重大決策責(zé)任倒查機(jī)制：基于特殊預(yù)防理念的研究

陳科霖 谷志軍

重大決策責(zé)任倒查機(jī)制：基于特殊預(yù)防理念的研究

陳科霖 谷志軍

重大決策作為公共政策中涵蓋面廣、影響深遠(yuǎn)、涉及利益主體及利益關(guān)系紛繁復(fù)雜的環(huán)節(jié)，對(duì)公共政策的質(zhì)量起到了關(guān)鍵性的作用。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，是落實(shí)黨的十九大“深化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)”重要精神的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)在保障決策效率與公平、依法合規(guī)、懲戒與防范并重的思路基礎(chǔ)上穩(wěn)步推行，在公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查與集體討論等五個(gè)方面建構(gòu)重大決策責(zé)任倒查的基本框架，從主體、內(nèi)容與方式三個(gè)維度協(xié)同推進(jìn)建構(gòu)重大決策責(zé)任的倒查機(jī)制。

決策問(wèn)責(zé)；重大決策責(zé)任；倒查機(jī)制；特殊預(yù)防理念

重大決策作為公共政策中涵蓋面廣、影響深遠(yuǎn)、涉及利益主體及利益關(guān)系紛繁復(fù)雜的環(huán)節(jié)，對(duì)公共政策的質(zhì)量起到了關(guān)鍵性的作用。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)”。如何推進(jìn)重大決策責(zé)任倒查機(jī)制建設(shè)，成為了落實(shí)重大決策終身責(zé)任追究制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來(lái)，學(xué)界就重大決策終身責(zé)任追究制度進(jìn)行了一些研究，但對(duì)責(zé)任倒查機(jī)制關(guān)注較少。本文擬在梳理重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的制度基礎(chǔ)及內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，引入刑法學(xué)理論中的“特殊預(yù)防”理念，對(duì)重大決策責(zé)任的倒查機(jī)制開(kāi)展過(guò)程分析，并提供對(duì)相關(guān)制度設(shè)計(jì)的思考。

一 重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的配套制度基礎(chǔ)

推進(jìn)重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的建設(shè)，需要有一系列制度基礎(chǔ)作為配套從而保障其實(shí)施。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央在治國(guó)理政實(shí)踐過(guò)程中形成了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的建立與實(shí)施提供了一系列的思想、行動(dòng)與法制基礎(chǔ)。

一是基于全面從嚴(yán)治黨的廉政新規(guī)，為重大決策責(zé)任倒查奠定了政治思想基礎(chǔ)。近年來(lái)，全面從嚴(yán)治黨已經(jīng)成為了黨中央新時(shí)期的重要戰(zhàn)略部署。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，迄今為止，黨的十八大以來(lái)共制定近60項(xiàng)廉政新規(guī)定?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等四部黨內(nèi)法規(guī)，從制度層面扎牢了黨員干部決策權(quán)的籠子，與之相配套的若干政治生活準(zhǔn)則及實(shí)施辦法，則在不同的側(cè)面對(duì)決策權(quán)的制約加以補(bǔ)強(qiáng)。上述黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施，進(jìn)一步牢固地樹(shù)立了“實(shí)施決策必有責(zé)，決策權(quán)責(zé)必相等，決策責(zé)任必追究”的決策責(zé)任新理念，從而為重大決策責(zé)任的倒查提供了政治思想依據(jù)。

二是基于流程再造的權(quán)責(zé)清單建設(shè)，為重大決策責(zé)任倒查提供了行動(dòng)參照指南。權(quán)力清單是在黨的十八屆四中全會(huì)后全面推廣實(shí)施的一項(xiàng)重要制度，它旨在推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、制度化與法治化。而根據(jù)現(xiàn)代政治的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則——“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必相等”，權(quán)力清單制度建構(gòu)的本身意味著責(zé)任清單必然與權(quán)力清單相伴而生。責(zé)任清單旨在“形成權(quán)責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的部門職責(zé)體系”，［1］因而權(quán)力清單與責(zé)任清單的有效結(jié)合實(shí)質(zhì)上形成了對(duì)決策權(quán)及決策責(zé)任認(rèn)定與追究的制度化清單目錄，進(jìn)而在重大決策責(zé)任的倒查過(guò)程中，權(quán)責(zé)清單將為倒查工作提供行動(dòng)上的便利，使倒查工作的科學(xué)性、效率性與公正性得以實(shí)現(xiàn)。

三是基于法治民主的行政決策程序，為重大決策責(zé)任倒查筑牢了法治程序保障。早在2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)）中就將“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論”列入“規(guī)范行政決策程序”一款，并使之成為重大決策的必經(jīng)程序。而黨的十八屆四中全會(huì)《公報(bào)》中則進(jìn)一步將這一表述升級(jí)為“重大行政決策法定程序”，使得這一程序的地位得以強(qiáng)化，并使之擁有了國(guó)家強(qiáng)制力作為保障。國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)文中所規(guī)定的行政決策程序“五部曲”充分體現(xiàn)了法治決策、民主決策與科學(xué)決策的結(jié)合。2017年，《重大行政決策程序暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》的出臺(tái)標(biāo)志著重大行政決策程序法治化邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，重大決策責(zé)任的倒查即將擁有法律性依據(jù)與國(guó)家強(qiáng)制力作為保障，從而在此基礎(chǔ)上便能夠賦予重大決策責(zé)任倒查的形式合法性，使倒查工作有法可依，有徑可循，成為真正可落實(shí)的運(yùn)作機(jī)制。

二 特殊預(yù)防理念與決策責(zé)任倒查機(jī)制

犯罪預(yù)防是近現(xiàn)代刑法學(xué)理論的一個(gè)重要概念，其著眼于犯罪原因的消除和犯罪的避免，使犯罪無(wú)從發(fā)生。［2］犯罪預(yù)防是刑罰目的論的直接產(chǎn)物，在法律思想史上，關(guān)于刑罰的目的，有著“報(bào)應(yīng)刑”和“目的刑”兩大流派：前者側(cè)重于通過(guò)刑罰在給予犯罪人以懲罰過(guò)程中所帶來(lái)的痛苦從而實(shí)現(xiàn)正義，而后者則側(cè)重于通過(guò)對(duì)犯罪人的懲罰從而預(yù)防犯罪的發(fā)生。事實(shí)上，在刑罰的實(shí)施過(guò)程中，報(bào)應(yīng)與目的呈現(xiàn)出“一體兩面”的狀態(tài)二者皆不可偏廢，而應(yīng)在實(shí)踐中保持相對(duì)的平衡

將報(bào)應(yīng)刑主義與目的刑主義對(duì)應(yīng)于犯罪預(yù)防的制度設(shè)計(jì)，可以將犯罪預(yù)防分解為一般預(yù)防與特殊預(yù)防兩個(gè)方面，功利主義法學(xué)家邊沁及貝卡利亞均持此觀點(diǎn)。通常認(rèn)為，一般預(yù)防是指通過(guò)制定和對(duì)犯罪人適用刑罰，震懾、儆戒以預(yù)防其他人走上犯罪道路；特殊預(yù)防是指通過(guò)適用刑罰對(duì)犯罪的人進(jìn)行懲罰改造，預(yù)防他們重新犯罪。［3］重大決策責(zé)任的終身追究與責(zé)任倒查，正是犯罪預(yù)防思想在公共決策領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。對(duì)應(yīng)于犯罪預(yù)防理念一般預(yù)防理念強(qiáng)調(diào)決策責(zé)任追究的目的是監(jiān)督?jīng)Q策者自我約束并用好決策權(quán)，減少甚至避免重大決策失誤的發(fā)生；而特殊預(yù)防理念強(qiáng)調(diào)決策責(zé)任追究是對(duì)失責(zé)的報(bào)應(yīng)，旨在透過(guò)對(duì)決策責(zé)任主體的懲罰以減少其再犯。基于這樣的邏輯前提，重大決策責(zé)任的終身追究制度與倒查機(jī)制設(shè)計(jì)就必然存在著職能上的分工：重大決策責(zé)任終身追究制度側(cè)重于貫徹一般預(yù)防的理念，即通過(guò)制度的設(shè)計(jì)降低重大決策責(zé)任產(chǎn)生的可能性，進(jìn)而從源頭上遏制并杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生；而重大決策責(zé)任倒查機(jī)制則是側(cè)重于貫徹特殊預(yù)防的理念，即在反腐敗與問(wèn)責(zé)的壓倒性態(tài)勢(shì)下破解“問(wèn)責(zé)困局”，通過(guò)周密的流程機(jī)制進(jìn)而打擊既往發(fā)生的失責(zé)現(xiàn)象，從而使問(wèn)責(zé)“黑箱中的“黑數(shù)”部分得以有效追究，從而真正將問(wèn)責(zé)落到實(shí)處的行動(dòng)。

長(zhǎng)期以來(lái)，重大決策責(zé)任的追究存在著“三難”困境。一是追責(zé)啟動(dòng)難，其根源在于重大決策程序的不透明與不規(guī)范以及相關(guān)制約監(jiān)督體制機(jī)制的缺失，從而使重大決策責(zé)任的追究啟動(dòng)缺少條文依據(jù)、邏輯依據(jù)與證據(jù)依據(jù)。倒查機(jī)制作為對(duì)重大決策過(guò)程的“復(fù)盤”，通過(guò)逆向還原重大決策的全過(guò)程，使得重大決策的過(guò)程得以完整保留記錄下來(lái)，進(jìn)而為啟動(dòng)追責(zé)提供了直接的證據(jù)依托，從而破解了追責(zé)啟動(dòng)的難題。二是責(zé)任認(rèn)定難，其根源在于重大決策過(guò)程的非規(guī)范化。民主集中制作為黨和政府工作的一項(xiàng)基本原則，其制度設(shè)計(jì)的初衷是將效率與民主有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而在高效決策與民主決策之間求得“最大公約數(shù)”，并盡可能地提高決策的綜合質(zhì)量。但在實(shí)踐環(huán)節(jié)中，特別是在重大決策的過(guò)程中，一把手“一言堂”的現(xiàn)象難于避免，而在重大突發(fā)性事件的決策中，往往不能依照常規(guī)決策的程序加以開(kāi)展，因而在重大決策事后的責(zé)任認(rèn)定工作中，如何科學(xué)精準(zhǔn)地確定決策責(zé)任，便成為了一項(xiàng)難題，倒查機(jī)制的引入使得參與決策的各方主體能夠樹(shù)立良好的責(zé)任意識(shí)，有效地制約了“民主的不負(fù)責(zé)任”與“一把手專制化”兩大不良傾向，從而破解了責(zé)任認(rèn)定的難題。三是證據(jù)固定難，其根源在于重大決策程序的不完善。倒查機(jī)制在形式上的一大突破，即建立完備的重大決策臺(tái)賬機(jī)制。以往的重大決策會(huì)議中，會(huì)議紀(jì)要的撰寫存在著形式多樣、繁簡(jiǎn)不一的弊端，特別是對(duì)于關(guān)鍵的決策主體所扮演的角色，往往在事后追查過(guò)程中語(yǔ)焉不詳。倒查機(jī)制旨在規(guī)范決策工作的程序，通過(guò)建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)完備的重大決策臺(tái)賬，使得各決策主體在決策過(guò)程中的全方位表現(xiàn)完整記入臺(tái)賬檔案，對(duì)支持、反對(duì)、保留意見(jiàn)甚至未表態(tài)等關(guān)鍵決策信息完整記錄，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)，豐富了后續(xù)追責(zé)倒查工作的證據(jù)鏈，使得重大決策責(zé)任的追究“有章可循”。

三 重大決策責(zé)任倒查的過(guò)程分析

早在2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)）中就將“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論”列入“規(guī)范行政決策程序”一款，并使之成為重大決策的必經(jīng)程序。而黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)中則進(jìn)一步將這一表述升級(jí)為“重大行政決策法定程序”，使得這一程序的地位得以強(qiáng)化，并使之擁有了國(guó)家強(qiáng)制力作為保障。推進(jìn)重大決策責(zé)任倒查的機(jī)制建設(shè)，需要從這一法定程序入手，進(jìn)而在程序解構(gòu)的基礎(chǔ)上健全倒查機(jī)制的建構(gòu)過(guò)程：

第一，公眾參與與重大決策責(zé)任倒查。公眾參與進(jìn)入重大行政決策源于1999年《價(jià)格法》中的規(guī)定，但實(shí)踐中公眾參與未能在重大決策過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。但現(xiàn)實(shí)中存在的困境并不意味著公眾被完全排除在重大決策的參與主體之外，有學(xué)者將我國(guó)公共決策主體分為兩個(gè)內(nèi)外互動(dòng)的圈層：其中決策核心圈包含了黨委、人大和政府，即公權(quán)力機(jī)關(guān)，而利益集團(tuán)、社會(huì)組織和公眾則共同構(gòu)成了決策參與圈。［4］就決策過(guò)程而言，公眾在聽(tīng)證與監(jiān)督兩個(gè)環(huán)節(jié)上發(fā)揮其主要作用：聽(tīng)證體現(xiàn)了公眾對(duì)重大行政決策的知情權(quán)、申辯權(quán)及決定權(quán)，是社會(huì)主義民主的重要組成部分；監(jiān)督則體現(xiàn)在聽(tīng)證后及重大決策實(shí)施的全過(guò)程之中，公眾有權(quán)對(duì)重大決策失職失責(zé)現(xiàn)象采取各種合法的方式加以監(jiān)督。但與此同時(shí)，公眾自身由于群體規(guī)模龐大的固有屬性，加之公眾自身同時(shí)作為重大決策的受眾群體，因而就這個(gè)意義而言，對(duì)公眾參與的倒查，應(yīng)當(dāng)著力在科學(xué)合法確定聽(tīng)證代表的基礎(chǔ)上，對(duì)聽(tīng)證代表的責(zé)任結(jié)合決策臺(tái)賬加以倒查，而對(duì)公眾監(jiān)督不力的情形，在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)具體的制度設(shè)計(jì)，從而代之以公眾自身承擔(dān)監(jiān)督不力所帶來(lái)的后果作為代價(jià)，促成公眾監(jiān)督機(jī)制缺位所引發(fā)的責(zé)任承擔(dān)。

第二，專家論證與重大決策責(zé)任倒查。專家論證在推進(jìn)重大決策科學(xué)化的過(guò)程中起到了重要的智力支撐作用。由于公權(quán)力機(jī)關(guān)在專業(yè)問(wèn)題上的局限性，有時(shí)專家的學(xué)術(shù)權(quán)威在引導(dǎo)集體決策的過(guò)程中起到了近乎決定性的作用。但是對(duì)于專家論證的責(zé)任倒查，存在著共生的兩個(gè)難點(diǎn)：首先，專家自身的學(xué)術(shù)積淀、人格修養(yǎng)甚至對(duì)特定問(wèn)題的成見(jiàn)在相當(dāng)大程度上左右了專家對(duì)決策結(jié)論的判斷和選擇，而這些影響決策結(jié)果的關(guān)鍵要素在現(xiàn)實(shí)中缺乏有力的制約，從而使非專業(yè)人士在抉擇專家意見(jiàn)的過(guò)程中，存在著相當(dāng)程度的困難。專家在決策過(guò)程中的結(jié)構(gòu)性矛盾——決策論證的輔助性角色與影響決策的權(quán)威性角色的不對(duì)稱結(jié)構(gòu)，使得專家在毋需承擔(dān)過(guò)多責(zé)任的前提下?lián)碛辛顺^(guò)其角色應(yīng)有的重要影響力，因而在這個(gè)意義上，專家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任，是值得在制度設(shè)計(jì)中加以考量的。其次，專家作為在某一領(lǐng)域具有特殊知識(shí)的群體，就學(xué)術(shù)意義而言，往往在某一具體領(lǐng)域的意見(jiàn)中難于達(dá)成共識(shí)，那么對(duì)于意見(jiàn)相左的專家群體而言，當(dāng)采納某一種觀點(diǎn)而決策失誤的情形，持此種觀點(diǎn)的專家將負(fù)何者責(zé)任，這也是倒查過(guò)程中需要解決的難題之一。結(jié)合前文的基本思路，對(duì)第一個(gè)難題的處理，應(yīng)在明確專家輔助性角色的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)開(kāi)展決策前的專家考察工作、決策中的觀點(diǎn)篩選工作，并結(jié)合決策臺(tái)賬科學(xué)合理界定專家在輔助決策過(guò)程中所起到的作用，依據(jù)其作用進(jìn)行責(zé)任追究；對(duì)第二個(gè)難題的處理，在決策后的倒查工作中，應(yīng)開(kāi)展獨(dú)立的學(xué)術(shù)倒查工作，由同領(lǐng)域?qū)＜医?jīng)過(guò)雙盲評(píng)審的方式予以界定參與決策相關(guān)專家的責(zé)任類型，科學(xué)區(qū)分正常的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴、過(guò)失的學(xué)術(shù)錯(cuò)誤，乃至于惡意的學(xué)術(shù)不端行為等不同的責(zé)任形式，從而在最大限度上將保障專家的積極性與促進(jìn)決策的科學(xué)化結(jié)合起來(lái)。

第三，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與重大決策責(zé)任倒查。當(dāng)代社會(huì)正在進(jìn)入一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，風(fēng)險(xiǎn)在日常生活及重大決策中都無(wú)處不在。重大決策作為決策領(lǐng)域中最為關(guān)鍵的一種，其風(fēng)險(xiǎn)的高低直接關(guān)乎決策效果的成敗。決策風(fēng)險(xiǎn)存在著幾種不同的類型：首先是內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)(hazard)，內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)是一種靜態(tài)的概念，它強(qiáng)調(diào)了在某種情境下發(fā)生危害的可能性。對(duì)應(yīng)于決策，內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)表征了一種“決策不作為”的狀態(tài)，當(dāng)某個(gè)時(shí)點(diǎn)不作出應(yīng)對(duì)性的決策時(shí)，這意味著整個(gè)體系將存在著一種“內(nèi)生性”的風(fēng)險(xiǎn)，使得體系存在著一定的可能性遭受危害的后果。其次是概率性風(fēng)險(xiǎn)(risk)，概率性風(fēng)險(xiǎn)是一種動(dòng)態(tài)的概念，與內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)不同，概率性風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)在做出某種決策的過(guò)程中，依據(jù)概率論的基本原理，將有一定的可能性發(fā)生不利的后果。對(duì)應(yīng)于決策，概率性風(fēng)險(xiǎn)首先表征了一種“常規(guī)決策”的狀態(tài)，在常規(guī)決策中，風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)處不在的，當(dāng)決策者能夠充分地意識(shí)到?jīng)Q策所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，決策的負(fù)面效用才有可能降到最低。再次是冒險(xiǎn)性風(fēng)險(xiǎn)(venture)，冒險(xiǎn)性風(fēng)險(xiǎn)亦是一種動(dòng)態(tài)的概念，但與概率性風(fēng)險(xiǎn)的差別在于，冒險(xiǎn)性風(fēng)險(xiǎn)有著明確的投機(jī)屬性，投機(jī)的成因既可能是決策者出于某種不正當(dāng)?shù)哪康亩鵀橹?，也可能是在某種緊急事態(tài)下不得已而為之。對(duì)于前者而言，其主觀故意性是明顯的；而對(duì)于后者而言，其主觀故意性不強(qiáng)，因而兩者之間有著較大的差別。由此，通過(guò)科學(xué)地界定風(fēng)險(xiǎn)的類型，進(jìn)而正確地判別風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的后果承擔(dān)，亦是重大決策責(zé)任倒查的應(yīng)有之義。

第四，合法性審查與重大決策責(zé)任倒查。合法性審查原則最初源于《行政訴訟法》的規(guī)定隨著這一原則的不斷深化，重大決策領(lǐng)域開(kāi)始逐步接受將這一理念置于基本原則之中。法律作為一項(xiàng)剛性的、由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的制度，對(duì)遏制決策權(quán)的濫用有著重要的防范作用。筑牢防堵違法決策的“防火墻”，是落實(shí)全面依法治國(guó)總目標(biāo)的重要保障。人民代表大會(huì)及監(jiān)察委員會(huì)作為法定監(jiān)督主體，享有依法依紀(jì)開(kāi)展合法性審查的固有職權(quán)。為此，一方面應(yīng)推動(dòng)人大及監(jiān)察委參與重大決策的進(jìn)程，使得二者的監(jiān)督由事后逐步前移到事中乃至事前，從而完整地了解決策全過(guò)程的信息，利于開(kāi)展倒查監(jiān)督；另一方面，對(duì)于已經(jīng)做出的重大決策，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃分步驟地開(kāi)展合法性審查的普查工作，對(duì)于違反相關(guān)法律法規(guī)的重大決策，應(yīng)堅(jiān)決廢止其不合法的部分，并在基于對(duì)重大決策后續(xù)的評(píng)估基礎(chǔ)上合理界定相關(guān)違法者的法律責(zé)任。

第五，集體討論與重大決策責(zé)任倒查。集體決策是黨和國(guó)家開(kāi)展決策工作的基本原則，是落實(shí)民主集中制的重要手段。集體討論有助于防止決策“一言堂”的傾向，從而保障了多數(shù)人民主的實(shí)現(xiàn)，從而降低了決策失誤的概率。集體討論有著其規(guī)范化的程序，有學(xué)者指出，集體討論的制度依據(jù)其程序可以分為“確定議題、召開(kāi)會(huì)議“充分討論、實(shí)行表決”，“執(zhí)行方案、明確分工”，“檢查監(jiān)督、厲行賞罰”的四階段。［5］這四個(gè)前后銜接的決策階段亦成為了決策責(zé)任倒查重要的線索和依據(jù)。與此同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)注意到，集體討論的制度設(shè)計(jì)必然隱含著這樣的內(nèi)在推論，即個(gè)人決策對(duì)應(yīng)于個(gè)人責(zé)任，集體討論則對(duì)應(yīng)于集體責(zé)任。但是集體領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)踐中卻容易走向“集體領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)人負(fù)責(zé)”的尷尬境地。倒查制度的目的之一就是要解決這樣的制度難題，基于對(duì)責(zé)任的三分法——主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子集體應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起決策的主體責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子中的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)成員則應(yīng)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，而作為領(lǐng)導(dǎo)班子核心的“一把手”，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起決策的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。通過(guò)比對(duì)決策臺(tái)賬，將有助于科學(xué)地厘清決策各主體的責(zé)任屬性，從而有力地落實(shí)重大決策的追責(zé)工作。

四 重大決策責(zé)任倒查的機(jī)制構(gòu)建

決策問(wèn)責(zé)的核心是為了解決決策的科學(xué)化、民主化與法治化問(wèn)題，并通過(guò)問(wèn)責(zé)長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施推進(jìn)決策質(zhì)量的提升。重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的建立，其最直接的問(wèn)題指向即為“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍干部”決策問(wèn)題。無(wú)論是違反集體決策規(guī)則的“拍腦袋決策”，抑或是缺乏制度規(guī)束的“拍胸脯保證”，還是最終逃避決策問(wèn)責(zé)的“拍屁股走人”現(xiàn)象，都是當(dāng)前重大決策責(zé)任追責(zé)啟動(dòng)難、責(zé)任認(rèn)定難、證據(jù)固定難這一“三難”困境的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。結(jié)合重大決策過(guò)程的制度基礎(chǔ)、預(yù)防理念及五階段過(guò)程，對(duì)重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在保障決策效率與公平、依法合規(guī)、懲戒與防范并重的思路基礎(chǔ)上穩(wěn)步推行。進(jìn)而從主體、內(nèi)容與方式三個(gè)維度推進(jìn)以解決“三難”困境。為此，重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的構(gòu)建可沿下述思路加以構(gòu)建與實(shí)施：

首先，在重大決策責(zé)任倒查的主體層面，要打破原有依據(jù)“權(quán)責(zé)匹配”原則確定責(zé)任主體的思路，根據(jù)責(zé)任主體在決策過(guò)程中的實(shí)際作用分解并落實(shí)決策責(zé)任。“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必相等”是長(zhǎng)期以來(lái)認(rèn)識(shí)決策并開(kāi)展決策問(wèn)責(zé)的依據(jù)。但是決策者行使決策權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，決策者所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)在綜合考察決策全過(guò)程后依據(jù)其在具體決策過(guò)程中扮演的角色加以科學(xué)確定，而非簡(jiǎn)單地依據(jù)其決策權(quán)的大小加以確定。因而，重大決策責(zé)任倒查是建立在對(duì)決策主體及其所扮演的決策角色科學(xué)認(rèn)定的基礎(chǔ)上展開(kāi)的，從這個(gè)意義上說(shuō)，決策臺(tái)賬便顯得尤為重要。因而，通過(guò)建立健全決策臺(tái)賬制度，使得重大決策雁過(guò)留痕、風(fēng)過(guò)留聲，依據(jù)決策臺(tái)賬所保留下的“痕音”倒查重大決策的主體，可以有效地推動(dòng)重大決策責(zé)任主體認(rèn)定的精準(zhǔn)化。

其次，在重大決策責(zé)任倒查的內(nèi)容層面，可以借鑒績(jī)效評(píng)估的理念和方法，開(kāi)展決策責(zé)任的評(píng)估，通過(guò)有效的決策責(zé)任評(píng)估明確決策責(zé)任的具體內(nèi)容。開(kāi)展決策評(píng)估應(yīng)當(dāng)由人大、監(jiān)察委等監(jiān)督機(jī)關(guān)作為評(píng)估主體，借鑒平衡記分卡、360度評(píng)估法等多種績(jī)效評(píng)估工具及文本分析、情境分析等評(píng)估策略開(kāi)展科學(xué)評(píng)估，從而將重大決策責(zé)任落實(shí)到重大決策的每個(gè)部分及每個(gè)環(huán)節(jié)，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)相結(jié)合的維度厘清各主體自身所應(yīng)承擔(dān)的復(fù)合責(zé)任。與此同時(shí)，在重大決策責(zé)任的倒查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意將決策的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制貫穿其間，既要讓決策者吃下“定心丸”，保護(hù)其干事創(chuàng)業(yè)的積極性，同時(shí)又使真正的“故意者”和“投機(jī)者”受到追究，這將一方面有利于保持決策者改革創(chuàng)新的積極性，另一方面不致使決策問(wèn)責(zé)流于形式，從而真正實(shí)現(xiàn)決策責(zé)任倒查的“題中之義”。

再次，在重大決策責(zé)任倒查的方式層面，追責(zé)方式因決策責(zé)任類型的時(shí)效性不同而異，對(duì)不同責(zé)任類型的追責(zé)方式應(yīng)該分類考量，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的倒查機(jī)制。一般來(lái)說(shuō)，決策責(zé)任可以分為政治責(zé)任、道德責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任四種類型。政治責(zé)任的倒查應(yīng)當(dāng)結(jié)合黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的制度設(shè)計(jì)加以展開(kāi)，其倒查的重點(diǎn)側(cè)重于思想與組織領(lǐng)域；道德責(zé)任的倒查一般與政治責(zé)任的倒查同步進(jìn)行，但其重點(diǎn)應(yīng)考察決策者在決策過(guò)程中的政治道德表現(xiàn)；行政責(zé)任的倒查應(yīng)當(dāng)結(jié)合責(zé)任主體行使行政權(quán)的全過(guò)程加以展開(kāi)，重點(diǎn)查找決策主體在行使行政權(quán)的過(guò)程中是否存在越位、錯(cuò)位及缺位的問(wèn)題；法律責(zé)任的倒查則應(yīng)嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定加以展開(kāi)，特別是對(duì)于歷時(shí)相對(duì)久遠(yuǎn)的行政決策的倒查，應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法律對(duì)于時(shí)效的規(guī)定，對(duì)于超出時(shí)效的法律責(zé)任，原則上應(yīng)不予追究，而應(yīng)以重點(diǎn)追究其政治責(zé)任與道德責(zé)任為宜。

注釋：

[1]崔浩、桑建泉：《責(zé)任清單制度的建構(gòu)理念與責(zé)任關(guān)系》，《行政管理改革》2015年第6期。

[2]許章潤(rùn)：《犯罪學(xué)》（第三版），北京：法律出版社，2007年，第301頁(yè)。

[3]高銘暄，馬克昌：《刑法學(xué)》（第八版），北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2017年，第245-249頁(yè)。

[4]谷志軍、陳科霖：《當(dāng)代中國(guó)決策問(wèn)責(zé)的內(nèi)在邏輯及優(yōu)化策略》，《政治學(xué)研究》2017年第3期。

[5]趙娜、方衛(wèi)華：《重大行政決策的集體討論決定制度研究》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第1期。

D63

A

1006-0138(2018)01-0090-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制研究”（15CZZ028）；深圳市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目“深圳建立重大行政決策責(zé)任機(jī)制研究”（135B020）

陳科霖，深圳大學(xué)城市治理研究院、當(dāng)代中國(guó)政治研究所助理教授，深圳市，518060；谷志軍，深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所研究員，管理學(xué)博士，深圳市，518060。

責(zé)任編輯 余 茜