，亦可通過(guò)《旅游法實(shí)施條例》作出安排。依《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》第五條第二款之規(guī)定，國(guó)家制定電影及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)形成統(tǒng)一開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)的電影市場(chǎng)，促進(jìn)電影市場(chǎng)繁榮發(fā)展。至于對(duì)電影產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)作出行政指導(dǎo)的程序規(guī)范，同樣可以通過(guò)《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法實(shí)施條例》作出安排。

注釋：

莫于川.法制視野中的行政指導(dǎo).北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2005.10，24-27.

應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué).北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2009.284.

萬(wàn)克夫.我國(guó)《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的立法思考.經(jīng)濟(jì)師.2014（8）.96.