貧困影響評價：研究與實(shí)踐 ?

文／張 浩 王曉毅

貧困影響評價：研究與實(shí)踐 ?

文／張 浩 王曉毅

黨的十九大報告提出：“要堅(jiān)決打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到二〇二〇年我現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做脫真貧、真脫貧?！睘榱藢?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略的過程中，需要多策并施多管齊下。其中的一個重要方面，就是要盡量避免政策和項(xiàng)目的出臺實(shí)施對扶貧生的負(fù)面作用?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》提出：“對扶貧工作可能生較大影響的重大政策和項(xiàng)目，要進(jìn)行貧困影響評估。”貧困影響評價在國內(nèi)處于起步階段，回顧貧困影響評價在國內(nèi)提出的背景和過程，討論其在相關(guān)政策、項(xiàng)目領(lǐng)域中的應(yīng)用概況，并選取較具代表性的研究案例，具體呈現(xiàn)評價的指標(biāo)、方法步驟和過程，是有其重要意義的。貧困影響評價的提出和初步應(yīng)用，有助于提請們注意并重視政策、規(guī)劃或項(xiàng)目的出臺對受影響區(qū)域人們的生計(jì)尤其貧困群體的響，進(jìn)而采取相應(yīng)的預(yù)防、補(bǔ)救或改進(jìn)的措施。關(guān)于貧困影響評價的指標(biāo)體系和式方法的討論，也為國內(nèi)貧困影響評價工作的開展和推廣打下了基礎(chǔ)。

扶貧；社會影響評價；貧困影響評價

一 國內(nèi)貧困影響評價的提出

（一）從社會影響評價到貧困影響評價

國內(nèi)關(guān)于社會影響評估[1]的研究和實(shí)踐起步于20世紀(jì)80年代末90年代初，迄今不過20多年歷史。1990年代原國家計(jì)委投資研究所組織了專門的社會評價課題組，相繼出版了《投資項(xiàng)目社會評價指南》與《投資項(xiàng)目社會評價方法》。2002年，原國家發(fā)展計(jì)劃委員會辦公廳發(fā)布由中國國際工程咨詢公司組織編寫的《投資項(xiàng)目可行性研究指南》，第一次將社會評價列入中國投資項(xiàng)目可行性研究的重要組成部分。2004年，中國國際工程咨詢公司在亞洲開發(fā)銀行的技術(shù)援助項(xiàng)目支持下出版《中國投資項(xiàng)目社會評價指南》。2007年，國家發(fā)改委發(fā)布的《項(xiàng)目申請報告通用文本》，正式將社會影響評估作為項(xiàng)目申請報告的必報部分。

在研究推介之外，社會影響評估的理論、方法被相繼應(yīng)用于一些實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目中，并取得一定成效。水利、民航、鐵路建設(shè)等部門在各自的項(xiàng)目評價中增加了社會評價的內(nèi)容，其他部門如森林、煤礦、電力、公路、城市基礎(chǔ)建設(shè)等方面也出現(xiàn)了相關(guān)研究。特別是世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織和機(jī)構(gòu)的貸款項(xiàng)目和其它援助項(xiàng)目根據(jù)援助機(jī)構(gòu)的要求和標(biāo)準(zhǔn)所做的社會評價，對于建立和完善中國社會影響評價的理論和方法起到極為重要的作用。

隨著人們?nèi)找嬲J(rèn)識到在政策和項(xiàng)目中推行社會影響評估的重要性，近年來關(guān)注和研究社會影響評估的機(jī)構(gòu)和人員也在不斷增加。在經(jīng)過了最初的引介、宣傳和“拿來主義”的階段之后，研究者開始根據(jù)國內(nèi)的實(shí)際情況對社會影響評估的方法、內(nèi)容進(jìn)行選擇和調(diào)整，提出要建立適合中國國情的社會影響評估體系。[2]

盡管已經(jīng)取得一定成績，但是從總體上看，與逐步完善的環(huán)境影響評估制度相比，國內(nèi)社會影響評估的發(fā)展基本上仍處于起步階段。首先是所受重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；其次是缺乏制度保障，社會影響評價在政策和項(xiàng)目評價中處于什么樣的位置，尚沒有明確的規(guī)定；第三是國內(nèi)還沒有形成一套比較可行的一般化的社會影響評價指南和方法；第四是缺乏專業(yè)化的管理、評價機(jī)構(gòu)，也缺乏這一方面的人才和培訓(xùn)。由于這些原因，國內(nèi)社會影響評估的應(yīng)用范圍和實(shí)際效果還非常有限。目前國際上社會影響評價的發(fā)展重點(diǎn)已逐步向戰(zhàn)略評價環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)從整個決策鏈（戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目）的源頭預(yù)防和解決社會問題，而我國絕大部分的理論探索和實(shí)踐應(yīng)用都還集中于項(xiàng)目評價。而且，即便是在范圍有限的項(xiàng)目評價中，社會影響評價也往往只是包括在國民經(jīng)濟(jì)評價中的社會效益分析，作為經(jīng)濟(jì)評價的“附屬品”存在。[3]

貧困影響評估是社會影響評估的主要內(nèi)容和重要組成部分，由于社會影響評估面臨上述局限，貧困影響評估的工作也受到極大限制。社會影響評估從一開始出現(xiàn)，關(guān)于貧困影響的部分便是其中的重要內(nèi)容。特別是在以減少貧困為目標(biāo)的世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際機(jī)構(gòu)和組織所開發(fā)出的社會影響評價指標(biāo)體系中，貧困影響評估往往就是其中的核心內(nèi)容。由于社會影響評估的發(fā)展受到制約，作為其重要組成部分的貧困影響評估自然首當(dāng)其沖。

現(xiàn)實(shí)形勢的需要呼喚獨(dú)立的貧困影響評估。作為一個發(fā)展中國家，中國目前面臨嚴(yán)峻的扶貧形勢，按照國際通行的貧困標(biāo)準(zhǔn)，尚有過億人口處于貧困之中。如何幫助貧困人口脫貧，以及防止已脫貧人口返貧，是擺在中國面前的重大挑戰(zhàn)。與此同時，中國社會正處于急劇轉(zhuǎn)型的特殊時期，大量的政策和項(xiàng)目源源不斷地出臺和付諸實(shí)施，由于缺乏科學(xué)、準(zhǔn)確和全面的預(yù)判和評估，政策和項(xiàng)目的推行往往導(dǎo)致諸多始料未及的負(fù)面后果，影響和波及社會民眾的生計(jì)和生活，引發(fā)大量的社會矛盾和沖突。在這樣的形勢和背景下，在大力呼吁和推進(jìn)社會影響評估發(fā)展的同時，貧困影響評估開始作為獨(dú)立的影響評估內(nèi)容被提出。

筆者曾指出，任何規(guī)劃、政策或項(xiàng)目的出臺，都會對不同群體造成不同的影響，而中國目前主要以自上而下方式進(jìn)行的決策機(jī)制，往往忽視受到規(guī)劃、政策或項(xiàng)目直接影響的社會底層群體和貧困人群的需要和意見。通過對規(guī)劃、政策或項(xiàng)目進(jìn)行貧困影響評價，可以為弱勢群體和貧困人群參與決策、表達(dá)意見提供機(jī)會和渠道。[4]國務(wù)院扶貧辦前主任范小建呼吁將貧困影響評價作為政策出臺或項(xiàng)目立項(xiàng)的必經(jīng)程序乃至法定程序，他還專門向全國兩會遞交相關(guān)議案，提議盡快開展試點(diǎn)，由相關(guān)責(zé)任部門牽頭推進(jìn)。[5]

（二）貧困影響評價的提出

在學(xué)界和相關(guān)部門的持續(xù)呼吁與推動下，2011年頒布實(shí)施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》首次從國家層面提出“貧困影響評價”命題。其中第三十二條指出：“對扶貧工作可能產(chǎn)生較大影響的重大政策和項(xiàng)目，要進(jìn)行貧困影響評估?！?/p>

在此前后，一些地方開始了有益的嘗試。2007年，被列入國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的重慶市首次提出，要探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的扶貧新機(jī)制，探索建立重大項(xiàng)目立項(xiàng)中進(jìn)行貧困影響評價的制度。[6]2010年5月，《重慶市農(nóng)村扶貧條例》頒布，其中第二十條規(guī)定：“建立大中型水利水電建設(shè)項(xiàng)目貧困影響評價及扶助補(bǔ)償制度。本市農(nóng)村地區(qū)的大中型水利水電建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書和可行性研究報告應(yīng)當(dāng)包括貧困影響評價內(nèi)容，并建立相應(yīng)的扶助補(bǔ)償機(jī)制。未進(jìn)行貧困影響評價或者未確定扶助補(bǔ)償機(jī)制的項(xiàng)目，有關(guān)部門不得審批可行性研究報告。”

2012年3月，作為全國最貧困省份之一的甘肅省通過《甘肅省農(nóng)村扶貧條例》，明確規(guī)定：“縣級以上人民政府及其部門出臺重要政策、審批重大項(xiàng)目之前，對貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口生產(chǎn)生活可能產(chǎn)生重大影響的，應(yīng)當(dāng)組織開展貧困影響評價，確定扶貧補(bǔ)償辦法。違反該規(guī)定的，由本級或者上級政府責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。”[7]此外，陜西、四川、云南等省份也相繼立法推進(jìn)貧困影響評價。

二 國內(nèi)貧困影響評價應(yīng)用概況

（一）水利水電工程貧困與社會影響評價

新中國成立以來大規(guī)模的建設(shè)導(dǎo)致了4000萬人以上的非自愿移民，其中水庫移民就接近1500萬人。非自愿移民大部分在農(nóng)村， 移民安置工作中的首要問題就是如何解決移民貧困風(fēng)險。學(xué)界對包括水庫移民在內(nèi)的非自愿移民貧困問題進(jìn)行了較為深入的探討，對一些工程項(xiàng)目移民中的貧困影響進(jìn)行了分析和評價。

田圃德、施國慶等人對淮河流域包澮河初步治理工程進(jìn)行了社會影響后評價，認(rèn)為工程改善了流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了流域內(nèi)人均純收入，農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量有了較大幅度的提高；生產(chǎn)、居住條件得到改善；工程的實(shí)施提供了一些直接或間接的就業(yè)機(jī)會。工程涉及的移民基本上都在同村或同鄉(xiāng)內(nèi)搬遷，安置效果較好。工程充分考慮了對移民和弱勢群體的保護(hù)，效果較好。[8]

陳巖、鄭垂勇對淮安樞紐工程的社會影響進(jìn)行了評價，認(rèn)為該工程為淮河下游的生產(chǎn)生活帶來安全保障，改善了流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加了流域內(nèi)人均純收入；雖然農(nóng)民土地有所減少，但是對移民進(jìn)行了開發(fā)性安置，在給予基本土地保障的同時，提供多渠道就業(yè)機(jī)會形成了移民安置區(qū)的多元化產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都得到了改善；婦女的勞動范圍有所擴(kuò)大，勞動強(qiáng)度得以減輕，在水產(chǎn)業(yè)、林果業(yè)等方面發(fā)揮著主要作用。[9]

在一系列關(guān)于水利水電工程項(xiàng)目移民安置的社會影響評價中，云南省大眾流域管理研究及推廣中心主任于曉剛等人所做的瀾滄江漫灣電站社會影響評價被視作國內(nèi)參與式社會影響評價的一個成功案例（詳見下文）。

（二）林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目貧困與社會影響評價

中國經(jīng)歷了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，卻付出了沉重的生態(tài)代價，1997年長達(dá)267天的黃河斷流1998年長江和松嫩流域的特大洪水、持續(xù)頻發(fā)的沙塵暴，促使政府直面嚴(yán)峻的生態(tài)問題，相繼實(shí)施天然林保護(hù)工程、退耕還林工程、“三北及長江流域等重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)工程、京津風(fēng)沙源治理工程、全國野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程、重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程等六大林業(yè)生態(tài)治理重點(diǎn)工程。林業(yè)重點(diǎn)工程涉及國土面積的97.2%，投資規(guī)模以千億計(jì)，對涉及群體和相關(guān)區(qū)域的農(nóng)村、農(nóng)戶產(chǎn)生了重要影響。國家林業(yè)局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心、北京林業(yè)大學(xué)林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理院系等單位的研究人員，圍繞工程對森工企業(yè)職工和農(nóng)民的生計(jì)和貧困的影響進(jìn)行了深入討論。

關(guān)于退耕還林工程對農(nóng)民生計(jì)和貧困的影響，不同研究文獻(xiàn)得出了各不相同的結(jié)論。崔海興等對地處京津風(fēng)沙源頭的河北沽源縣等地的農(nóng)戶進(jìn)行的實(shí)地訪談和問卷調(diào)查表明，工程實(shí)施初期對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定負(fù)面影響，農(nóng)民收入有所下降；隨著工程的深入，農(nóng)民收入開始提高，生活質(zhì)量有所改善。[10]另有研究表明西部退耕還林工程對提高農(nóng)民收入和減少貧困的作用明顯，尤其對貧困地區(qū)、偏僻山區(qū)而言工程的扶貧減困作用相當(dāng)明顯。[11]劉璨、武斌等人的研究則顯示，退耕還林工程增加了農(nóng)戶的收入不平等。雖然工程補(bǔ)貼令所有樣本農(nóng)戶都有收益，但是不同收入階層的農(nóng)戶從工程實(shí)施中獲得的補(bǔ)貼收入不同，高收入階層的樣本農(nóng)戶從中獲得補(bǔ)貼收入最高，低收入樣本農(nóng)戶獲得的補(bǔ)貼收入則較低，因而工程實(shí)施客觀上拉大了樣本農(nóng)戶的收入差距，對較貧困農(nóng)戶產(chǎn)生了不利影響。該研究建議取消退耕還林工程的大戶承包政策，有效吸收貧困農(nóng)戶參與，增加其參與機(jī)會和收入水平。[12]

李怒云和洪家宜利用貴州黔東南州的問卷調(diào)查和訪談資料，對天然林保護(hù)工程對當(dāng)?shù)氐纳鐣绊戇M(jìn)行了評價，認(rèn)為工程導(dǎo)致了國有森工企事業(yè)單位大量職工下崗和農(nóng)民收入減少，禁伐限伐使得貧困戶受到較大影響，擴(kuò)大了貧富差距；工程能否持續(xù)下去取決于國家相關(guān)補(bǔ)償政策的兌現(xiàn)程度。[13]

劉璨、梁丹等人利用四川、河北、陜西、江西等4個省9個縣的2353個樣本農(nóng)戶的數(shù)據(jù)，對林業(yè)重點(diǎn)工程對農(nóng)戶收入的影響進(jìn)行了測度與分析，認(rèn)為退耕還林工程和速生豐產(chǎn)林工程是農(nóng)民受益的工程，而天然林保護(hù)工程、野生動植物保護(hù)工程則使得農(nóng)民的利益受損，部分農(nóng)戶因此陷于貧困。[14]

張曉靜的研究明確提出對天然林保護(hù)工程進(jìn)行貧困影響評價，并嘗試建立適合林業(yè)工程項(xiàng)目對林區(qū)貧困影響的評價指標(biāo)體系和評價方法（詳見下文）。

（三）農(nóng)村與貧困地區(qū)扶持政策的貧困影響評價

隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史性變動，一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策被相繼推出，這些政策是否以及在多大程度上增加了農(nóng)民收入、減緩了農(nóng)村貧困？政策受益在不同利益群體的農(nóng)民之間的分配效應(yīng)如何？

利用2002年和2009年國家統(tǒng)計(jì)局全國農(nóng)村貧困檢測住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，吳國寶和關(guān)冰對“多予少取”政策實(shí)施對貧困地區(qū)2002-2009年農(nóng)民收入增長和減緩貧困的影響進(jìn)行了實(shí)證分析，認(rèn)為政策實(shí)施對增加貧困縣農(nóng)民收入、減緩貧困產(chǎn)生了重要影響。從增加農(nóng)民收入的方面看，多予少取政策實(shí)施貢獻(xiàn)了2002-2009年扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)民收入增長額的14.2%，對底層10%低收入農(nóng)戶增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到31.5%；政策對農(nóng)民收入增長的貢獻(xiàn)存在較大的地區(qū)差異；減免義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)政策的效益被學(xué)校撤并等其他政策調(diào)整沖減。在增加貧困縣受益農(nóng)戶收入的同時，多予少取政策也對貧困縣農(nóng)村貧困的減緩產(chǎn)生了重要影響，使得2002-2009年扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)民貧困發(fā)生率減少近30%，顯著改善了仍處于貧困中的農(nóng)戶的收入狀況，減少了扶貧重點(diǎn)縣的貧困深度。[15]在另一篇文章中，吳國寶等人對貧困地區(qū)國家糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施有效性和減貧影響進(jìn)行了評價。從2004年開始，國家在全國范圍內(nèi)對農(nóng)民種糧提供直接補(bǔ)貼并在重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)對種植的部分作物采用優(yōu)良品種的農(nóng)民提供補(bǔ)貼（簡稱“兩補(bǔ)”政策）。這項(xiàng)政策的出臺引發(fā)了對其有效性和合理性的爭論。該研究利用21個省557個國家扶貧工作重點(diǎn)縣46175戶農(nóng)戶2006、2007兩年的樣本調(diào)查數(shù)據(jù)，對“兩補(bǔ)”政策實(shí)施的有效性和分配效應(yīng)進(jìn)行分析，認(rèn)為“兩補(bǔ)”政策的實(shí)施對增加貧困地區(qū)農(nóng)民的收入、緩解農(nóng)村貧困和收入不平等都產(chǎn)生了積極的影響，使糧食主產(chǎn)區(qū)貧困發(fā)生率降低10%；與此同時，由于農(nóng)民在實(shí)踐中對該政策形成了穩(wěn)定的預(yù)期，“兩補(bǔ)”政策對農(nóng)民種糧的激勵作用在弱化，在一些地區(qū)還存在“兩補(bǔ)”資金發(fā)放時的溢出現(xiàn)象和平均主義傾向。[16]

莊天慧和楊宇的研究對民族地區(qū)扶貧資金投入對反貧困的影響進(jìn)行了評價，認(rèn)為四川省少數(shù)民族地區(qū)國家扶貧重點(diǎn)縣扶貧資金投入對反貧困影響的總體效果良好，但是需要優(yōu)化扶貧資金投向與使用結(jié)構(gòu)，并且重視社會進(jìn)步與生態(tài)影響的意義。[17]

（四）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貧困影響評價

基于陜西省農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)對貧困縣所做的貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)以及專項(xiàng)實(shí)地調(diào)查資料，直接從農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶的層面出發(fā)，吳國寶分析了公路基礎(chǔ)設(shè)施對減緩貧困的影響及作用機(jī)制。該研究表明，公路基礎(chǔ)設(shè)施在減緩貧困中起著重要的作用，它不僅通過改善貧困人口的空間移動和生活條件直接減緩貧困，而且通過增加貧困戶的收入來源和就業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化提高生產(chǎn)率，對減緩貧困做出貢獻(xiàn)。公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有助于改善教育和衛(wèi)生條件、促進(jìn)貧困人口與外部世界的交流和聯(lián)系。該研究進(jìn)一步指出，采取綜合扶貧措施能更好地發(fā)揮公路基礎(chǔ)設(shè)施在扶貧中的作用。[18]

郭勁光、高靜美的研究利用1987-2006年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)實(shí)證分析了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對減緩貧困的影響效果。研究認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量都會對貧困狀況和農(nóng)民收入產(chǎn)生重要影響，基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量的增加與質(zhì)量的改進(jìn)同時起到降低貧困、提高農(nóng)村收入并改變收入構(gòu)成的作用。[19]

（五）教育政策與項(xiàng)目的貧困影響評價

自1995年實(shí)施貧困地區(qū)義務(wù)教育工程以來，中國陸續(xù)開展了一些義務(wù)教育政策和項(xiàng)目，包括“一費(fèi)制”改革、中小學(xué)布局調(diào)整、危房改造工程、國家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃等。義務(wù)教育政策和項(xiàng)目的實(shí)施對農(nóng)村貧困產(chǎn)生了怎樣的影響？金蓮、李小軍的研究表明，學(xué)校物質(zhì)條件的改善對孩子的教育是有顯著影響的，中國目前實(shí)施的改善貧困地區(qū)學(xué)校物質(zhì)條件的相關(guān)政策，例如國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、中小學(xué)布局調(diào)整、危房改造工程以及國家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃中的相關(guān)政策都表現(xiàn)出了一定的有效性。但是，農(nóng)村義務(wù)教育政策的實(shí)施仍然面臨許多問題：首先，“以縣為主”的投資與管理體制在貧困地區(qū)的實(shí)施面臨巨大挑戰(zhàn)，雖然政府多方籌資增加義務(wù)教育投入，但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總體上仍然偏低，中西部貧困地區(qū)的許多縣鄉(xiāng)入不敷出，教育基礎(chǔ)薄弱。其次，教育質(zhì)量面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。再次，諸多政策相互之間缺乏有機(jī)關(guān)聯(lián)和配合，缺少一個將它們捆綁在一起的有效機(jī)制，從而影響了實(shí)施效果。此外，中小學(xué)布局調(diào)整對于生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)的孩子產(chǎn)生不利影響，他們可能因此放棄上學(xué)或?qū)W習(xí)成績受到影響，農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程的實(shí)施為路途遙遠(yuǎn)的孩子提供了住宿的方便，在一定程度上彌補(bǔ)了中小學(xué)布局調(diào)整帶來的問題，但無形中又增加了農(nóng)村家庭的教育負(fù)擔(dān)；“兩免一補(bǔ)”政策的實(shí)施為許多貧困農(nóng)民解決了燃眉之急，但補(bǔ)助的范圍畢竟有限。[20]

莊天慧等人對農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策對民族地區(qū)貧困農(nóng)戶反貧困的影響進(jìn)行了評價?！皟擅庖谎a(bǔ)”政策是政府從2003年開始對中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生就學(xué)實(shí)施的一項(xiàng)資助政策，中央財政負(fù)責(zé)提供免費(fèi)教科書，地方財政負(fù)責(zé)免雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。以四川少數(shù)民族地區(qū)為例，該研究指出，“兩免一補(bǔ)”政策的實(shí)施大幅度減少了貧困家庭教育費(fèi)用支出，提高了貧困家庭子女義務(wù)教育入學(xué)率，使其受教育狀況有所改善，勞動力文化素質(zhì)得到提高，就業(yè)能力增強(qiáng)，農(nóng)牧民收入增加，尤其是貧困家庭的生活條件得到了改善和提高，民族地區(qū)反貧困的步伐加快與此同時，政策實(shí)施也存在一些問題：貧困寄宿生生活補(bǔ)助所需配套資金主要由基層政府承擔(dān)，對貧困地區(qū)捉襟見肘的基層財政造成壓力政策實(shí)施中也存在監(jiān)督不力的情況。作者建議多渠道籌措資金機(jī)制，同時要加強(qiáng)資金的管理確保?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁擠占、截留、挪用；建立以行政監(jiān)督為主，以社會監(jiān)督及司法監(jiān)督為輔的監(jiān)督體系。[21]

三 國內(nèi)貧困影響評價研究案例

鑒于一些重大工程或項(xiàng)目的社會影響評價的結(jié)果尚未公開，不易獲取，這里僅就能夠獲得的資料，選取兩個較詳細(xì)地給出了評價方法與過程的貧困與社會影響評價案例。第一個案例是將貧困影響評價作為主要內(nèi)容的水利水電工程項(xiàng)目社會影響評價，主要以定性方法進(jìn)行；第二個案例是一個關(guān)于林業(yè)重點(diǎn)工程的貧困影響評價，采用定性與定量研究相結(jié)合的方法。

（一）瀾滄江漫灣電站參與式社會影響評價案例

于曉剛倡議進(jìn)行參與式社會影響評價，指出受影響群體對自身受到的影響最有發(fā)言權(quán)其參與可以增加評價的可信度和說服力，參與式社會影響評價更可為受影響社區(qū)和群體參與政策或項(xiàng)目決策提供渠道。踐行參與式評價方法，于曉剛等人對瀾滄江漫灣電站工程移民項(xiàng)目進(jìn)行了社會影響評價。[22]

具體的研究與操作過程如下：第一，確定參與式社會影響評價的目的，是為政府和業(yè)主積極解決水電開發(fā)導(dǎo)致的移民遺留問題，提供依據(jù)。同時，也為受影響社區(qū)和群體參與決策提供渠道。第二，依據(jù)不同的移民措施，將受漫灣電站水壩建設(shè)直接影響的60多個村寨劃分成五種類型：遠(yuǎn)遷他鄉(xiāng)、就地后靠、城鎮(zhèn)非農(nóng)化、留在原地而資源重新分配、留在原地資源沒有重新分配，在每一種類型中選擇典型村寨進(jìn)行參與式田野調(diào)查。第三，制定參與式評價框架和指標(biāo)系統(tǒng)，以村社為單位，從經(jīng)濟(jì)影響及貧困、社會性別、社會文化影響、生態(tài)環(huán)境變化、社會參與等五個方面來評價水壩產(chǎn)生的影響。第四，進(jìn)行為期6天的預(yù)研究，對參與式評價框架和指標(biāo)進(jìn)行改善。第五，正式開始參與式社會影響評價和個案調(diào)查。評價活動在每個村寨進(jìn)行4至5日，由村寨選出約20名代表，包括經(jīng)濟(jì)狀況的上、中、下農(nóng)戶和男女兩性的代表參加評價活動，其他村民可自由參與和評論。對弱勢群體另行進(jìn)行單獨(dú)訪談。在評價中，讓村民掌握評價程序，然后評價協(xié)助者和群眾一起討論，盡量把評價協(xié)助者的主導(dǎo)作用降到最低。參與式調(diào)查工具包括生態(tài)變遷史和大事記、資源變化的對比、資源圖、根狀影響分析、SWOT分析、社會性別分析、農(nóng)戶個案、組織機(jī)構(gòu)分析等。列出評價表，對影響嚴(yán)重程度、分布范圍、連鎖影響、延續(xù)時間長短等給予量化評價打分。由村民提出希望優(yōu)先解決的問題，并提出對策和行動。第六，總結(jié)水壩對社區(qū)的社會影響，提出消減社會影響的建議。第七， 擴(kuò)大影響、政策倡導(dǎo)：反饋到受影響社區(qū)的地方政府，水壩業(yè)主和更廣泛的社區(qū)，召開利益相關(guān)者聽證會，通過廣泛的征求意見，獲得解決社會遺留問題的最佳方案。

根據(jù)對五種類型移民方式所實(shí)施的典型村寨個案的調(diào)研，以及對涉及縣級政府部門、移民管理部門和漫灣電廠的調(diào)查訪談所獲得的資料，研究者最后得出漫灣電站社會影響總體評價。其與貧困影響相關(guān)部分的主要內(nèi)容是，漫灣電站建設(shè)給移民群體造成的經(jīng)濟(jì)利益損失不容忽視。其主要表現(xiàn)：一是前期補(bǔ)償嚴(yán)重不足。二是移民遷入新居后普遍面臨資源不足的限制，新家與老家相比，土地、森林、牧場、漁業(yè)和水資源普遍減少、生計(jì)來源變得狹窄而又充滿風(fēng)險，致使移民生產(chǎn)條件惡化，生活水平下降。三是利益分配不合理，各級政府和漫灣電廠、省電力公司每年從中獲得巨額利益，而用于移民扶持的資金卻微乎其微。移民搬遷十多年后，除了少數(shù)人利用交通和市場的便利條件有所發(fā)展，多數(shù)人處于貧困狀態(tài)，耕地短缺、水資源短缺、食物短缺、能源短缺，及負(fù)債和健康惡化等。弱勢群體更加困難，部分婦女和殘疾人更是陷入極貧狀態(tài)。研究者指出，移民對決定其命運(yùn)的決策活動沒有參與權(quán)，只能被動接受政府和水壩公司做出的決定，是導(dǎo)致電站建設(shè)產(chǎn)生諸多社會負(fù)面影響的一個主要原因，因此，應(yīng)盡快建立公眾積極參與的決策體制和決策的執(zhí)行機(jī)制，使得與電站建設(shè)相關(guān)的所有利益群體都有權(quán)平等地參與決策和決策的實(shí)施。并建議建立公平、合理的利益補(bǔ)償和分配機(jī)制；努力消減對婦女的影響，促進(jìn)兩性平等的發(fā)展；加大對移民中弱勢群體的扶持力度。

漫灣電站參與式社會影響評價少有地對已建工程項(xiàng)目的負(fù)面社會后果進(jìn)行了直言不諱的揭示和批評。評價結(jié)果被通過特定途徑提交給中央政府，最終促使相關(guān)部門為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)追加了7000萬元的二次移民安置費(fèi)，用于減輕大壩的負(fù)面影響，該評價也因此被視為促使政府增加對現(xiàn)有水壩搬遷村民的賠償并開始對重大水壩開發(fā)進(jìn)行社會影響評價調(diào)查的有效推動力量。

（二）天然林資源保護(hù)工程貧困影響評價案例

張曉靜對天然林資源保護(hù)工程對林區(qū)貧困的影響進(jìn)行了實(shí)證分析和評價。[23]天然林保護(hù)工程實(shí)施范圍包括長江上游、黃河中上游地區(qū)和東北、內(nèi)蒙等重點(diǎn)國有林區(qū)的17個?。ㄊ小^(qū)）的734個縣和167個森工局，工程實(shí)施的目的在于通過減少對天然林的商品性采伐、有計(jì)劃地分流安置林區(qū)職工等措施，緩解企業(yè)社會負(fù)擔(dān)，解決國家天然林的休養(yǎng)生息和恢復(fù)發(fā)展問題，為林區(qū)發(fā)展和生態(tài)改善創(chuàng)造條件。張曉靜的研究，旨在運(yùn)用項(xiàng)目影響評價分析方法，構(gòu)建林業(yè)工程貧困影響評價的指標(biāo)和方法，實(shí)證分析天保工程對林區(qū)貧困的影響以及影響的程度，并結(jié)合天保工程的實(shí)施提出如何消除林區(qū)貧困的政策建議。

在確定了評價的范圍和目標(biāo)之后，核心的部分是建立貧困影響評價的指標(biāo)體系，該研究借鑒了農(nóng)村扶貧項(xiàng)目評價和林業(yè)投資項(xiàng)目社會影響評價的指標(biāo)設(shè)置，從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會和心理等四個方面設(shè)定了天保工程林區(qū)貧困影響評價的基本指標(biāo)，具體包括43個定量指標(biāo)。

設(shè)定的指標(biāo)體系表明該項(xiàng)貧困影響評價屬于多目標(biāo)影響評價，雖然各指標(biāo)之間存在一定關(guān)聯(lián)，但是各自的內(nèi)容、計(jì)量單位和計(jì)算方法各不相同，特別是非定量指標(biāo)沒有計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)之間沒有可比性，這就需要借助綜合評分方法，將各項(xiàng)指標(biāo)綜合起來，用一個數(shù)值來呈現(xiàn)影響評價的結(jié)果。具體步驟包括，首先，根據(jù)專家意見確定各項(xiàng)評價指標(biāo)的內(nèi)容和權(quán)重，權(quán)重總值定為10，綜合專家意見，確定生態(tài)影響指標(biāo)權(quán)重為2.5，經(jīng)濟(jì)影響權(quán)重為2.0，將職工或居民收入指標(biāo)單列，給予權(quán)重2.0，社會影響指標(biāo)權(quán)重和心理影響指標(biāo)權(quán)重分別定為2.0和1.0。其次，確定評價指標(biāo)的評分等級。對定量影響指標(biāo)按不同量值參數(shù)，無參數(shù)比較的，根據(jù)數(shù)值及其變化確定評分等級，達(dá)到或超過量值參數(shù)的評為4～5分，接近量值參數(shù)的評為3～4分，低于量值參數(shù)的評為3分以下；對定性影響指標(biāo)根據(jù)專家打分結(jié)果確定為好、一般、較差三個評分等級。再次，由專家評分。最后，按照綜合評分加權(quán)公式計(jì)算出綜合得分，據(jù)此確定工程對林區(qū)貧困的影響效果，根據(jù)綜合打分結(jié)果，分?jǐn)?shù)值在4～5分，影響評價效果為好，分?jǐn)?shù)值3～4分，影響評價效果為一般，分?jǐn)?shù)值在3以下，影響評價效果為較差。

在設(shè)立了工程貧困影響評價的指標(biāo)體系之后，該研究利用32個國有森工企業(yè)和44個樣本縣的材料，對天保工程對林區(qū)貧困的影響進(jìn)行了實(shí)證分析。樣本數(shù)據(jù)資料主要源于國家林業(yè)局林業(yè)重點(diǎn)工程社會經(jīng)濟(jì)效益檢測中心所做的2003至2006年《國家林業(yè)重點(diǎn)工程社會經(jīng)濟(jì)效益檢測報告》，研究者通過走訪部分林業(yè)資源管理部門和森工企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部、專家、基層工作人員，獲取了各項(xiàng)貧困影響指標(biāo)的專家評分。

分析結(jié)果表明，天保工程對樣本企業(yè)和樣本縣林區(qū)貧困的影響程度分別為好和較好，這表明工程對消除林區(qū)貧困具有一定促進(jìn)作用，主要表現(xiàn)在：增加了居民的就業(yè)渠道和收入水平，改善了林區(qū)生態(tài)狀況，促進(jìn)了林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和林區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，提高了林區(qū)資源開發(fā)利用的效果，改變了林區(qū)資源利用方式和居民生活方式，促進(jìn)了林區(qū)社會穩(wěn)定。與此同時，該研究指出，天保工程實(shí)施中存在一些問題，主要是人員安置計(jì)劃存在缺口，社會保險資金缺額較大，造林管護(hù)費(fèi)用較低，林業(yè)企業(yè)負(fù)債較高，林區(qū)地方財政困難，人工林禁伐后缺乏補(bǔ)償政策，工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策缺位。研究最后提出促進(jìn)天保工程實(shí)施、消除林區(qū)貧困的政策保障機(jī)制。

四 小 結(jié)

既有的貧困影響評價研究實(shí)踐，為貧困影響評價在國內(nèi)的應(yīng)用提供了初步嘗試，可以說取得了一定成績。貧困影響評價的提出和初步應(yīng)用，有助于提請人們注意并重視政策、規(guī)劃或項(xiàng)目的出臺對受影響區(qū)域人們的生計(jì)尤其貧困群體的影響，進(jìn)而采取相應(yīng)的預(yù)防、補(bǔ)救或改進(jìn)的措施；關(guān)于貧困影響評價的指標(biāo)體系和方式方法的討論，也為國內(nèi)貧困影響評價工作的開展和推廣打下了基礎(chǔ)。

與此同時，既有的研究實(shí)踐還存在諸多不足或有待改進(jìn)之處。首先，目前還缺乏貧困影響評價的制度安排?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要提出，對于貧困有重要影響的政策或項(xiàng)目，應(yīng)該進(jìn)行貧困影響評價，但是迄今還沒有形成一套具體而可行的制度安排。比如，如何界定是否有重要影響，不能用工程的社會穩(wěn)定評價代替社會影響評價，也不能代替貧困影響評價其次，構(gòu)建的評價指標(biāo)體系尚顯粗糙且適用范圍有限，評價方法和程序的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性有待提高。最后，評價結(jié)果的公開透明度不夠目前，關(guān)于重大工程項(xiàng)目、規(guī)劃或政策的社會影響評價和貧困影響評價，大多未予公布公開極大地限制了評價作用的發(fā)揮，限制了社會民眾的了解和監(jiān)督。

國內(nèi)貧困影響評價的提出，當(dāng)然是因?yàn)樗貞?yīng)了現(xiàn)實(shí)形勢的需要。不過，一個新事物的出現(xiàn)，適宜的“土壤”只是必要條件，其催生成長更離不開社會上有志之士的擘畫、呼吁和努力，需要權(quán)威機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推動，需要具有專業(yè)背景的評價機(jī)構(gòu)和評價專家實(shí)施評價并保證評價質(zhì)量。我們有意愿與社會諸同仁一道盡力，研究提出一套適合國內(nèi)需要的較具規(guī)范性和廣泛適用性的貧困影響評價指標(biāo)體系方式方法和操作程序，共同促進(jìn)國內(nèi)貧困影響評價的健康成長和發(fā)展壯大。

注釋：

[1]從嚴(yán)格意義上講，社會影響評估（Social Impact Assessment）、社會分析（Social Analysis）、社會評價（Social Assessment）等幾個概念之間或多或少存在著差別，但是就本質(zhì)涵義來講則是一致的。本文的討論對上述幾個概念之間的細(xì)微差異不做區(qū)分，而從廣泛的意義上交替使用“社會影響評估”“社會評價”概念。

[2]李強(qiáng)、史玲玲：《“社會影響評價”及其在我國的應(yīng)用》，《學(xué)術(shù)界》2011年第5期。

[3]劉佳燕：《社會影響評價在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及展望》，《國外城市規(guī)劃》2006年第4期。

[4]郭超：《王曉毅：貧困影響評價是窮人表達(dá)意見的一個渠道》，《中國扶貧》2013年第6期。

[5]王榮、梅俊彥：《政協(xié)委員范小建：希望“貧困影響評估”作為項(xiàng)目立項(xiàng)》，2014年 3月 2日，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.cs.com.cn/sylm/jsbd/201403/t20140302_4321338.html，2017年11月14日。

[6]戴娟：《重慶：重大項(xiàng)目擬探索進(jìn)行貧困影響評估》，《重慶日報》2007年11月21日。

[7]周文馨、趙志鋒：《重大項(xiàng)目開展貧困影響評估》，《法制日報》2012年3月29日，第3版。

[8]田圃德、施國慶、張彬：《淮河流域包澮河初步治理工程的社會影響評價》，《水利經(jīng)濟(jì)》2003年第2期。

[9]陳巖、鄭垂勇：《淮安樞紐工程社會影響后評價》，《水利經(jīng)濟(jì)》2006年第4期。

[10]崔海興：《退耕還林工程社會影響評價理論及實(shí)證研究》，博士學(xué)位論文，北京林業(yè)大學(xué)，2007年。

[11]支玲等：《西部退耕還林工程社會影響評價》，《林業(yè)科學(xué)》2004年第3期。

[12]劉璨、武斌等：《中國退耕還林工程及其所產(chǎn)生的影響》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2009年第10期。

[13]李怒云、洪家宜：《天然林保護(hù)工程的社會影響評價——貴州省黔東南州天保工程評價》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2000年第6期。

[14]劉璨、梁丹等：《林業(yè)重點(diǎn)工程對農(nóng)民收入影響的測度與分析》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2006年第10期。

[15]吳國寶、關(guān)冰：《“多予少取”政策對貧困地區(qū)農(nóng)民增收和減貧的直接影響》，國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告（2010）》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011年，第143-155頁。

[16]吳國寶、關(guān)冰、譚清香：《貧困地區(qū)國家糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施有效性及減貧影響評價》，國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告（2008）》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2009年，第141-159頁。

[17]莊天慧、楊宇：《民族地區(qū)扶貧資金投入對反貧困的影響評價——以四川省民族國家扶貧重點(diǎn)縣為例》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2010年第8期。

[18]吳國寶：《農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施對減緩貧困的影響研究》，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所編：《中國農(nóng)村發(fā)展研究報告——聚焦“三農(nóng)”》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第289-330頁。

[19]郭勁光、高靜美：《我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的減貧效果研究（1987-2006）》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2009年第9期。

[20]金蓮、李小軍：《農(nóng)村義務(wù)教育政策對農(nóng)村貧困的影響評估》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2007年?？?。

[21]莊天慧、牛廷立、張卓穎：《“兩免一補(bǔ)”政策實(shí)施對民族地區(qū)貧困農(nóng)戶反貧困的影響評價——以四川少數(shù)民族地區(qū)為例》，《改革與開放》2010年第10期。

[22]于曉剛：《新的發(fā)展觀呼吁參與式社會影響評估——漫灣電站的案例研究》，聯(lián)合國水電與可持續(xù)發(fā)展研討會文集，2004年。

[23]張曉靜：《中國天然林資源保護(hù)工程對林區(qū)貧困的影響研究》，博士學(xué)位論文，北京林業(yè)大學(xué)，2008年。

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A

1006-0138(2018)01-0101-08

樂施會資助項(xiàng)目“貧困影響評價指標(biāo)與實(shí)施方法”（CHN-94298-01 1315A-S）

張浩，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所農(nóng)村與產(chǎn)業(yè)社會學(xué)研究室副主任、研究員，社會學(xué)博士，北京市，100732；王曉毅，中國社會科學(xué)院社會研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心主任、研究員，北京市，100732。

責(zé)任編輯 劉秀秀