京津冀地區(qū)的功能布局調(diào)整與人口發(fā)展

文／周 進

京津冀地區(qū)的功能布局調(diào)整與人口發(fā)展

文／周 進

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是十八大以來中央提出的新時期推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)升級和國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。北京疏解非首都功能和區(qū)域內(nèi)人口調(diào)控已取得初步效，“一核雙城三軸多節(jié)點”格局初步形成；但是，京津冀人口規(guī)模巨大且增速較快存在人口空間極化現(xiàn)象嚴重、人口資源環(huán)境矛盾突出和中心城市人口過度集中等出問題。針對這些突出問題，需要深入分析京津冀地區(qū)的人口規(guī)模和空間布局等狀特點及存在的深層次矛盾，并根據(jù)黨的十九大精神提出京津冀地區(qū)功能布局調(diào)和人口發(fā)展的對策建議：堅持《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》作為基本遵循，強化能布局；樹立全局觀念，發(fā)揮京津兩地的聯(lián)動優(yōu)勢和輻射作用，適度加大河北省人口吸收能力；推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)勞動力就地轉(zhuǎn)移走“就地城鎮(zhèn)化”路徑；提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建立人口發(fā)展良好平臺。

京津冀協(xié)同發(fā)展；疏解非首都功能；人口發(fā)展

京津冀地區(qū)是我國最具國際影響力的城市群和最重要的經(jīng)濟區(qū)域之一是新時期引領(lǐng)我國經(jīng)濟增長和轉(zhuǎn)型升級、參與全球合作與競爭的戰(zhàn)略平臺人口是制約發(fā)展的關(guān)鍵因素，深刻影響區(qū)域發(fā)展效率和發(fā)展?jié)摿?。多?shù)學者認為，以北京為代表的中心城市所出現(xiàn)的人口困境，其根本原因在于城市功能超載，只有疏解城市功能，使之與定位相符，才能緩解中心城市人口壓力利用城市功能定位進行人口調(diào)控，是當前解決城市尤其是特大城市人口膨脹問題的良方。[1]京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，隨著功能布局調(diào)整，人口發(fā)展呈現(xiàn)積極變化，整體呈擴散趨勢，但是也存在一些問題，甚至出現(xiàn)新問題本文從2012年以來人口分布的空間差異、動態(tài)變化以及空間格局等層面探討京津冀城市群人口分布演化特征、問題，并結(jié)合黨的十九大精神提出應對策略。

一 解決人口急劇膨脹的關(guān)鍵在于調(diào)整城市功能定位

（一）城市功能定位與人口存在一定關(guān)聯(lián)

城市功能決定其產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)分布和空間布局；而產(chǎn)業(yè)則決定著與此相伴生的就業(yè)與人口。人口往往由產(chǎn)業(yè)而聚，隨產(chǎn)業(yè)而遷，而人口在空間上的集聚以及生產(chǎn)、生活活動則消耗著自然資源和環(huán)境容量。產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員及其家庭成員構(gòu)成城市較為常態(tài)的人口；同時，城市功能所提供的服務會吸引大量的瞬時流動人口，此時瞬時流動人口、從業(yè)人員和家庭人口三者之和即是該功能所引致的總?cè)丝?。[2]

（二）城市功能具有人口上的倍增效應

城市功能通過產(chǎn)業(yè)集聚越來越多的人口，又稱倍增效應。因產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展而吸引直接從業(yè)人員的效應稱為直接效應，人口是顯性的。因直接從業(yè)人員而吸引家庭人員、服務人員和瞬時流動人口（醫(yī)療、教育、政務尤為明顯）的效應稱為間接效應，人口是隱性的。無論是顯性，還是隱性，都會引起人口的倍增。

（三）調(diào)整城市功能布局是解決人口急劇膨脹的根本之策

隨著城市功能的聚集和復合，不當?shù)墓δ馨l(fā)展導致的最終結(jié)果就是“大城市病”。解決“大城市病”，應從根源著手，站在區(qū)域統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，重新厘清和明確各城市的功能定位，并將產(chǎn)業(yè)按照競爭力大小進行區(qū)域分工，引導人口轉(zhuǎn)移，最終形成不同城市之間功能定位有別、產(chǎn)業(yè)分工合作、人口合理布局的區(qū)域城市群。

目前北京、上海等特大城市人口快速膨脹，已超過其資源環(huán)境的人口承載極限，影響到人們的生活水平和質(zhì)量，合理調(diào)控城市人口規(guī)模成為一個迫在眉睫的話題。2011年中國社會科學院發(fā)布的《社會建設(shè)藍皮書》認為，以北京為主的中心城市所出現(xiàn)的人口困境根本原因在于城市功能超載，只有削減城市功能，使其與定位相符，才能緩解中心城市人口壓力。[3]

自2005年開始，北京在全國率先探索實行了區(qū)域功能定位，試圖將城市格局劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，[4]重構(gòu)城市空間，通過準確劃分每個區(qū)域功能，引導人口與產(chǎn)業(yè)合理分布，推進人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，這種主體功能區(qū)規(guī)劃在此后的數(shù)年間不僅未達致調(diào)控人口目標，還在2009年底“提前”突破了國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃（2004－2020年）》到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標，實際常住人口總數(shù)達到1972萬人。這需要在更高的層級、用全局的視野加強功能布局調(diào)整的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃。

二 十八大以來京津冀功能布局調(diào)整與人口發(fā)展特點

2014年2月，習近平總書記審時度勢，提出京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略。2015年4月，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，確定了“功能互補、區(qū)域聯(lián)動、軸向集聚、節(jié)點支撐”的布局思路，明確了以“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”為骨架，設(shè)定了區(qū)域功能整體定位和三地功能定位。京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)”。三省市定位分別為：北京市是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心；天津市是全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)；河北省是全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。2017年4月，中共中央、國務院決定在河北省雄縣、容城、安新等3個縣及周邊部分區(qū)域設(shè)立國家級新區(qū)——雄安新區(qū)，這是繼深圳經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)。這對于京津冀協(xié)同發(fā)展和國家新時期培育經(jīng)濟新增長極，科學調(diào)控人口功能布局具有深遠影響。

（一）人口規(guī)模繼續(xù)增長，核心城市人口增量和增速明顯放緩，功能布局調(diào)整效應初顯

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施數(shù)年來，京津冀三省市抓住主要矛盾，有序推進北京非首都功能疏解，加快規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心，出臺實施疏解北京非首都功能控增量、疏存量相關(guān)政策意見，“以業(yè)控人”，穩(wěn)步推進一批條件成熟的區(qū)域性批發(fā)市場、一般性制造業(yè)企業(yè)、學校、醫(yī)院等有序向外疏解轉(zhuǎn)移。同時，聚焦區(qū)域內(nèi)重點領(lǐng)域，交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)率先取得重要進展，加快建設(shè)北京全國科技創(chuàng)新中心、京津冀全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)，一批重大改革舉措穩(wěn)步落地，探索積累了一批可復制可推廣的經(jīng)驗。

京津冀區(qū)域自2009年人口規(guī)模突破1億人之后，持續(xù)增長。2012年京津冀區(qū)域常住人口為10652.15萬人，2016年為11109.22萬人，比2012年增長457.07萬人，增長了4.29%。與全國相比，2016年京津冀區(qū)域常住人口占全國比重為8.03%，比2010年增加了0.23個百分點，比2005年增加了1.1個百分點。年均人口增速是全國平均增速的兩倍（見表1）。

從區(qū)域內(nèi)分地區(qū)數(shù)據(jù)分析，北京2012-2016年人口增加103.6萬人，年均增長率1.23%，遠低于2007-2012年人口增量393.3萬人、年均增長率3.58%，2015年開始增速首次跌至1%，首都功能核心區(qū)首次出現(xiàn)人口負增長。天津人口增長率最高，2012-2016年五年間人口增加148.97萬人，年均增長率達到2.54%，但遠低于2007-2012年增長298.15萬人、年均增長率4.03%的速度。河北的人口實際增長率一直較低，不足1%。2012-2016年河北增加人口204.5萬人，年均增長率為0.71%，亦遠低于2007-2012年增加人口344.31萬人、年均增長率0.81%。

從北京來看，2015年開始實現(xiàn)常住人口的增速、增量雙下降，特別是常住外來人口快速增長的勢頭得到有效抑制。2016年，北京常住人口增量、增速繼續(xù)保持“雙下降”，城六區(qū)常住人口實現(xiàn)了由增到減的“拐點”，疏解非首都功能各項措施成效初顯（見圖1）。

表1 2012-2016年京津冀地區(qū)與全國常住人口對比 單位：萬人

圖1 2012-2016年北京市常住人口增量及增長速度

（二）初步形成“一核雙城三軸多節(jié)點”分布格局，但是人口呈現(xiàn)由南北向中部集中趨勢，極化現(xiàn)象依然嚴重

京津冀區(qū)域常住人口總量較大，是中國人口較為稠密的地區(qū)之一，初步形成“一核雙城三軸多節(jié)點”的空間格局。

在中部地區(qū)存在“一核雙城”的嚴重人口極化現(xiàn)象。2016年，北京、天津兩座特大城市常住人口分別為2172.9萬人、1562.12萬人，分別占區(qū)域人口總量的19.56%、14.06%。[5]這兩座城市人口占區(qū)域總?cè)丝诘?3.65%。京津冀城市群從總體上看是人口流入?yún)^(qū)，但其內(nèi)部人口集聚呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化。北京地區(qū)常住人口與戶籍人口比值最高，為1.61，是強人口流入地區(qū)；天津比值在1.47左右，是較強人口流入地區(qū)；石家莊、唐山、秦皇島、廊坊地區(qū)比值在1～1.1之間，是較弱人口流入?yún)^(qū)；張家口、承德、邢臺、滄州、衡水、邯鄲的人口集聚度均小于1，是人口凈流出地區(qū)。6]其中，北京、天津在過去10年常住人口年均增長率分別為2.93%、3.82%，近5年內(nèi)年均人口增長率有大幅回落，但仍高于京津冀區(qū)域總體和河北省年均增長率。北京、天津兩座城市人口占區(qū)域總?cè)丝诘?/3強。從增量人口來看，京津冀區(qū)域5年共增長人口457.07萬人。北京吸納了103.6萬人，天津吸納了148.97萬人，兩城市吸納增量人口占區(qū)域內(nèi)總吸納人口的55.3%。

“三軸”指“北京—天津”“北京—保定—石家莊—邢臺—邯鄲”和“北京—秦皇島—唐山”三條人口分布密集軸，三條軸線連接了京津冀主要城市的區(qū)域。這三條軸線不僅是人口密集分布的連綿區(qū)，也是京津冀區(qū)域重要的交通走廊和產(chǎn)業(yè)集聚帶，是京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和人口布局調(diào)整的重要方向，形成了人口、產(chǎn)業(yè)、交通、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展的都市連綿帶。

“多節(jié)點”目前主要指石家莊、保定、邯鄲、唐山、滄州、邢臺等城市。2012年，6個城市人口占京津冀區(qū)域總?cè)丝诘?8.77%。5年后，2016年6個城市人口占區(qū)域總?cè)丝诘谋戎貫?8.02%，雖然略有降低，但節(jié)點城市地位穩(wěn)定且明顯。其中，石家莊的地位穩(wěn)中有升，居于區(qū)域第三大城市。隨著雄安新區(qū)建設(shè)的加快，保定地位將日漸下落。從整個京津冀區(qū)域來看，張家口、承德、秦皇島等北部地區(qū)人口規(guī)模較小，而中南部平原地區(qū)集中了大量人口。

（三）人口密度京津核心區(qū)最大，河北南部地區(qū)大于北部地區(qū)，與經(jīng)濟發(fā)展的空間匹配度較高，但是中心城市圈層輻射度不高

人口密度是指單位面積土地上居住的人口數(shù)，是反映人口與土地關(guān)系的重要指標。從全國范圍來比較，2016年，北京、天津和河北多數(shù)地市的人口密度遠大于全國平均水平。其中，北京人口密度為每平方公里1324人，是全國人口平均密度每平方公里144人的9.2倍；天津人口密度是每平方公里1311人，是全國平均水平的9.1倍；河北除張家口、承德外均大于全國平均水平的2.7倍。

從京津冀范圍來比較，京津地區(qū)人口密度最大，河北南部地區(qū)又大于北部地區(qū)。京津城市人口密度是河北人口密度最高城市邯鄲（每平方公里879人）的1.5倍，是河北人口密度最小城市承德市（每平方公里95人）的14倍。就北京而言，2016年首都功能核心區(qū)人口密度在之前長期快速增長的情況下較2012年下降2.64%，實屬不易（見表2）。但其他功能區(qū)的人口密度有不同程度的微弱增長。另外，河北南部地市普遍大于北部地市。南部地市邯鄲、石家莊和邢臺的人口密度都超過每平方公里550人，超過全國平均水平的4倍。而北部地市張家口、承德人口密度很低，均低于全國平均水平。

經(jīng)濟密度，即地區(qū)單位面積平均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），用來衡量經(jīng)濟發(fā)展水平。從2016年常住人口密度與經(jīng)濟密度匹配關(guān)系（即對比人口地區(qū)密度差異與經(jīng)濟地區(qū)密度差異之間的關(guān)聯(lián)度）看，人口高密度區(qū)域基本沿著邯鄲（879人/平方公里）東部、邢臺（586人/平方公里）中部、石家莊（681人/平方公里）、保定（470人/平方公里）東部、北京（1324人/平方公里）、廊坊（710人/平方公里）、天津（1311人/平方公里）、唐山（582人/平方公里）形成連續(xù)的帶狀分布，還有張家口和秦皇島的市轄區(qū)；經(jīng)濟密度較高區(qū)域呈塊狀分布在邯鄲（0.28億元/平方公里）西部、石家莊（0.37億元/平方公里）、保定（0.15億元/平方公里）、北京（1.52億元/平方公里）、天津（1.50億元/平方公里）和唐山（0.47億元/平方公里）等地區(qū)，以及張家口、承德和秦皇島的市轄區(qū)。通過對比可以看出，經(jīng)濟密度較高的邯鄲、石家莊、北京、天津、唐山等地人口密度也相對較高，即人口密度與經(jīng)濟密度匹配度較高。其中，北京、天津常住人口密度與經(jīng)濟密度均呈現(xiàn)顯著的圈層式分布特征；人口密度與第二產(chǎn)業(yè)密度匹配度較高的區(qū)域集中在北京、天津、邯鄲中部、石家莊、保定部分區(qū)縣、唐山等地區(qū)；人口密度與第三產(chǎn)業(yè)密度匹配度較高的區(qū)域集中在北京、天津、邯鄲中部、石家莊、滄州部分區(qū)縣（任丘、河間和肅寧）、唐山等地區(qū)。但是，環(huán)首都地區(qū)因為就業(yè)虹吸、人口潮汐現(xiàn)象，存在一些經(jīng)濟密度較低而人口密度較高的區(qū)域，如廊坊固安、保定高碑店和定興等。[7]

表2 2012、2016年北京常住人口及區(qū)域構(gòu)成對比

與長三角地區(qū)對比，2016年長三角地區(qū)生產(chǎn)總值12.3萬億元，占全國比重為16.53%，長三角地區(qū)GDP突破萬億元的有4個城市，分別為上海（2.75萬億元）、蘇州（1.55萬億元）、杭州（1.11萬億元）和南京（1.05萬億元），而京津冀地區(qū)突破萬億元的僅有北京和天津。對比兩個經(jīng)濟圈，上海作為長三角的中心城市，不僅吸引了周邊城市的優(yōu)質(zhì)要素資源，促進了自身的發(fā)展，同時也對周邊城市的經(jīng)濟發(fā)展和人口正常流動起到了巨大的輻射拉動作用。但是，由于京津兩地相對隔離的發(fā)展態(tài)勢，京津冀地區(qū)的中心城市與圈內(nèi)城市在產(chǎn)業(yè)分工方面存在矛盾，人口流動的正向推動作用不明顯。

三 京津冀功能布局優(yōu)化與人口調(diào)控對策

通過對2012至2016年京津冀地區(qū)人口分布特征分析，京津冀地區(qū)整體人口呈擴散趨勢但仍較集中；地區(qū)人口分布變化差異大，極化現(xiàn)象嚴重；整體是人口流入?yún)^(qū)，但內(nèi)部集聚差異明顯。黨的十九大報告中指出：“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)雄安新區(qū)?！币虼?，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導貫徹新發(fā)展理念，深化實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略秉持“以業(yè)控人”手段，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展優(yōu)化功能布局，實現(xiàn)人口調(diào)控均衡科學發(fā)展。

（一）嚴格貫徹實施《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，優(yōu)化全區(qū)域功能布局，防止出現(xiàn)新的城市人口急劇膨脹

區(qū)域功能布局是建立在自然和經(jīng)濟區(qū)劃基礎(chǔ)上對自然、經(jīng)濟、社會和文化等因素的綜合性區(qū)劃，是編制空間規(guī)劃、優(yōu)化空間布局的重要前提，也是協(xié)調(diào)解決社會發(fā)展和人口資源環(huán)境的重要載體，具有綜合性特征?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《十三五時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》已經(jīng)做出了科學規(guī)劃，應該按照近期、中期、遠期要求，堅決予以貫徹遵循，將優(yōu)化功能布局和調(diào)控人口有機結(jié)合。

北京市平原地區(qū)、天津市平原地區(qū)、河北省廊坊市及保定市平原地區(qū)，是引領(lǐng)京津冀協(xié)同發(fā)展的核心區(qū)域，應重點抓好區(qū)域內(nèi)非首都功能的疏解和承接，增強輻射帶動能力。這些地區(qū)要素資源集聚、產(chǎn)業(yè)層次高、創(chuàng)新能力強，人口聚集程度已經(jīng)很高，應注重城市內(nèi)部人口布局的優(yōu)化。如北京城六區(qū)集中了全市77.4%的批發(fā)和零售業(yè)、80.5%的住宿和餐飲業(yè)、81%的居民服務業(yè)，這些功能在中心城區(qū)的過度集中加劇了中心城區(qū)的擁堵。此外，教育、醫(yī)療等公共服務資源，尤其是優(yōu)質(zhì)資源，也存在過度集中現(xiàn)象。因此，對北京中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)功能疏解應重點抓好非首都功能的產(chǎn)業(yè)，不僅是對功能存量的疏解，也應加強對功能增量的疏解。[8]

天津市、河北省沿海地區(qū)，是帶動經(jīng)濟技術(shù)協(xié)同發(fā)展的重點區(qū)域，重點發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)及生產(chǎn)性服務業(yè)。這些地區(qū)對外開放優(yōu)勢明顯、發(fā)展勢頭強勁、發(fā)展空間廣闊，利于人口聚集發(fā)展，人口增長的空間相對較大。

河北省石家莊市、邯鄲市、邢臺市平原地區(qū)及衡水市，是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略腹地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要示范區(qū)，可重點承擔農(nóng)副產(chǎn)品供給、科技成果產(chǎn)業(yè)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能。這些地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)良好、自然資源豐富，還有一定的人口承載潛力。

北京市山區(qū)、天津市山區(qū)以及河北省張家口、承德地區(qū)及其他山區(qū)，是支撐京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)保障區(qū)域，應重點發(fā)揮生態(tài)保障、水源涵養(yǎng)、旅游休閑、綠色產(chǎn)品供給等功能，嚴格控制人口增長。

與此同時，還要注意此消彼長、域內(nèi)相對平衡。天津目前已經(jīng)成為域內(nèi)人口增長最快的城市，城市人口密度已經(jīng)接近北京，年人口增量已經(jīng)超過北京，應警惕北京城市人口急劇膨脹的老路，嚴格控制功能定位和產(chǎn)業(yè)布局。

（二）以加快雄安新區(qū)建設(shè)為抓手，發(fā)揮京津兩地的聯(lián)動優(yōu)勢和輻射作用，借助2022年京張冬奧會契機，適度加大河北省的人口吸納能力

作為京津冀地區(qū)的“火車頭”，北京和天津，尤其是北京，應強化《京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要》的實施和對接，抓住疏解非首都功能和雄安新區(qū)建設(shè)的歷史機遇，加強區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)與合作，借鑒長三角發(fā)展戰(zhàn)略中的“錯位發(fā)展”思路，通過整體搬遷模式、總部經(jīng)濟模式、產(chǎn)業(yè)擴張模式、產(chǎn)業(yè)鏈整合模式、科技成果產(chǎn)業(yè)化模式、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟合作模式等路徑，[9]對周邊地區(qū)充分發(fā)揮輻射和帶動作用，在區(qū)域內(nèi)各個市區(qū)縣之間形成協(xié)同競爭發(fā)展的良好格局。

雄安新區(qū)建設(shè)是新時期具有千年大計性質(zhì)的國家戰(zhàn)略。它地處北京、天津、保定腹地，區(qū)位優(yōu)勢明顯、交通便捷通暢、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、資源環(huán)境承載能力較強，具備作為北京非首都功能疏解集中承載地的條件。加快建設(shè)雄安新區(qū)，將有力地促進京、津兩大城市“做優(yōu)”、河北中等城市“做強”、小城市“做大”。雄安新區(qū)將與北京城市副中心形成北京新的“兩翼”，與河北張北地區(qū)形成河北的“兩翼”，將有力促進京津冀形成大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局和“多中心、網(wǎng)絡化”的城鎮(zhèn)空間格局。這正好可以彌補當前京津冀城市群城鎮(zhèn)體系的不足，對完善區(qū)域城鎮(zhèn)等級體系和帶動河北經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的意義。

北京和張家口將聯(lián)合舉辦2022年冬奧會，奧運會的籌備工作將打破地域限制，將河北和北京又一次緊密聯(lián)系在一起，這將對京津冀地區(qū)的城際交通建設(shè)、大氣污染治理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生重大影響，同時也是京津冀協(xié)同發(fā)展的加速器。冬奧會場館建設(shè)將創(chuàng)造大量就業(yè)機會，吸引大量外來人口，有利于提升人口遷移活力和人口增長活力。同時，冬奧會場館作為奧運遺產(chǎn)，將直接帶動體育文化旅游業(yè)的發(fā)展，從而提高第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重，實現(xiàn)人口就業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整。河北應當利用冬奧會的契機，發(fā)揮張家口、承德、秦皇島的生態(tài)優(yōu)勢和濱海資源優(yōu)勢，打造服務首都的特色功能城市，從而提升對流動人口的吸引力，改善人口結(jié)構(gòu)、提升人口發(fā)展能力。

（三）推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，走“就地城鎮(zhèn)化”路徑，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)勞動力就地轉(zhuǎn)移

人口流動源于推力和拉力兩方面的作用。一方面，京津等大城市擁有就業(yè)、教育、醫(yī)療等各種優(yōu)勢資源，吸引周邊地區(qū)的人口流入中心城市；另一方面，農(nóng)村地區(qū)公共服務水平低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后，迫使人們更愿意去大城市尋求發(fā)展，導致農(nóng)村人口的大量外流。從2012-2016的歷年人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，京津冀地區(qū)僅僅有北京、天津?qū)儆诔Ｗ∪丝谶h遠大于戶籍人口的城市。河北除石家莊有規(guī)模較小的常住外來人口外，其他城市均是常住人口少于戶籍人口。隨著產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，京津冀還將有大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)。僅僅依靠北京、天津等大城市，無法吸納數(shù)量如此龐大的剩余勞動力。

在人口與資源、環(huán)境關(guān)系高度緊張、承載力有限的背景下，“就地城鎮(zhèn)化”無疑成為勞動力轉(zhuǎn)移的最佳路徑選擇，也能較好解決河北大部分地區(qū)勞動力凈流出的窘境。這既可以避免大量流動人口涌入造成人口與資源、環(huán)境的矛盾進一步加劇，又促進了區(qū)域內(nèi)勞動力的合理分布和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。黨的十九大強調(diào)要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，這是推動全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，決勝全面建成小康社會的必然要求，也是京津冀實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的必然步驟。為此，一要打破限制人口流動的各種制度性障礙，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)勞動力要素的自由流動；二要積極推動農(nóng)民成為市民，不僅在身份上改變，在勞動技能、綜合素質(zhì)、公共服務均等化等方面都要有所提升，促進社會融合。同時，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)村綜合基礎(chǔ)設(shè)施，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，建設(shè)新型宜居鄉(xiāng)村，為城鄉(xiāng)人口的均衡合理分布創(chuàng)造條件，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化。

注釋：

[1]參見陸學藝、唐軍等：《社會建設(shè)藍皮書》，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第11-16頁；彭興業(yè)：《首都城市功能研究》，北京：北京大學出版社，2000年，第67-77頁；杜午祿：《城市人口規(guī)模要與城市功能發(fā)展相適應》，《北京社會科學》1997第3期；范紅忠、岳國寶：《中國、美國國家功能集中度比較分析》，《經(jīng)濟與管理研究》2010年第9期；薛克儉：《調(diào)整城市功能，搞好城市分工城市問題》，《城市問題》1988年第2期；侯東民：《北京市人口規(guī)模宏觀調(diào)控方式的討論》，《北京觀察》200年第6期；黃潤龍：《特大城市人口規(guī)模調(diào)控之淺見》，《人口研究》2011年第1期；肖周燕王慶娟：《我國特大城市的功能布局與人口疏解研究——以北京為例》，《人口學刊》2015年第1期。

[2]鄭新業(yè)、魏楚：《京津冀協(xié)同發(fā)展背景下的功能疏解與產(chǎn)業(yè)協(xié)同：基于首都核心區(qū)的視角》，北京：科學出版社，2016年，第62-64頁

[3]陸學藝、唐軍等：《社會建設(shè)藍皮書》第11-16頁。

[4]首都功能核心區(qū)為東城區(qū)、西城區(qū)；城市功能拓展區(qū)為朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)；城市發(fā)展新區(qū)為房山區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)、大興區(qū)；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)為門頭溝區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)。

[5]數(shù)據(jù)來源：《北京市2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展公報》《天津市2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展公報》《石家莊市2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展公報》《保定市2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展公報》。

[6]王振坡等：《京津冀城市群人口空間結(jié)構(gòu)演變及優(yōu)化路徑研究》，《西北人口》2016年第5期。

[7]李國平：《京津冀區(qū)域發(fā)展報告2016》北京：科學出版社，2016年，第126、206-210頁

[8]李國平：《京津冀區(qū)域發(fā)展報告2016》第228頁。

[9]鄧麗姝：《京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展模式研究》，趙弘主編：《中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展報告（2016-2017）》，北京：社會科學文獻出版社2017年，第92-97頁。

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1006-0138(2018)01-0057-07

周進，中國社會科學院當代中國研究所助理研究員，歷史學博士，北市，100009。

責任編輯 劉秀秀