社會(huì)組織融入社區(qū)治理：理論、實(shí)踐與路徑?

文／高 紅 楊秀勇

社會(huì)組織融入社區(qū)治理：理論、實(shí)踐與路徑?

文／高 紅 楊秀勇

當(dāng)前中國正處在從街居制向社區(qū)制的基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，社會(huì)組織入社區(qū)治理是“社區(qū)制”治理范式確立的應(yīng)有之義。從理論上來說，社區(qū)組織化克服社區(qū)“行政化困境”與“共同體困境”的內(nèi)源動(dòng)力，社會(huì)組織作為社區(qū)增量元素與社區(qū)多元化治理演進(jìn)具有密切的契合性。當(dāng)前我國各地在推進(jìn)社會(huì)組織融入社治理的實(shí)踐中，主要形成了以社會(huì)組織為載體的“三社聯(lián)動(dòng)”模式、以社會(huì)組織主體的“多元共治”模式及以社會(huì)組織為紐帶的“協(xié)同治理”模式等經(jīng)驗(yàn)做法。動(dòng)我國社會(huì)組織更好地融入社區(qū)治理，政府制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是外部動(dòng)力，項(xiàng)目化運(yùn)是有效載體，社區(qū)社會(huì)資本培育是基礎(chǔ)性支撐。

社會(huì)組織； 街居制； 社區(qū)治理

中國從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型與變遷帶來了一系列的變化，如社會(huì)階層的分化、社會(huì)流動(dòng)性的增加，以及由此衍生的社會(huì)個(gè)體的原子化、社會(huì)關(guān)系紐結(jié)的弱化與社群自主治理能力的闕如。社區(qū)作為地域社會(huì)生活共同體，是社會(huì)治理的基本單元。黨的十九大報(bào)告提出“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”，然而社區(qū)組織化程度低的社區(qū)呈現(xiàn)分散化、原子化的狀態(tài)，很難實(shí)現(xiàn)有效治理。要使社區(qū)真正承載起居民自我組織、自我管理、自我服務(wù)的功能，就必須有大量的社會(huì)組織作為依托，“發(fā)揮社會(huì)組織作用”，以把原子化的社區(qū)居民組織起來，并與政府、企業(yè)組織等共同成為社區(qū)治理的主體力量，使社會(huì)組織真正融入社區(qū)治理，成為社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性與功能性要素以建立完善的社區(qū)治理體系。

一 社會(huì)組織融入社區(qū)治理的理論意蘊(yùn)

不同于街居制下政府作為單一主體的城市基層管理體制，社區(qū)制主張多元主體的合作治理，實(shí)現(xiàn)自上而下政府行政管理與自下而上社會(huì)自治管理的有機(jī)結(jié)合，以形成上下貫通的多層級(jí)復(fù)合共治結(jié)構(gòu)。因此，中國社區(qū)建設(shè)不僅是要通過基層政權(quán)建設(shè)有效貫徹國家政策，實(shí)現(xiàn)國家對(duì)社會(huì)的管理與控制，它更應(yīng)是促進(jìn)基層社會(huì)自組織發(fā)育構(gòu)建地域共同體的過程。

然而對(duì)當(dāng)下的中國來說，當(dāng)前中國社區(qū)治理面臨著兩大基本困境，它們分別是“行政化困境”與“共同體困境”。所謂“行政化困境”主要是居委會(huì)作為居民自治組織卻承擔(dān)著大量的行政性職能，存在著角色錯(cuò)位的問題；“共同體困境”是指社區(qū)作為地域生活共同體，居民參與及與此相關(guān)的居民對(duì)社區(qū)的歸屬感與認(rèn)同感是社區(qū)作為共同體的應(yīng)有之義，但在現(xiàn)實(shí)中卻由于居民“歸屬感不強(qiáng)、參與的積極性不高，使得社區(qū)建設(shè)實(shí)際上成了政府的‘獨(dú)角戲’”。[1]如何找到社區(qū)治理新的突破點(diǎn)和生長點(diǎn)，克服社區(qū)治理的兩大困境，使社區(qū)既能更好地承載起城市基層社會(huì)管理的職能，又能擔(dān)負(fù)起基層地域社會(huì)共同體發(fā)育的使命，實(shí)現(xiàn)多元合作共治格局，就成為當(dāng)前我國城市社區(qū)建設(shè)與治理亟待解決的一個(gè)重要問題。而社會(huì)組織作為“基層社會(huì)管理的組織化形式，已成為社區(qū)建設(shè)中最具有社會(huì)性、自治性和包容性的組織載體”。[2]其成長與發(fā)展壯大成為突破與化解我國社區(qū)治理兩大困境的增量元素，并對(duì)促進(jìn)我國“社區(qū)制”治理范式的建立具有重要的理論寓意。

一是社會(huì)組織有利于克服社區(qū)“行政化困境”，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自治管理的良性互動(dòng)。當(dāng)前我國城市基層治理正處在從“街居制”向“社區(qū)制”的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社區(qū)治理角色錯(cuò)位、居委會(huì)行政色彩強(qiáng)是我國基層治理轉(zhuǎn)型的最大障礙。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前中國基層社會(huì)結(jié)構(gòu)是“行政性”與“自治性”互嵌式的“重層結(jié)構(gòu)”，其呈現(xiàn)出的特點(diǎn)是：“政府與民間自治力量之間不同程度的協(xié)作、妥協(xié)、合作，使得基層社會(huì)的運(yùn)作兼具行政性與自治性，從而衍生出一種雙重性質(zhì)及兼容式的運(yùn)作方式。”[3]而且，這兩種力量之間的交互作用并非均勻式地平衡分布，這就造成社區(qū)運(yùn)作難以形成一種協(xié)調(diào)、均衡、穩(wěn)定的狀態(tài)。造成目前我國社區(qū)治理這種無序格局的主要癥結(jié)在于相對(duì)于政府縱向的行政化力量，當(dāng)前我國社區(qū)自組織力量偏弱，橫向的社會(huì)協(xié)調(diào)與合作關(guān)系還沒有形成制度化的機(jī)制，從而使得中國當(dāng)前基層社會(huì)管理中出現(xiàn)“橫向機(jī)制的制度性缺位以及縱、橫機(jī)制間的結(jié)構(gòu)性斷裂”。[4]社會(huì)組織作為社區(qū)治理場(chǎng)域中一種增量要素，代表了橫向的社會(huì)連結(jié)，有利于促進(jìn)組織成員間互惠、信任與參與網(wǎng)絡(luò)的形成，增進(jìn)社區(qū)社會(huì)資本的積累；并且其作為社會(huì)化自治力量，可以將社區(qū)居民彼此間具有共同利益的訴求表達(dá)集結(jié)成集體意愿，并通過組織渠道把居民的公共意愿有序輸送到政府相關(guān)部門，為政府決策提供重要資訊，并有利于實(shí)現(xiàn)居民對(duì)政府的有效監(jiān)督。從而，社會(huì)組織以自下而上的組織化方式形塑著基層國家與社會(huì)之間的關(guān)系，隨著社會(huì)組織在社區(qū)治理中作用的增強(qiáng)，將有助于平衡社區(qū)行政力量與自治力量，實(shí)現(xiàn)基層政府行政管理與社區(qū)自治管理的良性互動(dòng)，推動(dòng)著基層治理結(jié)構(gòu)由縱向科層制結(jié)構(gòu)向縱橫交織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)基層治理從“街居制”向“社區(qū)制”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

二是社會(huì)組織的發(fā)展有助于破解社區(qū)“共同體困境”，形成社區(qū)自治管理的協(xié)調(diào)性規(guī)范和社會(huì)秩序。“構(gòu)筑一個(gè)在日常生活方面可以與他人共同感知、共同體驗(yàn)的共同體應(yīng)成為當(dāng)下社區(qū)建設(shè)的應(yīng)有之義與發(fā)展方向?！盵5]社區(qū)作為社會(huì)生活共同體，其內(nèi)在的運(yùn)行邏輯是在政府的指導(dǎo)下，居民自己組織起來實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)。但是，在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)背景下，“社區(qū)建設(shè)過程中建構(gòu)起來的社區(qū)不是一個(gè)地域社會(huì)生活共同體，而是一個(gè)國家治理單元”。[6]也就是說在中國現(xiàn)實(shí)的社區(qū)建設(shè)中，政府通過“行政吸納社會(huì)”的運(yùn)行機(jī)制，將社區(qū)社會(huì)自治機(jī)制納入政府行政機(jī)制，使社區(qū)更多地承擔(dān)與履行基層行政管理和社會(huì)控制有關(guān)的職能，而忽視了社區(qū)作為居民公共生活空間的發(fā)育。社區(qū)共同體的困境一方面是由于政府“工具主義”的治理策略造成的，另一方面則是由于目前我國城市基層社會(huì)的組織化程度較低，尚不足以使社區(qū)成為真正意義的基層治理承載體與地域社會(huì)共同體，既不能承擔(dān)政府的城市基層社會(huì)管理各項(xiàng)職能，也不能促進(jìn)城市基層社會(huì)空間的再組織化及居民間的互動(dòng)與居民歸屬感認(rèn)同感的形成。社會(huì)組織作為公共性重要的承載者，能把分散的居民密切地聯(lián)系在一起，形成居民主動(dòng)參與及“自治管理的非制度化的協(xié)調(diào)性規(guī)范”和“具有認(rèn)同整合功能的初級(jí)社會(huì)秩序”。[7]通過社區(qū)建設(shè)與社區(qū)營造，大力培育社會(huì)組織特別是社區(qū)草根社會(huì)組織，能夠“構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立于國家的、具有一定自主性的‘自組織空間’，從而在一定程度上形成能‘自主’與‘自為’的社會(huì)自我支持系統(tǒng)”。[8]隨著社會(huì)組織特別是公益性、倡導(dǎo)性社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量不斷增加，社區(qū)內(nèi)部自生的社會(huì)力量將在社區(qū)占據(jù)主導(dǎo)地位，從而形成社區(qū)基于內(nèi)生力量的自治管理的協(xié)調(diào)規(guī)范與社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共生活的有序化，使社區(qū)回歸“共同體”的本質(zhì)屬性，在社區(qū)高度組織化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有機(jī)整合，建立起國家、市場(chǎng)與社會(huì)間的良性互動(dòng)與基層社會(huì)秩序。

可見，從理論意義層面來說，社會(huì)組織的發(fā)展當(dāng)成為中國社區(qū)建設(shè)的題中應(yīng)有之義，一定數(shù)量與規(guī)模的社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展是破解中國社區(qū)治理基本困境、實(shí)現(xiàn)中國城市基層合作治理的基礎(chǔ)性社會(huì)條件。因此，當(dāng)前中國社區(qū)建設(shè)的重心是促進(jìn)基層社會(huì)有機(jī)體的發(fā)育，通過社會(huì)組織的培育實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面的自組織化，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元合作共治的格局，促進(jìn)我國從街居制向社區(qū)制的基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有重要的理論蘊(yùn)意。

二 社會(huì)組織融入社區(qū)治理的實(shí)踐邏輯

20世紀(jì)90年代以來，隨著我國傳統(tǒng)街居制弊病的不斷顯現(xiàn)，我國政府一直不斷地在推進(jìn)與鼓勵(lì)基層治理創(chuàng)新探索與試驗(yàn)。1999年國家民政部開展了“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”的試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)各地根據(jù)自己的實(shí)際情況大膽進(jìn)行管理模式創(chuàng)新，出現(xiàn)了眾多在全國有重要影響的社區(qū)建設(shè)模式，如沈陽模式、江漢模式、青島模式等。應(yīng)該說，這場(chǎng)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)，從制度設(shè)計(jì)上是無可挑剔的，對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)建設(shè)實(shí)踐起到了一定的推動(dòng)作用。但是也應(yīng)看到，這些地區(qū)的社區(qū)建設(shè)在其實(shí)際推行過程中遇到了諸多阻力，并沒有一直沿襲原有的制度設(shè)計(jì)，一些地方一段時(shí)間后又重新回到了原有的老路上來，沒有使基層管理實(shí)現(xiàn)真正的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型。為繼續(xù)推進(jìn)基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)管理創(chuàng)新，2010-2011年，中央選擇了35個(gè)地方進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)；2014年起民政部每年選取三四十家單位作為“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，進(jìn)行為期三年的實(shí)驗(yàn)。此輪基層創(chuàng)新試驗(yàn)不同于20世紀(jì)90年代的社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)此次社區(qū)治理創(chuàng)新試驗(yàn)涉及面與力度都更大出現(xiàn)了眾多的創(chuàng)新實(shí)踐模式與典型經(jīng)驗(yàn)如深圳羅湖模式、北京朝陽區(qū)模式、杭州上城模式等實(shí)際上這一時(shí)期的社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)如此豐富可以說很難像21世紀(jì)初的社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)形成公認(rèn)的模式，其最大的特色是它們因地制宜地進(jìn)行創(chuàng)新性探索實(shí)驗(yàn)，不僅注重自上而下的制度設(shè)計(jì)及制度的操作性，更注重自下而上的社會(huì)培育，特別是通過社會(huì)組織推動(dòng)基層多元合作共同治理，從而更有效地撼動(dòng)了傳統(tǒng)街居制的痼疾。在此，筆者總結(jié)歸納了我國各地基層治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)中，社會(huì)組織融入社區(qū)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑?/p>

（一）以社會(huì)組織為載體的“三社聯(lián)動(dòng)”模式

所謂“三社聯(lián)動(dòng)”是指以社區(qū)為平臺(tái)、以社會(huì)組織為載體、以專業(yè)社會(huì)工作為支撐，建立“社區(qū)、社會(huì)組織與社會(huì)工作”三者之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)融合、協(xié)同發(fā)展?！叭纭睂?shí)現(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)，社會(huì)組織起著軸心作用社區(qū)居民需求的發(fā)現(xiàn)與挖掘、基于居民需求的項(xiàng)目設(shè)計(jì)以及專業(yè)社工服務(wù)的提供，都必須依托社會(huì)組織來進(jìn)行?！叭缏?lián)動(dòng)”最初開始在上海、江蘇等地進(jìn)行實(shí)踐探索，其后得到民政部的肯定并在全國推廣。杭州上城區(qū)較早進(jìn)行“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐并形成了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ绞紫仁莿?chuàng)新社會(huì)組織建設(shè)和管理制度，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行大力政策扶持，打造三社聯(lián)動(dòng)的有效載體。上城區(qū)明確規(guī)定了社會(huì)組織登記備案機(jī)制的優(yōu)化、政府購買服務(wù)和績效評(píng)估意見以及社區(qū)社會(huì)組織公益創(chuàng)投與扶持激勵(lì)辦法，大力促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展；二是精心設(shè)計(jì)打造“以社孵社、以社促社、以社助社”的“三社聯(lián)動(dòng)發(fā)展模式，開啟“三社聯(lián)動(dòng)”的多元復(fù)合型社區(qū)治理創(chuàng)新路徑，建立了社區(qū)治理主體的多元復(fù)合結(jié)構(gòu)、整合聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制以及跨界協(xié)同的民主治理機(jī)制。三是成立了“左鄰右舍”社區(qū)治理創(chuàng)新園與公益創(chuàng)客空間“三社生態(tài)園”，以作為社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”的創(chuàng)新集群中心和綜合性社區(qū)公共服務(wù)空間，使“三社聯(lián)動(dòng)”工作模式與形態(tài)走向現(xiàn)實(shí)。上城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ皆谟冢耘嘤c發(fā)展社會(huì)組織為主要抓手，通過做大做強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織，以社區(qū)社會(huì)組織為載體實(shí)現(xiàn)“三社聯(lián)動(dòng)”有機(jī)融合，最終推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

（二）以社會(huì)組織為紐帶的“協(xié)同治理”模式

所謂社區(qū)“協(xié)同治理”，是指由于社會(huì)組織與政府、居民自治組織、市場(chǎng)主體等在資源配置上的互惠與互補(bǔ)關(guān)系，社會(huì)組織可以在“社區(qū)居民意愿集結(jié)、鄰里互助、糾紛調(diào)解、專業(yè)性服務(wù)等社區(qū)公共事務(wù)上發(fā)揮積極的協(xié)同作用，對(duì)政府管理形成必要而有益的補(bǔ)充”。[9]在此，青島市八大湖街道的“社會(huì)組織伴生”模式可以作為“協(xié)同治理”的典型模式。青島市市南區(qū)八大湖和諧社區(qū)促進(jìn)會(huì)自2005年5月成立以來，在開展社區(qū)建設(shè)公益服務(wù)活動(dòng)中，“吸收了駐街理事會(huì)員單位78家，組建了10個(gè)分會(huì)和12個(gè)功能各異的服務(wù)社、1個(gè)綜合服務(wù)隊(duì)、12支義工和志愿者隊(duì)伍”。[10]按照社區(qū)網(wǎng)格化的管理體系，恪守“民有所需、我有所助”的服務(wù)宗旨，社會(huì)組織全方位無縫隙地對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民實(shí)施有組織的公益性服務(wù)，內(nèi)容包括：醫(yī)療保健、電器維修、文化娛樂、房產(chǎn)咨詢、慈善救助、家政服務(wù)、托幼服務(wù)、托老服務(wù)、青少年教育、法律援助、勞動(dòng)技能培訓(xùn)、就業(yè)幫扶等。在整合社會(huì)資源、凝聚社會(huì)力量、完善社會(huì)服務(wù)、緩解社會(huì)矛盾、滿足社會(huì)需求等方面都發(fā)揮了積極作用。并在“政府為主、社會(huì)組織為伴”的實(shí)踐中形成了以“和諧社區(qū)促進(jìn)會(huì)”為平臺(tái)，政府與社會(huì)組織互利共生的社會(huì)組織“伴生”模式。該模式的成功經(jīng)驗(yàn)是，以“和諧社區(qū)促進(jìn)會(huì)”樞紐型社會(huì)組織為紐帶，充分集合了社區(qū)中大量分散的各種不同類型的社區(qū)社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)組織之間的整合性協(xié)同功能效應(yīng)，對(duì)基層政府社區(qū)治理發(fā)揮了有益的補(bǔ)充作用。

（三）以社會(huì)組織為主體的“多元共治”模式

社區(qū)“多元共治”是指政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體按照自身的運(yùn)行邏輯履行各自的職責(zé)又相互嵌入，不同組織之間形成相互依賴、相互作用和平等協(xié)商的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，在社區(qū)層面建立基層政府、市場(chǎng)主體與社會(huì)組織等不同主體之間“相互嵌入、共享資源、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互依賴”的共同治理格局。[11]成都錦江區(qū)水井坊街道探索的GUBC多元化治理模式（所謂GUBC就是整合政府及社區(qū)兩委[G]、社會(huì)組織[U]、社區(qū)基金[C]、社區(qū)組織[B]的力量形成“社區(qū)共治”格局）是此類模式的典型。錦江區(qū)水井坊街道的經(jīng)驗(yàn)做法：一是街道全方位扶持社會(huì)組織，為社會(huì)組織成長發(fā)育營造良好的制度環(huán)境。具體來說就是水井坊街道不僅為社會(huì)組織提供辦公場(chǎng)地、項(xiàng)目資金等硬件支持，而且給社會(huì)組織更多的政策支持與自主權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)組織分工合作，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源最大化利用。二是建立水井坊街道慈善會(huì)社區(qū)基金。為社區(qū)成員自主決定社區(qū)事務(wù)提供物質(zhì)保障和議事平臺(tái)，成為居委會(huì)的新型合作伙伴。三是利用社會(huì)組織積極培育社區(qū)社會(huì)資本，為社區(qū)多元合作治理培植社會(huì)根基。水井坊街道充分調(diào)動(dòng)依托“愛有戲”等社會(huì)組織協(xié)力參與社區(qū)治理，“愛有戲”在參與社區(qū)治理中一方面注意發(fā)掘院落領(lǐng)袖、培育居民自治組織；另一方面積極引入外來項(xiàng)目，鍛煉居民自治能力，最典型的是香港社區(qū)伙伴（PCD）資助的城市農(nóng)耕項(xiàng)目。更重要的是，“愛有戲”社會(huì)組織在水井坊街道實(shí)施的以“義倉、義集、義坊”為載體的“社區(qū)參與式互助體系”項(xiàng)目，增加了社區(qū)居民之間的互助與互動(dòng)，增強(qiáng)了社區(qū)居民之間的信任等社區(qū)社會(huì)資本，對(duì)構(gòu)建水井坊街道GUBC多元化治理模式創(chuàng)造了良好的社會(huì)根基。水井坊街道的成功經(jīng)驗(yàn)在于，政府培育社會(huì)組織為主體的社會(huì)力量，社會(huì)組織再通過項(xiàng)目化運(yùn)作動(dòng)員居民參與、整合社會(huì)資源、培育社區(qū)社會(huì)資本，從而為社區(qū)多元主體建立合作治理提供有力的社會(huì)基礎(chǔ)與文化支撐。

三 推進(jìn)社會(huì)組織融入社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

上述三種社會(huì)組織融入社區(qū)治理的創(chuàng)新模式主要是發(fā)達(dá)地區(qū)在實(shí)踐中探索的經(jīng)驗(yàn)做法，它們對(duì)其他地區(qū)起到了較好的示范作用。但就目前全國總體與全局情況來看，社會(huì)組織在社區(qū)治理中的作用發(fā)揮與融入治理的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為有效促進(jìn)社會(huì)組織融入城市社區(qū)合作治理，結(jié)合目前我國各地現(xiàn)行的行之有效的經(jīng)驗(yàn)探索與實(shí)踐創(chuàng)新，應(yīng)實(shí)行以制度創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)、項(xiàng)目化運(yùn)作為載體、社區(qū)社會(huì)資本培育為支撐的有效路徑。

（一）以制度創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)力推動(dòng)社會(huì)組織融入社區(qū)治理

當(dāng)前中國正在推進(jìn)從行政主導(dǎo)的社區(qū)管理模式向多元主體合作治理模式轉(zhuǎn)變，但由于受“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”的制度環(huán)境與歷史文化傳統(tǒng)等路徑依賴的影響，致使我國基層治理陷入了“改而不變”的內(nèi)卷化中。[12]“路徑依賴”理論認(rèn)為，制度變遷過程中受自我強(qiáng)化機(jī)制的影響，可能被“鎖定”在某種非效率狀態(tài)難以擺脫出來。帕特南認(rèn)為“鎖定”狀態(tài)的破解需要正規(guī)制度的改變，提出了“改變正規(guī)制度能夠改變政治實(shí)踐”。[13]為此，規(guī)避或擺脫我國社區(qū)治理的這種“內(nèi)卷化”非效率鎖定狀態(tài)，也必須要通過政府正式制度改變來實(shí)現(xiàn)。

在此，南京市的基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒與反思。南京市早在2011年就最先在社區(qū)社會(huì)組織登記管理體制上改革，在全國首創(chuàng)“兩級(jí)登記、兩級(jí)備案”的社區(qū)社會(huì)組織管理體制，開創(chuàng)了獨(dú)具特色的“南京市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展模式”，南京市的社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展規(guī)模與發(fā)展質(zhì)量上一直走在全國前列，也因此推動(dòng)了南京市社區(qū)治理與服務(wù)的多元主體化發(fā)展。但是在傳統(tǒng)的社區(qū)管理體制下，社區(qū)內(nèi)的行政化力量依然處于完全的主導(dǎo)與控制地位，社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)社會(huì)組織處于平行運(yùn)行狀態(tài)，甚至有時(shí)處于沖突狀態(tài)，社區(qū)并沒有實(shí)現(xiàn)社區(qū)行政管理與自治管理有效銜接與良性互動(dòng)。在此其主要癥結(jié)在于居委會(huì)承接的行政事務(wù)過于繁重，于是南京市在2013年提出了“四位一體”社區(qū)減負(fù)增效治理改革，為社區(qū)居委會(huì)減負(fù)，大幅度取消工作任務(wù)、評(píng)比與臺(tái)賬等行政職能，增加居委會(huì)自治與服務(wù)的職能。應(yīng)該說社區(qū)減負(fù)對(duì)于解決社區(qū)角色錯(cuò)位，回歸居委會(huì)的應(yīng)然角色發(fā)揮了重要作用。但是，社區(qū)減負(fù)改革之后也沒有起到應(yīng)有的效果，其根本原因還在于基層管理體制不順的問題。于是，南京市在2014年又推出了《深化街道和社區(qū)體制改革實(shí)施方案》實(shí)施“六個(gè)一”街道中心化改革，理順街道社區(qū)的職責(zé)定位。依次通過三次制度變革，南京市在一定程度上從根本上厘清了街道、社區(qū)社會(huì)組織的職能定位與邊界，有利于實(shí)現(xiàn)多元治理主體的良性互動(dòng)。在此，南京市選擇了一條強(qiáng)制性制度變遷為主，輔以誘致性制度變遷的社區(qū)治理制度變遷之路，即通過制度創(chuàng)新推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，再由社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力與政府制度創(chuàng)新的外部推力合力推動(dòng)社區(qū)治理創(chuàng)新的路徑。

就我國目前的現(xiàn)實(shí)狀況來講，要構(gòu)建社區(qū)合作治理模式，使社會(huì)組織融入社區(qū)治理中就應(yīng)實(shí)施積極的制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略。首先是推進(jìn)社會(huì)組織強(qiáng)制性制度變遷，大力培育、扶持社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，再通過社區(qū)社會(huì)組織的誘致性力量推動(dòng)社區(qū)治理制度的創(chuàng)新。因?yàn)閺奈覈臍v史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)國情來看，社會(huì)組織的發(fā)展必須得到政府的支持，政府應(yīng)通過行政或法律手段促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展；而社會(huì)組織作為社區(qū)治理的新元素，一定程度上可以在社區(qū)治理中發(fā)揮“鰻魚效應(yīng)”，能夠刺激與攪動(dòng)社區(qū)積習(xí)已久的體制內(nèi)力量，撬動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的力量，增強(qiáng)社區(qū)治理變遷的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)社區(qū)治理的增量改革與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

（二）以項(xiàng)目化運(yùn)作為載體推進(jìn)社會(huì)組織融入社區(qū)治理

社會(huì)組織融入社區(qū)治理要依托項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目化運(yùn)作是目前建立二者勾聯(lián)的最合宜載體在社區(qū)治理中實(shí)施項(xiàng)目化運(yùn)作，就是政府通過招投標(biāo)或公益創(chuàng)投方式購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目中標(biāo)的社會(huì)組織面向社區(qū)開展項(xiàng)目的過程。目前，在我國一些發(fā)達(dá)地區(qū)城市基層政府已經(jīng)開始了通過公益創(chuàng)投實(shí)現(xiàn)社區(qū)項(xiàng)目購買的探索并獲得了積極的社會(huì)效應(yīng)。從基層治理層面來講，在中國社會(huì)改革背景與全球社會(huì)變遷雙重力量擠壓的背景下，社會(huì)的復(fù)雜性與不確定性帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素增大，基層政府承擔(dān)的社會(huì)管理服務(wù)與公共服務(wù)供給激增，并且由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，居民需求呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣性特征，如果完全依靠基層政府承擔(dān)這些職能將使其不堪重負(fù)，而且基層政府提供的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)居民多元化、個(gè)性化的需求，從而加大政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。而通過政府購買社會(huì)組織服務(wù)，把政府做不好也做不了的一些公共事務(wù)通過項(xiàng)目制方式委托社會(huì)組織來承擔(dān)，改變政府投入資源的粗放式方式，既提升了資源的利用效率，又通過科學(xué)精準(zhǔn)的方式實(shí)現(xiàn)了公共目標(biāo)。而且使基層政府從自身不擅長的社會(huì)事務(wù)中解脫出來，又激發(fā)了社會(huì)活力，提高了社區(qū)居民的滿意度與基層政府的社會(huì)合法性。

對(duì)社會(huì)組織方面來說，政府公益創(chuàng)投項(xiàng)目為社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展提供了良好的機(jī)遇:首先，使社會(huì)組織明確了自身發(fā)展的方向。通過公益創(chuàng)投的對(duì)接，使社會(huì)組織與居民需求更能夠精確對(duì)接，幫助社會(huì)組織確立居民需求導(dǎo)向的公共服務(wù)供給模式，使社區(qū)居民需求成為社會(huì)組織發(fā)展的生發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)；其次，增強(qiáng)了社會(huì)組織的能力與規(guī)范化建設(shè)，通過項(xiàng)目申請(qǐng)、培訓(xùn)、評(píng)估等環(huán)節(jié)，加快了現(xiàn)代社會(huì)組織制度體系建設(shè)的步伐。但是應(yīng)該看到，目前我國基層政府的公益創(chuàng)投投入資金還非常有限，投入年限也沒有可預(yù)期性，基層政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目還沒有成為一種制度化模式。為此，基層政府領(lǐng)導(dǎo)要盡快轉(zhuǎn)變管理理念，把社會(huì)組織作為基層治理不可或缺的合作伙伴，積極探索以購買服務(wù)為保障、項(xiàng)目化運(yùn)作為載體的社會(huì)組織與基層治理融合的新路徑。當(dāng)然政府在進(jìn)行項(xiàng)目化購買的時(shí)候，也要注意避免克服服務(wù)“碎片化”與“工具主義”的傾向性，使項(xiàng)目服務(wù)于社會(huì)自組織主體的發(fā)育與整體性的公共治理目標(biāo)。

（三）以社區(qū)社會(huì)資本的培育為基礎(chǔ)性支撐促進(jìn)社會(huì)組織融入社區(qū)治理

如果說統(tǒng)治秩序的有效運(yùn)行依靠的是強(qiáng)有力的政府行政命令與控制，治理則是依靠市民社會(huì)中的社會(huì)資本，即多元主體之間的相互信任與積極合作態(tài)度，它們構(gòu)成了治理過程中政府、企業(yè)、非營利組織等主體之間資源共享、有效溝通及合作伙伴關(guān)系的內(nèi)在道德基礎(chǔ)。在帕特南看來，社會(huì)資本主要包括信任、互惠規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)，它具有以下幾方面的正面意義:“(1)社會(huì)資本能夠讓公民更加輕松地解決集體問題；（2）社會(huì)資本是社區(qū)前進(jìn)車輪的潤滑劑；（3）社會(huì)資本拓寬了我們的認(rèn)知，培育我們的健康人格；（4）社會(huì)資本通過心理和生理的過程來提高人們的生活。”[14]簡言之，社會(huì)資本的存在降低了社會(huì)的人際交往成本，提升了人們集體行動(dòng)的能力，如同貨幣作為一般等價(jià)物的出現(xiàn)較物物交換更有效率一樣?！吧鐓^(qū)建設(shè)天然是一種集體行動(dòng)”，[15]“在一個(gè)繼承了大量社會(huì)資本的共同體內(nèi)，自愿的合作更容易出現(xiàn)”。[16]并且社會(huì)資本也有助于解決自主治理的“制度供給、可信承諾與相互監(jiān)督”這三個(gè)基本問題。因此，社區(qū)社會(huì)資本的存在能夠更好地克服社區(qū)建設(shè)中的集體行動(dòng)困境。同時(shí)，在社區(qū)治理中，社區(qū)社會(huì)資本孵育了社區(qū)居民的公共精神、促進(jìn)了居民有效的公共參與及社區(qū)自組織能力提升，強(qiáng)化了社區(qū)中橫向的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，有助于在社區(qū)中形成上下貫通的多層級(jí)復(fù)合共治結(jié)構(gòu)。另外，在帕特南看來，社會(huì)資本與制度績效有著決定性的正相關(guān)性。在一個(gè)社會(huì)資本發(fā)達(dá)的社區(qū)，往往存在著更多的社會(huì)組織，因而社區(qū)合作治理的制度績效就越高；而那些社區(qū)治理績效越高的社區(qū)，居民參與社團(tuán)與公共生活的積極性越高，社區(qū)社會(huì)資本水平就會(huì)越高。這是由于社會(huì)資本具有自我增強(qiáng)性與可累積性的特點(diǎn)，從而使社會(huì)資本發(fā)達(dá)的社區(qū)能夠進(jìn)入治理的良性循環(huán)。可見，社區(qū)社會(huì)資本是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與社區(qū)合作治理的基礎(chǔ)性社會(huì)支撐。

我國目前在社區(qū)社會(huì)資本培育方面，影響較大、成效顯著的當(dāng)屬成都“愛有戲”的“三位一體”社區(qū)互助項(xiàng)目，該項(xiàng)目通過“義倉、義集、義坊”這三個(gè)載體實(shí)現(xiàn)了社區(qū)互助資源的流動(dòng)與優(yōu)化配置，促進(jìn)了社區(qū)居民之間的互助、信任以及居民公共參與意識(shí)、行為的提升，增強(qiáng)了社區(qū)社會(huì)資本與社區(qū)組織化程度，提升了社區(qū)治理水平。2016年成都市正式啟動(dòng)了城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造行動(dòng)，以打造“有溫度的生命共同體”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理從過去注重外在硬件條件的改善到如今側(cè)重內(nèi)在軟件基礎(chǔ)的重建，使社區(qū)回歸共同體的應(yīng)然屬性，并為社區(qū)合作治理提供有力的基礎(chǔ)性支撐與動(dòng)力源泉。目前“愛有戲”的“義倉、義集、義坊”項(xiàng)目在全國很多地區(qū)落地。2013年青島市12349社區(qū)公益服務(wù)中心引入了“義倉、義集”項(xiàng)目，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了在地化的適應(yīng)與創(chuàng)新，目前該項(xiàng)目已經(jīng)成為青島市的品牌項(xiàng)目，并形成了比較成熟的運(yùn)作模式，活化了社區(qū)資源，撬動(dòng)了社會(huì)資源，極大地提高了居民的公共參與意識(shí)與居民之間的互助行為，居民對(duì)社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感不斷增強(qiáng)。除此之外，在北京、上海等發(fā)達(dá)城市，一些社會(huì)組織也正在積極探索實(shí)施以社會(huì)資本培育為目標(biāo)的社區(qū)營造項(xiàng)目。

當(dāng)前，中國基層治理正處于從街居制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變過程中，我國社區(qū)治理已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期，一元化的縱向行政控制的街居制體系逐漸走向解體，而多元主體合理分工良性互動(dòng)合作的社區(qū)制尚未建立起來，“多元化的社會(huì)管理主體遵循著不同的運(yùn)作邏輯且相互交織，共同構(gòu)成了后單位社會(huì)管理運(yùn)作機(jī)制最為紛繁復(fù)雜的一面”。[17]破解我國城市基層治理的這種復(fù)雜困境，除了需要政府通過頂層制度設(shè)計(jì)厘清基層政府與居委會(huì)之間的邊界、構(gòu)建新型政社關(guān)系外，更需要政府通過行政的、經(jīng)濟(jì)的手段積極培育社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)治理中的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等多元功能，使社會(huì)組織與社區(qū)深度融合；并通過自下而上的社區(qū)組織化推動(dòng)基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的多元合作治理。

注釋：

[1]鄭杭生、黃家亮：《論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維——基于北京市社區(qū)管理體制改革實(shí)踐的分析》，《東岳論叢》2012年第1期。

[2]孫榮：《社會(huì)組織如何融入基層治理創(chuàng)新》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2015年1月(下)。

[3]田毅鵬、薛文龍：《“后單位社會(huì)”基層社會(huì)治理及運(yùn)行機(jī)制研究》，《學(xué)術(shù)研究》2015年第2期。

[4]李友梅：《中國社會(huì)管理新格局下遭遇的問題》，《學(xué)術(shù)月刊》2012年第7期。

[5]黃銳、文軍：《走出社區(qū)的迷思：當(dāng)前中國社區(qū)建設(shè)的兩難抉擇》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

[6]楊敏：《作為國家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第4期。

[7]徐中振：《民間組織與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)》2011年9月5日，http://www.chinareform org.cn/society/organise/Practice/201109 t20110907_121017.htm，2017年11月14日

[8]李友梅：《社區(qū)治理：公民社會(huì)的微觀基礎(chǔ)》，《社會(huì)》2007年第2期。

[9]郁建興、金蕾：《社區(qū)社會(huì)組織在社會(huì)管理中的協(xié)同作用 — —以杭州市為例》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2012年第4期。

[10]《山東省青島市南區(qū)八大湖街道：社會(huì)組織“伴生”模式》，2014年1月13日，http//cclgi.scu.edu.cn/home/read?dbid=45，2017年1月20日。

[11]楊宏山：《合作治理與城市基層管理創(chuàng)新》，《南京社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。

[12]馬衛(wèi)紅：《內(nèi)卷化省思：重解基層治理的“改而不變”現(xiàn)象》，《中國行政管理》201年第5期。

[13]羅伯特·D.帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，南昌：江西人民出版社2001年，第216頁。

[14]羅伯特·D.帕特南：《獨(dú)自打保齡球——美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》，劉波等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第334-335頁。

[15]馮仕政、朱展儀：《集體行動(dòng)、資源動(dòng)員與社區(qū)建設(shè)——對(duì)社區(qū)建設(shè)研究中“解放視角”的反思》，《新視野》2017年第5期。

[16]羅伯特·D.帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》第195頁。

[17]田毅鵬、薛文龍：《“后單位社會(huì)”基層社會(huì)治理及運(yùn)行機(jī)制研究》，《學(xué)術(shù)研究2015年第2期。

C912

A

1006-0138(2018)01-0077-07

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國城市社區(qū)合作共治的公共性困境與社區(qū)營研究”（15BSH108）；山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“基于能力建設(shè)的社會(huì)組培育機(jī)制構(gòu)建”（12BSHJ04）

高紅，青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共管理系主任、教授，法學(xué)博士青島市，266061；楊秀勇，青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院研究生，青島市266061。

責(zé)任編輯 劉秀秀