PPP項(xiàng)目存在的問題及應(yīng)對策略

王超

摘要：由于PPP項(xiàng)目從本質(zhì)上來說，具有普通大型項(xiàng)目的一般風(fēng)險(xiǎn)，因其特殊性，又具有特殊性風(fēng)險(xiǎn)，故PPP項(xiàng)目在從規(guī)劃到實(shí)施過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素多且復(fù)雜。本文從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，根據(jù)宏觀、微觀、中觀這三個(gè)不同層面的視角，對PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)緣由進(jìn)行了劃分，并對PPP項(xiàng)目存在的問題進(jìn)行了分析，提出了相應(yīng)的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：PPP；問題；應(yīng)對策略

一、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來源分析

由于PPP項(xiàng)目外部因素引起的風(fēng)險(xiǎn)多是宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，其PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)多由于項(xiàng)目外部的自然環(huán)境、國家格局規(guī)劃、行業(yè)層面變故引起。國家層面政策和法律環(huán)境；自然氣候環(huán)境和社會環(huán)境是此類風(fēng)險(xiǎn)最容易集中的地方。PPP項(xiàng)目在從規(guī)劃到實(shí)施過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)說明PPP項(xiàng)目在執(zhí)行層面存在問題，這種風(fēng)險(xiǎn)多是項(xiàng)目內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，歸為PPP中觀層面的風(fēng)險(xiǎn)。比如PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)過程中出現(xiàn)的地域不合適、在實(shí)施過程中出現(xiàn)的技術(shù)不達(dá)標(biāo)等諸如此類的問題都是上述PPP中層風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)。從微觀層面研究，PPP微觀層面風(fēng)險(xiǎn)則更多表現(xiàn)在合作雙方合作契合度和效率問題，由于PPP項(xiàng)目對應(yīng)的工程多是具有公益性、周期長特點(diǎn)的大型社會基礎(chǔ)建設(shè)工程，于是在項(xiàng)目采購、運(yùn)營過程中，基于公私雙方出發(fā)點(diǎn)不同，對合同管理方式不同，各種錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系容易引起風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然這種風(fēng)險(xiǎn)也是源自于內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，但有不是一般的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。從其他分類角度，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)承受當(dāng)事人的不同，可將風(fēng)險(xiǎn)分為地方政府風(fēng)險(xiǎn)、私人承包商風(fēng)險(xiǎn)、中介金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)；根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)波及范圍大小不同，可將風(fēng)險(xiǎn)分為局部風(fēng)險(xiǎn)和總體風(fēng)險(xiǎn)；根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)來源自項(xiàng)目內(nèi)部或外部，可將風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)；根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)來源性質(zhì)不同，可將風(fēng)險(xiǎn)分為自然風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等；根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可否人為避免，可將風(fēng)險(xiǎn)分為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國PPP項(xiàng)目存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）在職能分配方面，政府職能不清

在PPP項(xiàng)目中，政府代表的公共部門既是項(xiàng)目的合作方也是該地域的權(quán)利部門，由于項(xiàng)目在投資運(yùn)作過程中，缺乏完善的第三方管制機(jī)制，使得盡管在具有雙方權(quán)責(zé)分明的合作協(xié)議的前提下，公共部門在項(xiàng)目伊始到結(jié)束的過程中占有極具優(yōu)勢和強(qiáng)勢主導(dǎo)的地位，政府在這個(gè)項(xiàng)目中具有合作方和仲裁者的雙重身份，公共部門的信用危機(jī)爆發(fā)會使得私人部門的項(xiàng)目損失大大提高。但是，在項(xiàng)目起始階段政府需要向私人部門融資時(shí)，公共部門多采取鼓勵、吸引的態(tài)度，但在公共部門意圖達(dá)到后，政府部門往往會采取改變當(dāng)?shù)赝度谫Y政策的后撤手段使得私人部門退出。

（二）產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，項(xiàng)目普遍存在風(fēng)險(xiǎn)歸屬不當(dāng)現(xiàn)象

根據(jù)現(xiàn)代化社會的產(chǎn)權(quán)理論，合理明確的產(chǎn)權(quán)劃分可以有效約束項(xiàng)目參與雙方的行為，有效將合作雙方歸為一個(gè)分工明確的項(xiàng)目主體，有效對抗外界風(fēng)險(xiǎn)因素。在我國PPP模式中，在產(chǎn)權(quán)界定過程中有很多不明晰的模糊地帶，在項(xiàng)目基礎(chǔ)建設(shè)和運(yùn)營階段產(chǎn)權(quán)的界定不明晰更是造成項(xiàng)目移交階段的困境。在相關(guān)法律法規(guī)條文中，對PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的保護(hù)也是非常模糊的，這就給項(xiàng)目帶來了很多不確定性，而這些不確定性因素?zé)o疑增加了項(xiàng)目成本，不利于項(xiàng)目運(yùn)行和為社會帶來福利。

（三）在項(xiàng)目分擔(dān)過程中，私人部門易成“弱勢群體”

采取PPP模式的工程，多是大型基礎(chǔ)建設(shè)工程，這類工程對社會資本融資需求量大、建設(shè)周期長，項(xiàng)目在建成過程中對社會的影響力也是不容小覷的。很多地方政府完全以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，通過PPP協(xié)議借助社會資本的融入，來提供當(dāng)?shù)卣恼?。而一旦地方政府的初衷和利益受到私人部門的干擾或損害，政府就會利用其權(quán)利部門的完全優(yōu)勢來阻撓和阻止。在此前提下PPP合作關(guān)系中公私部門的關(guān)系仿佛是“上下級關(guān)系”，而不再是一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)利益共享的合作伙伴關(guān)系，會導(dǎo)致項(xiàng)目效率不如預(yù)期等問題。

（四）法律法規(guī)體系的不完善，風(fēng)險(xiǎn)無法合理分擔(dān)

我國政府部門為保證PPP模式的實(shí)施順利出臺了相關(guān)的文件和規(guī)定，可涉及部門較多，其中包括財(cái)政部、發(fā)改委、國務(wù)院、國資委和交通部等，這就使得不同政府部門根據(jù)不同的制定理念和不同的權(quán)利范圍所制定出來的規(guī)章制度存在較大的差異，甚至有相互矛盾的地方。從另一個(gè)方面來講，PPP項(xiàng)目中產(chǎn)生任何法律糾紛，政府作為法律政策的制定和實(shí)施者，很容易將風(fēng)險(xiǎn)和損失轉(zhuǎn)移到私營部門，這就讓私營部門在法律不健全環(huán)境前提下PPP項(xiàng)目中承受更大的風(fēng)險(xiǎn)和不公平的待遇。

（五）風(fēng)險(xiǎn)識別能力不同，參與方逃避承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目中公共部門和私人部門等參與方存在信息不對稱的情況，即便根據(jù)法律法規(guī)簽訂了非常明確的行為規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)準(zhǔn)則來避免風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均和行為不受管制等問題，但風(fēng)險(xiǎn)識別能力有差異，當(dāng)僅有識別能力強(qiáng)的一方發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)且這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是自己方需要承擔(dān)的時(shí)候，識別能力強(qiáng)的一方往往會為了自身利益選擇去拖延、隱瞞、甚至置之不理這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目的成本將會大大增加，合作雙方出現(xiàn)信任危機(jī)。

三、我國PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略

（一）建立項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制

PPP項(xiàng)目合作雙方在項(xiàng)目合作的同時(shí)，都會在極大程度上根據(jù)自己的需求去追求自己的最大利益，如果這種追逐利益的行為沒有一定的監(jiān)管和約束，PPP項(xiàng)目勢必要以失敗告終。從政府部門的角度來說，擁有地方規(guī)則制定權(quán)的絕對優(yōu)勢可能會為了某些政績方面的表現(xiàn)而壓著私人部門應(yīng)得的利益，而造成合作雙方不能達(dá)到利益共享的局面。而從私營部門的角度來說，在利益最大化原則的驅(qū)使下，私營部門很可能會利用公共基礎(chǔ)建設(shè)應(yīng)用的廣泛性和壟斷性，單方面提高產(chǎn)品或服務(wù)的市場價(jià)格，從而使社會公眾失去享用的福利，使得PPP項(xiàng)目成果或服務(wù)喪失其公益性的本質(zhì)。從上述可以得出結(jié)論，有效的監(jiān)督是項(xiàng)目成功的必要手段。雖然說在市場經(jīng)濟(jì)中，擁有一只無形的手來調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)，并不需要政府的有形監(jiān)管。但是此處所說的監(jiān)管，是為了讓市場無形的手更好的發(fā)揮作用，在使得私營部門能取得應(yīng)得的利潤的前提下發(fā)揮公共項(xiàng)目的福利性。必要的專業(yè)性監(jiān)督機(jī)構(gòu)必不可少，由于我國國土面積大，PPP項(xiàng)目涉及面廣，所以我國還需根據(jù)PPP項(xiàng)目涉及的不同公共建設(shè)的領(lǐng)域建立針對不同領(lǐng)域項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)行垂直型監(jiān)管。

（二）建立完善PPP項(xiàng)目法律法規(guī)

任何一個(gè)沒有相關(guān)法律保障的項(xiàng)目都會存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目這種大型公私合作的項(xiàng)目在實(shí)施過程中肯定是需要有法可依、有法可循的。沒有相關(guān)法律支持，PPP項(xiàng)目在向社會資本融資的過程中會因?yàn)槠浞娠L(fēng)險(xiǎn)太大，而使融資異常困難。為了保障PPP項(xiàng)目名正言順的發(fā)展，首先應(yīng)頒布PPP項(xiàng)目基本法，對PPP項(xiàng)目的主管部門、涉及范圍、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建設(shè)流程等問題進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的明確。然后，由于我國國土面積大，PPP項(xiàng)目試點(diǎn)領(lǐng)域多，應(yīng)分別根據(jù)不同類型的PPP項(xiàng)目在不同領(lǐng)域制定更加準(zhǔn)確的準(zhǔn)則，讓不同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目在對應(yīng)合理的法律約束下，能發(fā)揮出合作各方的比較優(yōu)勢。項(xiàng)目操作流程的規(guī)范也是法律文件中要重點(diǎn)標(biāo)明的，這樣能夠讓PPP運(yùn)作成本降到最低，法律風(fēng)險(xiǎn)降到最低，保證項(xiàng)目能夠正常運(yùn)行和取得預(yù)期收益。對于防止政府部門利用其權(quán)利部門的優(yōu)勢，可能會為了自身利益，更改或撤回合同中標(biāo)明的某些承諾，私人部門應(yīng)從政府過往信用水平，地方財(cái)政能力、區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)等多方面考量政府的信用程度和財(cái)政實(shí)力，擇優(yōu)選擇，避免風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提高項(xiàng)目公開透明度

隨著信息化社會的形成，我國一線城市大部分社會服務(wù)均可通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行公示、預(yù)約等服務(wù)。因此，PPP項(xiàng)目也可充分利用政府信息信息化的有利條件，在項(xiàng)目招商引資、購買原材料、委托建設(shè)承包商、整體運(yùn)營過程中公開發(fā)布相關(guān)進(jìn)展和要求，來提高社會對項(xiàng)目的了解程度，進(jìn)而提高社會參與度，減少項(xiàng)目融資難度，提高項(xiàng)目透明度，保證項(xiàng)目能公開、公平、順利的實(shí)施。在這種措施下，民營企業(yè)可以在網(wǎng)絡(luò)上了解到PPP項(xiàng)目的具體內(nèi)容和要求，方便私營部門根據(jù)自身情況進(jìn)行選擇，而且公共部門通過這種方式會吸引到更多的合格的投資者，從而可以篩選出最合適的合作伙伴。對項(xiàng)目過程的公開化信息處理，有助于減少社會矛盾，促進(jìn)社會公平，讓民眾也參與到項(xiàng)目建設(shè)中來，發(fā)揮其納稅人的監(jiān)督權(quán)力。

（四）建立健全的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

合理合法的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，能夠督促風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方在風(fēng)險(xiǎn)得到識別后盡快采取措施，在這種權(quán)責(zé)分明的約束條件下，避免了雙方推卸責(zé)任、逃避責(zé)任的行為，從而不斷強(qiáng)化項(xiàng)目進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)管理，促進(jìn)合理合法的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。私人部門在合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制下容易得到保護(hù)，避免公共部門濫用權(quán)力推卸責(zé)任。不合理、不完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制會增加項(xiàng)目的成本，降低合作雙方的合作意識和積極性，容易造成各方競相推卸責(zé)任的局面出現(xiàn)，阻礙項(xiàng)目進(jìn)程。在根據(jù)項(xiàng)目的特征和實(shí)際、實(shí)地的具體情況后，選取具體的合作模式，在參考相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析比對，根據(jù)雙方事先約定的權(quán)利和責(zé)任，制定出各種風(fēng)險(xiǎn)的歸屬和應(yīng)對流程，力求達(dá)到在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，合作雙方能盡快、迅速做出應(yīng)對。