行政單位內(nèi)部控制建設(shè)研究

陳慧

摘 要 本文首先指出了建立健全A市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的意義和要求，然后對(duì)其內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上針對(duì)性地提出了改進(jìn)該市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的建議。

關(guān)鍵詞 內(nèi)部控制 監(jiān)督 預(yù)算 評(píng)價(jià)考核

一、引言

財(cái)政部門內(nèi)部控制，是指財(cái)政部門的自我監(jiān)督。財(cái)政部門內(nèi)部控制制度，是指財(cái)政部門為提高財(cái)政資金的使用效率，盡可能降低管理風(fēng)險(xiǎn)和糾正偏差，促進(jìn)各個(gè)管理主體依法履行工作職責(zé)，確保財(cái)政資金的規(guī)范運(yùn)行和財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而制定和實(shí)施的內(nèi)部管理機(jī)制。

內(nèi)部控制制度體系，旨在規(guī)范財(cái)政局各單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制，制定風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，確立內(nèi)部控制操作規(guī)程。建立健全內(nèi)部控制制度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的科學(xué)化管理，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會(huì)，具有重大意義。

第一，有利于促進(jìn)各級(jí)單位遵紀(jì)守法，依法行權(quán)，營造良好的機(jī)關(guān)文化。

第二，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)管理流程中的漏洞，提高資金使用效率，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

第三，有利于調(diào)整、完善現(xiàn)行體制，不斷提高財(cái)政管理水平。

第四，通過監(jiān)督和制約武漢市財(cái)政局分配資金的權(quán)力，可以有效遏制貪污腐敗現(xiàn)象，端正黨風(fēng)黨紀(jì)。

第五，有利于各級(jí)單位在“取之于民，用之于民”的價(jià)值導(dǎo)向下履行工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，更好地滿足公眾需求。

二、建立健全武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的要求

（一）適應(yīng)財(cái)政體制改革的要求

建立健全A市財(cái)政局內(nèi)部控制制度，有利于優(yōu)化預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)，在各職能部門中合理配置預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三方面的權(quán)力，形成崗位、職能、權(quán)責(zé)明確的預(yù)算管理制衡體系，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，是適應(yīng)中國財(cái)政體制改革的需要。

（二）適應(yīng)國家治理水平與治理能力現(xiàn)代化的要求

A市財(cái)政局建立健全內(nèi)部控制制度，應(yīng)適應(yīng)國家治理水平和治理能力現(xiàn)代化的要求，監(jiān)督和反饋國家各項(xiàng)方針政策在武漢市的落實(shí)情況，防止權(quán)力濫用，強(qiáng)化廉政建設(shè)，并為國家決策部門提供調(diào)整決策方案的可靠信息和依據(jù)。

三、A市財(cái)政局內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

近年來，A市財(cái)政局越來越深刻地意識(shí)到內(nèi)部控制制度對(duì)于提高財(cái)政資金管理效率的重要意義，盡管已經(jīng)加大了建設(shè)力度，但由于各種原因，內(nèi)部控制還存在如下問題：

（一）部分工作人員對(duì)內(nèi)部控制制度的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

A市財(cái)政局部分員工對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制存在僥幸心理，認(rèn)為內(nèi)部控制主要是針對(duì)預(yù)算部門而言的，與自身沒有太大的關(guān)系，所以在執(zhí)行工作的過程中缺乏應(yīng)有的責(zé)任感。有的工作人員在被檢查時(shí)存在抵觸情緒，覺得自己的工作能力和道德素養(yǎng)受到了領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)疑，部分工作人員認(rèn)為實(shí)施監(jiān)督工作對(duì)人際關(guān)系會(huì)有不利影響，因而在內(nèi)部控制環(huán)節(jié)中放不開手腳。

（二）監(jiān)督機(jī)制不健全

A市財(cái)政局各監(jiān)督主體是憑借自身的管理權(quán)力，通過具體業(yè)務(wù)活動(dòng)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)主體實(shí)施監(jiān)督工作的，每個(gè)監(jiān)督主體既執(zhí)行監(jiān)督又要接受監(jiān)督，因此很難保證各主體不會(huì)為了自身利益與其他主體聯(lián)合起來做出違反道德和紀(jì)律的事。在這種環(huán)境下，權(quán)力之間的相互制約就失去了效用，監(jiān)督機(jī)制也失去了意義。

（三）偏重事后控制，不夠重視事中控制

財(cái)政內(nèi)部控制包括事前控制、事中控制和事后控制。事前控制是對(duì)計(jì)劃的審核，事中控制是對(duì)其執(zhí)行過程的控制，事后控制是對(duì)執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督。A市財(cái)政局在控制過程中更注重對(duì)執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督和報(bào)告，輕視對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)管。由此引發(fā)的弊端主要有兩點(diǎn)：一是不利于及時(shí)防范和發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程中的各類錯(cuò)誤和風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)控制環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化及時(shí)調(diào)整內(nèi)部控制方案；二是財(cái)政監(jiān)督中的審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督本來就擔(dān)負(fù)了事后控制的職能，市財(cái)政局偏重事后控制會(huì)導(dǎo)致重復(fù)檢查，增加局內(nèi)各單位的工作量，降低辦事效率。

（四）預(yù)算控制不完善

預(yù)算管理是A市財(cái)政局內(nèi)部控制的重點(diǎn)，主要存在如下幾個(gè)問題：

1.預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性和科學(xué)性。預(yù)算部門獨(dú)立于業(yè)務(wù)部門，由于不參與具體業(yè)務(wù)流程，因而對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)的具體預(yù)算規(guī)模缺乏足夠的了解，很多預(yù)算實(shí)際上是由業(yè)務(wù)部門編制再交由預(yù)算部門進(jìn)行調(diào)整的，很難保證相關(guān)業(yè)務(wù)部門不會(huì)為了部門利益夸大資金的需求量。

2.預(yù)算編制的完整性存在風(fēng)險(xiǎn)。市財(cái)政局的預(yù)算編制目前只是整個(gè)財(cái)政局收支的一部分，還有一部分預(yù)算沒有被反映出來。

3.預(yù)算執(zhí)行存在風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算執(zhí)行過程的控制力度不夠，一些業(yè)務(wù)部門隨意改變資金用途，不合理超支使用，甚至在預(yù)算外進(jìn)行支出活動(dòng)。

四、建立健全A市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的對(duì)策

（一）內(nèi)部控制制度的基本框架和內(nèi)容

A市財(cái)政局內(nèi)部控制框架由以下五個(gè)部分組成：

1.控制環(huán)境?？刂骗h(huán)境是指對(duì)內(nèi)部控制產(chǎn)生影響的各種環(huán)境因素，具體包括管理結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、崗位職能、權(quán)責(zé)分配、機(jī)關(guān)文化，以及員工的業(yè)務(wù)能力和道德素養(yǎng)?？刂骗h(huán)境設(shè)定了A市財(cái)政局的內(nèi)部控制基調(diào)，深刻影響到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和員工對(duì)內(nèi)部控制重要性的態(tài)度和認(rèn)識(shí)。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)對(duì)A市財(cái)政局實(shí)現(xiàn)其財(cái)政目標(biāo)具有一定的影響，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是識(shí)別和分析實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的過程中遇到的風(fēng)險(xiǎn)，并確立防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的策略。

3.控制活動(dòng)?？刂苹顒?dòng)是指為確保管理層指令的執(zhí)行和財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，制定處理程序，采取相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可以承受的范圍內(nèi)。具體包括授權(quán)、業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)、信息處理、實(shí)物控制和職責(zé)分離等相關(guān)活動(dòng)。

4.信息與溝通。在A市財(cái)政局內(nèi)建立了一個(gè)反映財(cái)政運(yùn)行活動(dòng)的財(cái)政信息系統(tǒng)，全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地收集、處理和傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的財(cái)政運(yùn)行信息，保證財(cái)政管理人員按照法律法規(guī)履行其職責(zé)。管理層要了解各單位的財(cái)政運(yùn)行情況，以便相關(guān)工作人員及時(shí)溝通交流。endprint

5.對(duì)控制的監(jiān)督。監(jiān)督就是由具備一定專業(yè)素養(yǎng)的財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制的建立和運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督和報(bào)告，評(píng)價(jià)其有效性，發(fā)現(xiàn)并指出內(nèi)部控制機(jī)制中的缺陷和不足，以便管理層制定相應(yīng)的改進(jìn)方案，從而促進(jìn)內(nèi)部控制機(jī)制的不斷完善。

（二）建立健全A市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的路徑

1.單位領(lǐng)導(dǎo)的重視。建立健全內(nèi)部控制制度，需要提高A市財(cái)政局各部門工作人員的認(rèn)識(shí)和重視度。單位領(lǐng)導(dǎo)給予足夠的重視，有利于建設(shè)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，有利于營造良好的機(jī)關(guān)文化氛圍，有利于帶動(dòng)全體員工更好地履行職責(zé)和義務(wù)。

2.充分發(fā)揮監(jiān)督檢查處的監(jiān)管作用。監(jiān)督檢查處承擔(dān)著監(jiān)督檢查職能，反映財(cái)政收支中的重大問題，雖然涵蓋了整個(gè)財(cái)政運(yùn)行過程，但由于不從事具體業(yè)務(wù)活動(dòng)，所以無法通過此類活動(dòng)制約相關(guān)業(yè)務(wù)主體。因此，必須充分發(fā)揮監(jiān)督檢查處的監(jiān)管作用，將監(jiān)督檢查處的監(jiān)管職能和各業(yè)務(wù)主體之間的相互制衡結(jié)合起來，形成一個(gè)有機(jī)整體，構(gòu)建一個(gè)完善的內(nèi)部控制監(jiān)督體系。

3.內(nèi)部牽制與外部監(jiān)督相結(jié)合。內(nèi)部牽制的有效性，一方面取決于相關(guān)人員的素質(zhì)和自律意識(shí)，一方面依賴于單位領(lǐng)導(dǎo)賦予的權(quán)限，這兩種因素都受到對(duì)自身定位的影響，具有一定的主觀性。外部監(jiān)督具有相對(duì)的獨(dú)立性和客觀性，恰恰彌補(bǔ)了這種缺陷。內(nèi)部牽制與外部監(jiān)督相結(jié)合，有利于發(fā)現(xiàn)并糾正單位內(nèi)部工作過程中的缺點(diǎn)和疏漏之處，提高監(jiān)管效率，進(jìn)一步強(qiáng)化和完善內(nèi)部控制制度。

4.優(yōu)化預(yù)算管理流程。預(yù)算管理分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督三大模塊。按照“三權(quán)分立”的原則構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)財(cái)政部門內(nèi)部控制需要的預(yù)算管理新模式，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的同時(shí)保證獨(dú)立性。明確職能分工和權(quán)責(zé)界限：預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)具備絕對(duì)的完整性，不得出現(xiàn)預(yù)算外資金；加大預(yù)算執(zhí)行的控制力度，不得隨意調(diào)整；完善預(yù)算監(jiān)督體制，確保各模塊依法高效運(yùn)行。模塊化設(shè)計(jì)有利于防止整個(gè)預(yù)算流程出現(xiàn)不必要的重疊及管理空白，不斷優(yōu)化預(yù)算工作對(duì)接流程，提升管理效率，降低管理成本，減少舞弊的可能性。

（三）建立健全武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的配套措施

1.績效考核?？冃Э己擞欣诔浞终{(diào)動(dòng)員工的積極性，促進(jìn)員工提高業(yè)務(wù)能力和道德素養(yǎng)。A市財(cái)政局應(yīng)制定詳細(xì)的績效考核評(píng)分細(xì)則并進(jìn)行推廣，明確告知考核結(jié)果將與工薪待遇和評(píng)優(yōu)評(píng)先直接掛鉤，督促員工將內(nèi)部控制制度落實(shí)到實(shí)際工作中。

2.懲罰措施。內(nèi)部控制制度的建立健全既取決于相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力和道德素養(yǎng)，又受到外部因素的影響，所以采取懲罰措施是十分必要的。完善A市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的相關(guān)政策法規(guī)和條款細(xì)則并嚴(yán)格執(zhí)行，開展檢查工作，并對(duì)檢查結(jié)果進(jìn)行通報(bào)：及時(shí)提醒并糾正工作中的疏漏和失誤，進(jìn)行輕微懲罰；對(duì)于違規(guī)失職行為，要追究當(dāng)事人的責(zé)任，給予警告或降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)由內(nèi)部控制委員會(huì)移送紀(jì)檢組，按照法律程序處理。

3.提高信息公開透明度。A市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的建立健全受自身因素的影響，具有一定的局限性。應(yīng)搭建一個(gè)便捷高效、陽光透明的信訪平臺(tái)，定期公開內(nèi)部控制的相關(guān)信息，將財(cái)政運(yùn)行全過程置于公眾的視野之下，接受群眾的監(jiān)督，虛心聽取群眾的意見。

（四）建立健全A市財(cái)政局內(nèi)部控制制度的評(píng)價(jià)考核制度

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，是指通過對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)進(jìn)行測試和追蹤，確定其可信度。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)包括過程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)，過程評(píng)價(jià)是對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、內(nèi)部控制措施、監(jiān)督評(píng)價(jià)與糾正、信息交流與反饋等體系要素的評(píng)價(jià)，結(jié)果評(píng)價(jià)是對(duì)內(nèi)部控制主要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)價(jià)。實(shí)踐證明，完善的內(nèi)部控制制度并不等同于有效的內(nèi)部控制，內(nèi)部控制制度的評(píng)價(jià)對(duì)于保證內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施具有十分重要的作用，因此必須建立健全內(nèi)部控制制度的評(píng)價(jià)考核制度。

1.檢查法。A市財(cái)政局的內(nèi)部控制執(zhí)行情況都會(huì)通過書面材料反映出來，通過抽取一定的書面證據(jù)，可以追蹤具體業(yè)務(wù)的特定流程，從而判斷該流程是否執(zhí)行了內(nèi)部控制，內(nèi)部控制是否有效。比如一項(xiàng)采購計(jì)劃的更改必須經(jīng)由指定的部門領(lǐng)導(dǎo)簽字蓋章才能執(zhí)行，評(píng)價(jià)人可以通過檢查相關(guān)文件上是否有該領(lǐng)導(dǎo)的簽名簽章，來判斷內(nèi)部控制制度對(duì)該項(xiàng)管理工作的有效性。

2.模擬法。針對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)，根據(jù)規(guī)定的業(yè)務(wù)辦理流程進(jìn)行重復(fù)模擬，一個(gè)環(huán)節(jié)也不能漏掉。評(píng)價(jià)人通過比較實(shí)際業(yè)務(wù)和模擬業(yè)務(wù)結(jié)果的符合度，可以判斷該業(yè)務(wù)在實(shí)際辦理過程中是否嚴(yán)格執(zhí)行了相關(guān)程序，內(nèi)部控制措施是否有效。此種方法可以通過檢查差旅費(fèi)報(bào)銷是否涵蓋了不該報(bào)銷的支出，來驗(yàn)證相關(guān)人員是否具備業(yè)務(wù)素養(yǎng)以及內(nèi)部控制制度對(duì)此業(yè)務(wù)是否有效。

3.觀察法。評(píng)價(jià)人員在被評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的辦理場所進(jìn)行實(shí)地觀察，檢驗(yàn)該項(xiàng)業(yè)務(wù)是否嚴(yán)格按照內(nèi)部控制制度執(zhí)行。此種方法具有一定的局限性，應(yīng)注意避免被評(píng)價(jià)人員察覺，使用時(shí)也要盡量結(jié)合其他技術(shù)方法。

（作者單位為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）

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