中國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的深度研究?

文／劉舒楊 王浦劬

中國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的深度研究?

文／劉舒楊 王浦劬

新時(shí)代我國(guó)公共服務(wù)供給領(lǐng)域存在著民眾對(duì)于基本公共服務(wù)普遍需要與公共服務(wù)供給不平衡不充分之間的矛盾，政府購(gòu)買公共服務(wù)是解決該矛盾的有效措施。近年來(lái)，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)雖取得了巨大成就，但依然存在著公共服務(wù)供給地區(qū)間發(fā)展不平衡、不同類型社會(huì)組織提供服務(wù)能力不平衡、公共服務(wù)多元主體間發(fā)展不充分等問題。究其原因，當(dāng)前購(gòu)買服務(wù)的宏觀政策、管理理念與管理方法，均在一定程度上制約了社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)展，削弱了社會(huì)公眾在購(gòu)買服務(wù)中的主體地位。因此，為了進(jìn)一步完善我國(guó)公共服務(wù)的發(fā)展，需要強(qiáng)化政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)關(guān)系中各主體的法定地位，優(yōu)化購(gòu)買服務(wù)的行政管理，確立政社合作共治的理念。

政府購(gòu)買；公共服務(wù)；社會(huì)組織

黨的十九大報(bào)告指出：進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。具體到基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域，這一主要矛盾體現(xiàn)為人民對(duì)于更加優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)需要與公共服務(wù)供給不平衡不充分之間的矛盾。政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)成為化解該矛盾的一劑良藥。《國(guó)務(wù)院辦公廳政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出：“政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用?！闭?gòu)買服務(wù)改變了傳統(tǒng)公共服務(wù)的主體框架，由“二元主體結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八脑黧w結(jié)構(gòu)”。

我國(guó)從20世紀(jì)90年代開始了政府購(gòu)買公共服務(wù)的試點(diǎn)探索，2013年向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)成為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略全面推廣。但是，從我國(guó)當(dāng)前公共服務(wù)的購(gòu)買實(shí)踐看，并沒有充分發(fā)揮購(gòu)買服務(wù)的理論優(yōu)勢(shì)，甚至出現(xiàn)交易成本高于改革前、公共服務(wù)非專業(yè)化、價(jià)值偏移等問題。筆者認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)作為一項(xiàng)普遍的公共政策，雖然該政策自身也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，但是我國(guó)購(gòu)買實(shí)踐所呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)困難，很大程度上是由我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的特殊性所造成。因此，本文首先結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況與發(fā)展階段，總結(jié)我國(guó)購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，通過對(duì)比目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)情況之間的差距，總結(jié)概括當(dāng)前公共服務(wù)供給中的不平衡不充分的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上深入分析造成此現(xiàn)象的內(nèi)在原因，并進(jìn)一步提出在新時(shí)代完善我國(guó)購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展的對(duì)策建議。

一 我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

盡管我國(guó)政府希望通過購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、消費(fèi)者主體地位提高、政社協(xié)同共治與政府職能轉(zhuǎn)變等多重發(fā)展目標(biāo)，但政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展并沒有完全實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，基本公共服務(wù)的供給依然不平衡不充分。

（一） 政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展的不平衡性

第一，公共服務(wù)地區(qū)間的不平衡。一方面，購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施，尤其是中央頂層設(shè)計(jì)下的購(gòu)買服務(wù)，極大改善了地區(qū)間、城鄉(xiāng)間在公共服務(wù)上的差距，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)公眾也可以享受到一定程度的購(gòu)買服務(wù)。另一方面，公共服務(wù)供給地區(qū)間的不平衡依然存在，在推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)之后，不平衡又體現(xiàn)在購(gòu)買內(nèi)容不同所帶來(lái)的新的公共服務(wù)差距。

有學(xué)者指出，購(gòu)買服務(wù)按照不同的發(fā)展程度，分為購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目、購(gòu)買服務(wù)機(jī)構(gòu)、購(gòu)買服務(wù)性人才、購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)與購(gòu)買發(fā)展性規(guī)劃五個(gè)維度。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的不同、群眾需求的不同，在購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容上也存在著差異性，從而構(gòu)成了地區(qū)間新的不平衡。按照統(tǒng)計(jì)，我國(guó)不同省份之間在購(gòu)買服務(wù)上存在著四個(gè)發(fā)展梯隊(duì)。[1]第一梯隊(duì)包括江蘇、廣東與上海市，一方面這些地區(qū)已經(jīng)建立了涵蓋從出生到老齡的全方位服務(wù)體系，如江蘇省針對(duì)“入園貴”的問題，創(chuàng)辦惠民幼兒園，提供優(yōu)質(zhì)學(xué)前服務(wù)；另一方面，這些地區(qū)通過項(xiàng)目購(gòu)買、服務(wù)購(gòu)買、人才購(gòu)買等基礎(chǔ)形式，進(jìn)一步探索通過購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)政社協(xié)同共治，如佛山市提出要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與社區(qū)資源的融合與共享，探索產(chǎn)業(yè)社區(qū)建設(shè)。第二梯隊(duì)包括北京、浙江、福建、四川等地區(qū)，特征是購(gòu)買服務(wù)涵蓋購(gòu)買項(xiàng)目購(gòu)買機(jī)構(gòu)、購(gòu)買人才，并結(jié)合地區(qū)特色形成多方位的公共服務(wù)體系。第三梯隊(duì)包含天津、山西、云南等地區(qū)，特征是購(gòu)買服務(wù)主要集中于項(xiàng)目購(gòu)買與服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買，基本涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療社區(qū)建設(shè)等基本領(lǐng)域，但服務(wù)的專業(yè)化程度不高。第四梯隊(duì)的購(gòu)買服務(wù)主要集中在項(xiàng)目購(gòu)買由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，購(gòu)買服務(wù)以短期項(xiàng)目購(gòu)買為主。

第二，不同類型社會(huì)組織提供公共服務(wù)能力的不平衡。購(gòu)買服務(wù)雖然促進(jìn)了社會(huì)組織的大發(fā)展，但是從當(dāng)前的購(gòu)買實(shí)踐看，社會(huì)組織類型間存在著一定的不平衡。

一是社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中，往往處于公共服務(wù)供給鏈條的末端，扮演直接提供公共服務(wù)的角色。政府購(gòu)買公共服務(wù)“既是20世紀(jì)80年代以來(lái)諸多國(guó)家行政改革的結(jié)果，也與20世紀(jì)90年代以來(lái)私營(yíng)企業(yè)供應(yīng)網(wǎng)鏈、服務(wù)網(wǎng)鏈理念的興起與發(fā)展方向相契合”。[2]在多元主體構(gòu)成的公共服務(wù)網(wǎng)鏈中，社會(huì)組織也扮演著不同的角色：集成者、支持者與直接生產(chǎn)者。集成者是負(fù)責(zé)整合公共服務(wù)供給網(wǎng)鏈資源管理網(wǎng)鏈運(yùn)營(yíng)的社會(huì)組織，該類社會(huì)組織不直接提供公共服務(wù)，在我國(guó)也被稱為樞紐型社會(huì)組織。支持者是為其他組織或政府提供服務(wù)的組織，一類支持者以其他社會(huì)組織為服務(wù)對(duì)象為其提供能力建設(shè)方面的支持；另一類支持者以政府為服務(wù)對(duì)象，例如行業(yè)協(xié)會(huì)為政府有償提供行業(yè)報(bào)告，社會(huì)組織作為獨(dú)立第三方參與公共服務(wù)購(gòu)買評(píng)估等。直接生產(chǎn)者是面對(duì)消費(fèi)者直接提供公共服務(wù)的社會(huì)組織。目前絕大多數(shù)社會(huì)組織都屬于直接生產(chǎn)者，位于服務(wù)供給鏈條的末端，向社會(huì)公眾生產(chǎn)包括養(yǎng)老、助殘醫(yī)療、教育、公共環(huán)境、社區(qū)建設(shè)等不同內(nèi)容的社會(huì)公共服務(wù)?！按嬲袚?dān)網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)、資源整合與管理等集成功能的社會(huì)組織并不多”[3]為社會(huì)組織提供能力建設(shè)的支持型社會(huì)組織也相當(dāng)有限。雖然不同角色的社會(huì)組織在公共服務(wù)供給鏈條中并無(wú)高下之分，但我國(guó)社會(huì)組織絕大多數(shù)處于供給鏈條末端，只有極少數(shù)組織可以代替政府承擔(dān)資源整合、網(wǎng)絡(luò)管理等功能的現(xiàn)象，已經(jīng)說明我國(guó)不同類型社會(huì)組織之間發(fā)育的不平衡。

二是社會(huì)組織的社會(huì)功能單一，逐步成為政府提供公共服務(wù)的輔助性工具。社會(huì)組織作為社會(huì)治理的主要力量，不僅是提供公共服務(wù)的有效力量，還具有整合社會(huì)資源、協(xié)調(diào)社會(huì)利益的重要功能。按照社會(huì)組織承擔(dān)的不同社會(huì)功能，我國(guó)目前大量存在的社會(huì)組織都是以服務(wù)社會(huì)公益事業(yè)為目的的非營(yíng)利性社會(huì)組織。以上海市為例，自2006年上海市各級(jí)政府尤其是基層街鎮(zhèn)開始探索以購(gòu)買服務(wù)的方式支持公益類社會(huì)組織的發(fā)展，2009年上海出臺(tái)《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海社會(huì)建設(shè)的若干意見》明確指出重點(diǎn)發(fā)展公益類社會(huì)組織，截至2012年底，僅公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織的總量就占上海登記注冊(cè)社會(huì)組織總量的62.5%。[4]

（二） 政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展的不充分性

1.購(gòu)買者：制度化水平不充分

購(gòu)買服務(wù)的制度化水平主要指指導(dǎo)購(gòu)買服務(wù)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件等方面的規(guī)范性程度，即現(xiàn)有規(guī)章制度能否對(duì)購(gòu)買服務(wù)的流程提供清晰、明確的指導(dǎo)。制度化水平越高，購(gòu)買服務(wù)越能夠順利、有效開展?？傮w而言，當(dāng)前我國(guó)購(gòu)買服務(wù)制度化程度存在兩個(gè)方面的問題：一是《政府采購(gòu)法》對(duì)于購(gòu)買服務(wù)的不適用性。目前政府購(gòu)買公共服務(wù)適用的法律是《政府采購(gòu)法》?！墩少?gòu)法》與購(gòu)買服務(wù)適用的對(duì)象是不同的：政府采購(gòu)是為了滿足政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的需求，其模式是：政府——供應(yīng)商——政府；政府購(gòu)買的目標(biāo)是滿足社會(huì)公眾的需要，模式是：政府——供應(yīng)商——社會(huì)公眾（服務(wù)對(duì)象）。由于購(gòu)買服務(wù)中的受益者并非是購(gòu)買者，而是采購(gòu)合同中的第三方，因此購(gòu)買服務(wù)需要有與政府采購(gòu)不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與購(gòu)買流程。當(dāng)前的制度規(guī)定中，僅通過《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》規(guī)定，將政府采購(gòu)“服務(wù)”的范圍擴(kuò)大為政府為自身需要的服務(wù)與政府向社會(huì)公眾提供的服務(wù)，但《政府采購(gòu)法》并未配套細(xì)化措施以滿足購(gòu)買服務(wù)的差異性要求。

二是缺乏統(tǒng)一的制度體系。由于購(gòu)買服務(wù)經(jīng)歷了試點(diǎn)探索——全國(guó)推廣的發(fā)展過程，因此其制度體系也帶有“試驗(yàn)性”特征。一方面，中央頂層設(shè)計(jì)對(duì)于購(gòu)買服務(wù)的流程未作出詳細(xì)、明確的規(guī)定，地方法規(guī)文件眾多；另一方面，存在著多個(gè)部門規(guī)章，規(guī)章間相互沖突，不利于購(gòu)買服務(wù)制度化的建立。

2.消費(fèi)者：參與不充分

政府購(gòu)買公共服務(wù)，將社會(huì)公眾變成公共服務(wù)的消費(fèi)者，把資源放到顧客手里讓他們挑選，以保證服務(wù)提供者對(duì)公眾的需求保持靈敏的反應(yīng)。但是，在我國(guó)的購(gòu)買實(shí)踐中，消費(fèi)者仍然處于四元主體中的最弱地位。一方面，由于我國(guó)購(gòu)買公共服務(wù)尚處于初級(jí)階段，存在著大量的形式性購(gòu)買與非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買，生產(chǎn)者對(duì)購(gòu)買者而非消費(fèi)者的需求保持敏感。我國(guó)目前僅在上海、南京的部分養(yǎng)老服務(wù)供給中采用憑單制，即“政府向轄區(qū)內(nèi)符合相關(guān)條件和要求的市民發(fā)放特定的‘憑單’，且轄區(qū)內(nèi)有多家承接服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)輸送，公共服務(wù)對(duì)象可根據(jù)手中的憑單有選擇性、偏好性地選取自身滿意的服務(wù)機(jī)構(gòu)獲取相關(guān)服務(wù)”。[5]憑單制賦予消費(fèi)者自主選擇權(quán)，有助于提高消費(fèi)者的主體地位。但是，實(shí)踐中憑單制極低的使用比重，使得公共服務(wù)的消費(fèi)者依舊無(wú)法自主選擇，無(wú)法通過市場(chǎng)行為促使生產(chǎn)者對(duì)消費(fèi)者的需求保持敏感。另一方面，現(xiàn)有購(gòu)買服務(wù)的制度設(shè)計(jì)忽視了消費(fèi)者的主體地位?，F(xiàn)有制度設(shè)計(jì)中，消費(fèi)者并沒有參與到購(gòu)買服務(wù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與流程的制定中，在購(gòu)買什么、如何購(gòu)買、購(gòu)買結(jié)果的評(píng)估方面，消費(fèi)者也缺乏參與的渠道。在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)中消費(fèi)者的地位沒有得到足夠關(guān)注。在政策法規(guī)層面，消費(fèi)者在購(gòu)買初期的參與權(quán)、購(gòu)買過程中的監(jiān)督權(quán)以及結(jié)項(xiàng)評(píng)估時(shí)參與反饋的權(quán)利尚缺乏明確的政策依據(jù)。

消費(fèi)者參與程度低，導(dǎo)致我國(guó)目前的購(gòu)買服務(wù)仍沒有擺脫傳統(tǒng)公共服務(wù)供給中的部門性偏好和行政性偏好。購(gòu)買者僅從自身的工作理念、實(shí)際需求、部門偏好出發(fā)提供公共服務(wù)，消費(fèi)者被動(dòng)接受服務(wù)。在實(shí)踐中，送上門的公共服務(wù)并不契合需求、公眾急需的公共服務(wù)卻無(wú)人提供的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。另外，政府購(gòu)買公共服務(wù)將社會(huì)公眾由被動(dòng)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與者，不僅出于提高公共服務(wù)質(zhì)量和滿意度的考慮，更希望通過公共服務(wù)供給，連接政府與社會(huì)公眾，促進(jìn)公眾對(duì)公共事務(wù)的參與，提升社會(huì)治理的民主性。通過積極參與，“獲得滿足最大多數(shù)公民利益需求的規(guī)則和決策”，“確保個(gè)人利益和集體利益不斷得到政府官員的傾聽和關(guān)注”。[6]當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐顯然未高度重視社會(huì)公眾的積極作用。

3.生產(chǎn)者：競(jìng)爭(zhēng)性不充分

在當(dāng)前的購(gòu)買實(shí)踐中，形式購(gòu)買非常普遍。例如很多社區(qū)成立的“社會(huì)組織服務(wù)中心”或者“社區(qū)工作站”都屬于這類購(gòu)買行為。形式購(gòu)買屬于非獨(dú)立性、非競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買形式，且制度化水平也普遍較低。一方面，主體間依附程度高，公共服務(wù)的生產(chǎn)者依附于購(gòu)買者。社會(huì)組織的資金來(lái)源于政府的形式購(gòu)買；社會(huì)組織的目標(biāo)是為了完成主管部門的行政任務(wù)；社會(huì)組織幾乎沒有管理自身事務(wù)的決策權(quán)。另一方面，形式購(gòu)買的競(jìng)爭(zhēng)程度幾乎為零，由于是政府相關(guān)部門自行成立的社會(huì)組織，多數(shù)情況不存在競(jìng)爭(zhēng)者。

形式購(gòu)買的非獨(dú)立性與非競(jìng)爭(zhēng)性，使其很難實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的提高。一方面，形式購(gòu)買中的服務(wù)生產(chǎn)者往往演變?yōu)椤岸?jí)政府”，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，公共服務(wù)供給仍以不受管制的壟斷形式運(yùn)營(yíng)，同時(shí)社會(huì)組織還需要不斷應(yīng)付購(gòu)買者隨時(shí)下達(dá)的行政任務(wù)和行政命令，運(yùn)營(yíng)成本反而增加。另一方面，購(gòu)買者與生產(chǎn)者之間的依附關(guān)系，使得很多購(gòu)買行為和購(gòu)買過程呈現(xiàn)出內(nèi)部化和不公開的特點(diǎn)。腐敗本容易在公共部門和私營(yíng)部門的邊界發(fā)生，內(nèi)部化的購(gòu)買行為和不公開的購(gòu)買過程導(dǎo)致腐敗和尋租的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。實(shí)踐中，形式購(gòu)買存在以購(gòu)買服務(wù)的形式，假借民生之義，行轉(zhuǎn)移公共財(cái)產(chǎn)之實(shí)的可能性。

二 政府購(gòu)買公共服務(wù)現(xiàn)存問題的原因

在我國(guó)的購(gòu)買實(shí)踐中，購(gòu)買者即政府處于四元主體中的最強(qiáng)勢(shì)地位，且購(gòu)買服務(wù)亦是在政府的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、監(jiān)督下進(jìn)行。因此，筆者主要從購(gòu)買者的角度出發(fā)，從宏觀、中觀、微觀三個(gè)維度分析現(xiàn)存問題的原因。

（一）宏觀：基本政策視角

如上文所言，社會(huì)組織與購(gòu)買者之間的獨(dú)立性以及社會(huì)組織之間的有效競(jìng)爭(zhēng)，是購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率提高與質(zhì)量提升的必要條件。就我國(guó)而言，購(gòu)買實(shí)踐中大量存在的形式性購(gòu)買是制約公共服務(wù)質(zhì)量的癥結(jié)所在。承接公共服務(wù)的社會(huì)組織依附于購(gòu)買者，社會(huì)組織的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)購(gòu)買者的行政目標(biāo)或完成其行政任務(wù)；承接服務(wù)的社會(huì)組織是購(gòu)買者指定的生產(chǎn)者，社會(huì)組織在承接公共服務(wù)的過程中幾乎不存在競(jìng)爭(zhēng)。因此，在形式性購(gòu)買下，競(jìng)爭(zhēng)的缺乏導(dǎo)致公共服務(wù)供給成本居高不下，主體間的依附性使得社會(huì)組織對(duì)購(gòu)買者而非消費(fèi)者的需求保持敏感。理論上而言，當(dāng)政府加大對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)投入時(shí)，面對(duì)巨大的利潤(rùn)和穩(wěn)定的需求，市場(chǎng)會(huì)引導(dǎo)大量潛在的公共服務(wù)提供者進(jìn)入公共服務(wù)的供給市場(chǎng)，從而形成獨(dú)立主體間的有效競(jìng)爭(zhēng)。但由于“宏觀鼓勵(lì)，微觀控制的制度約束，購(gòu)買者在宏觀制度層面便限制了社會(huì)組織向獨(dú)立性與競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)展。

第一，宏觀政策對(duì)社會(huì)組織獨(dú)立性的約束對(duì)社會(huì)組織的雙重管理制度是制度層面制約我國(guó)社會(huì)組織獨(dú)立性的主要制度安排。目前我國(guó)對(duì)社會(huì)組織沒有正式立法，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》是指導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展最重要的法規(guī)。兩個(gè)條例明確規(guī)定社會(huì)組織的管理模式，即“分級(jí)登記、雙重管理”。概括而言，任何社會(huì)組織都必須接受同級(jí)民政部門和上級(jí)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中民政部門負(fù)責(zé)同一層級(jí)社會(huì)組織的審批、登記、年檢、變更、撤銷和監(jiān)管，主管部門負(fù)責(zé)社會(huì)組織的日常管理，包括批準(zhǔn)和任命社會(huì)組織的主要負(fù)責(zé)人、審批重大活動(dòng)、監(jiān)督日常工作、審計(jì)財(cái)務(wù)等?！稐l例》規(guī)定縣級(jí)以上的相關(guān)黨政機(jī)關(guān)及縣級(jí)以上政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)，均可以成為社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位。因此，黨和政府的職能部門往往成為其所轄行業(yè)的社會(huì)組織的主管部門。行業(yè)主管部門與社會(huì)組織之間的管理關(guān)系，很容易演變?yōu)橘?gòu)買過程中的依賴關(guān)系。由于社會(huì)組織在人事、財(cái)務(wù)、活動(dòng)審批等方面都要接受上級(jí)主管部門的監(jiān)督和檢查，社會(huì)組織在承接上級(jí)主管部門的公共服務(wù)時(shí)，傾向與購(gòu)買者的政策目標(biāo)保持一致，通過釋放善意、保持聲譽(yù)、有效工作鞏固與購(gòu)買者之間長(zhǎng)期穩(wěn)定的信任關(guān)系。依據(jù)雙重管理的政策規(guī)定，社會(huì)組織在制度上就不具有完全的獨(dú)立性。

第二，宏觀政策對(duì)社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)性的限制?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第13條第2項(xiàng)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第11條第2款第3項(xiàng)規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會(huì)組織沒有必要成立，對(duì)于社會(huì)組織的成立申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。甚至有關(guān)機(jī)關(guān)還可以主動(dòng)將其認(rèn)定為業(yè)務(wù)上有重復(fù)或沒必要存在的社團(tuán)予以注銷或合并。限制競(jìng)爭(zhēng)制度與雙重管理制度使得同一領(lǐng)域范圍內(nèi)的社會(huì)組織很難形成競(jìng)爭(zhēng)。雖然在《政府購(gòu)買服務(wù)辦法（暫行）》中規(guī)定購(gòu)買服務(wù)要采取“公開擇優(yōu)”的競(jìng)爭(zhēng)原則篩選合適的社會(huì)組織，但幾乎所有政府職能部門下面都有自己主管的社會(huì)組織且同一領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織數(shù)量唯一，將本部門要執(zhí)行的社會(huì)公共服務(wù)交于其主管的社會(huì)組織完成，對(duì)于公共部門與社會(huì)組織而言都是有利的選擇。另外，社會(huì)組織管理中的區(qū)域限制，即無(wú)論登記還是管理都必須是本級(jí)的民政部門和政府職能部門，限制了社會(huì)組織跨區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力，也在一定程度上限制了社會(huì)組織間的競(jìng)爭(zhēng)性。社會(huì)組織宏觀政策上對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的限制，在根本上制約了社會(huì)組織在承接公共服務(wù)時(shí)形成潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的可能。

（二）中觀：管理理念視角

不僅在宏觀制度層面政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展存在“宏觀鼓勵(lì)，微觀控制”的矛盾，在購(gòu)買者推進(jìn)購(gòu)買公共服務(wù)的行為中也存在著鼓勵(lì)與限制并存的思路。一方面，各級(jí)政府大力推廣政府購(gòu)買公共服務(wù)，尤其在2013年購(gòu)買服務(wù)成為全國(guó)層面的總體戰(zhàn)略后，購(gòu)買金額不斷增加，在購(gòu)買服務(wù)中對(duì)社會(huì)組織孵化、扶持、能力建設(shè)的力度不斷加大，每年都有大量的專項(xiàng)項(xiàng)目用于支持社會(huì)組織的發(fā)展，政府希望通過購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織能力的提升，成為公共服務(wù)的主要提供者；另一方面，政府并沒有放松對(duì)社會(huì)組織的管控，也沒有為社會(huì)組織的發(fā)展提供太大的社會(huì)空間。政府在購(gòu)買服務(wù)中對(duì)社會(huì)組織的雙重態(tài)度，正是出于我國(guó)政府對(duì)于社會(huì)組織嵌入式監(jiān)管的基本思路。政府一方面認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面的天然優(yōu)勢(shì)，另一方面也意識(shí)到社會(huì)組織在利益聚合、集體行動(dòng)方面可能會(huì)對(duì)現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)提出挑戰(zhàn)。因此通過限制、功能替代與多元管理的手段，將不同類型的社會(huì)組織整合到既有政治框架。

嵌入式監(jiān)管包括兩個(gè)過程：一方面指政府主動(dòng)運(yùn)用入嵌機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自身效益最大化；另一方面指社會(huì)組織愿意接受政府的入嵌式管控，并在其中實(shí)現(xiàn)自身利益。目前，我國(guó)政府與社會(huì)組織在政府購(gòu)買公共服務(wù)中形成的合作關(guān)系很符合“嵌入式監(jiān)管”這一分析模型。按照社會(huì)組織提供公共物品的能力，選擇將不同的社會(huì)組織吸收到社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)供給方面的重要作用，幫助其履行民生職能；同時(shí)，按照社會(huì)組織對(duì)現(xiàn)政權(quán)不同的挑戰(zhàn)能力和號(hào)召集體行動(dòng)的能力，采取不同的手段對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類管理。

（三）微觀：管理方法視角

實(shí)踐中，我國(guó)購(gòu)買服務(wù)大量采用項(xiàng)目制的方式，通過“發(fā)包”的方式自上而下貫徹執(zhí)行購(gòu)買公共服務(wù)的變革。以項(xiàng)目的方式推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)，可以快速推進(jìn)購(gòu)買公共服務(wù)的進(jìn)展，并且不需要對(duì)既有制度環(huán)境做出大的變革。實(shí)踐中不論中央還是地方政府購(gòu)買公共服務(wù)，都采取項(xiàng)目制形式。例如，自2012年中央財(cái)政每年安排2億元專項(xiàng)資金，用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)；2010年北京市通過市級(jí)社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購(gòu)買社會(huì)基本公共服務(wù)、社會(huì)公益服務(wù)、社區(qū)便民服務(wù)、社會(huì)管理服務(wù)、社會(huì)建設(shè)決策研究信息咨詢服務(wù)等五大方面共計(jì)300個(gè)項(xiàng)目，2013年購(gòu)買515個(gè)項(xiàng)目。

三 完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)策建議

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)供給方式仍處于傳統(tǒng)供應(yīng)方式向現(xiàn)代購(gòu)買方式的轉(zhuǎn)型期。經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國(guó)公共服務(wù)供給雖然在外觀上具備了現(xiàn)代化供給方式的基本要件，但距離形成競(jìng)爭(zhēng)性公共服務(wù)供給市場(chǎng)、顧客至上的購(gòu)買理念與規(guī)范有效的購(gòu)買過程，還有一定的差距。筆者認(rèn)為可以從以下三個(gè)方面完善我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)：

第一，明確購(gòu)買主體間的法定地位。在政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的關(guān)系中，明確各主體間的法定地位，有利于發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)化。政府購(gòu)買公共服務(wù)是一個(gè)市場(chǎng)化行為，需要通過法律規(guī)范與合同契約明確主體間的平等地位，以及各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。政府是公共需求的把握者和購(gòu)買過程的引導(dǎo)者，通過購(gòu)買的方式履行其提供公共服務(wù)的社會(huì)管理職能，政府的責(zé)任在于明確哪些公共服務(wù)可以通過購(gòu)買的方式提供，哪些公共服務(wù)必須自我提供，同時(shí)保證公共服務(wù)的公正性與公益性；社會(huì)組織代表的社會(huì)力量是公共服務(wù)直接或間接的生產(chǎn)者，社會(huì)組織發(fā)揮其獨(dú)立性、專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)，提供更好的公共服務(wù)；獨(dú)立第三方組織是公共服務(wù)的評(píng)估者，接受政府委托，對(duì)社會(huì)組織的專業(yè)性、公共服務(wù)的有效性進(jìn)行評(píng)估。目前，一些購(gòu)買服務(wù)先行的地區(qū)如廣州市已經(jīng)在資金籌措、場(chǎng)地提供、活動(dòng)支持、監(jiān)督管理、評(píng)估年檢等方面以文本形式規(guī)定明確了上述具體事項(xiàng)中政府的身份和角色，取得了較好的效果。

第二，優(yōu)化購(gòu)買服務(wù)的行政管理。優(yōu)化行政管理可以為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍。優(yōu)化行政管理的核心就是要做到“智慧”監(jiān)管：首先，在思想上認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織發(fā)展與推行購(gòu)買公共服務(wù)的重要意義；其次，在購(gòu)買程序制定上，賦予各職能部門更大的自由裁量權(quán)，根據(jù)不同類型的公共服務(wù)綜合使用公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、定向委托等購(gòu)買方式；第三，普遍性與特殊性相結(jié)合，在制定普遍性、一般化購(gòu)買細(xì)則的同時(shí)，各地方突出自身“個(gè)性化”需求，購(gòu)買服務(wù)的初衷是為了更好滿足社會(huì)大眾多樣化的公共服務(wù)需求，需要地方政府根據(jù)自身特征對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行管理。

第三，確立政社合作共治的理念。要解決政府購(gòu)買公共服務(wù)的種種困境，最重要的是以合作共治理念取代傳統(tǒng)的對(duì)抗監(jiān)管思想。治理需要多元主體的共同參與，購(gòu)買服務(wù)為公共部門與私人組織共同管理公共事務(wù)提供了平臺(tái)和契機(jī)。在政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中，政府需要摒棄以往“大包大攬”“單打獨(dú)斗”的思維重視社會(huì)組織在公共管理、利益協(xié)調(diào)方面的重要作用，充分運(yùn)用市場(chǎng)、社會(huì)等多種機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給。目前，考慮到社會(huì)組織的長(zhǎng)期發(fā)展，穩(wěn)定的專項(xiàng)資金支持是購(gòu)買服務(wù)持續(xù)發(fā)展，社會(huì)組織獨(dú)立性提高的重要保證。只有通過相應(yīng)的規(guī)章制度和財(cái)政預(yù)算安排才能引導(dǎo)社會(huì)組織專注于提供公共服務(wù)。具體措施是：保證購(gòu)買公共服務(wù)的專項(xiàng)財(cái)政資金避免出現(xiàn)“討飯財(cái)政”；根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)適時(shí)調(diào)整財(cái)政資金預(yù)算；社工薪酬制度，規(guī)范、專業(yè)的社工是社會(huì)組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的關(guān)鍵，明確社工薪酬制度有助于社會(huì)組織隊(duì)伍的穩(wěn)定，避免人才流失帶來(lái)的服務(wù)質(zhì)量下降。

注釋：

[1]王浦劬等：《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展研究：基于中英經(jīng)驗(yàn)的分析》，北京北京大學(xué)出版社，2016年，第120-121頁(yè)。

[2]王浦劬等：《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展研究：基于中英經(jīng)驗(yàn)的分析》，第85頁(yè)

[3]王浦劬等：《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展研究：基于中英經(jīng)驗(yàn)的分析》，第10頁(yè)。

[4]黃曉春、張東蘇：《十字路口的中國(guó)社會(huì)組織：政策選擇與發(fā)展路徑》，上海：上海人民出版社，2015年，第84頁(yè)。

[5]王浦劬等：《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展研究：基于中英經(jīng)驗(yàn)的分析》，第13頁(yè)。

[6]珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年，第45頁(yè)。

D63

A

1006-0138(2018)01-0084-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化研究”（014ZDA011）；中英合作項(xiàng)目“政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展研究”

劉舒楊，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，北京市，100871；王浦劬，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)國(guó)家治理研究院院長(zhǎng)，北京市，100871。

責(zé)任編輯 余 茜