基層財(cái)政部門內(nèi)部控制工作存在問題研究

□秦 莉

基層財(cái)政部門內(nèi)部控制工作存在問題研究

□秦 莉

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出要對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。為此，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見》，要求各級(jí)財(cái)政部門深入貫徹落實(shí)中央有關(guān)精神，按照內(nèi)部控制工作有關(guān)要求，強(qiáng)化權(quán)力制約，明確權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)責(zé)任追溯，全面建立并實(shí)施財(cái)政部門內(nèi)部控制工作，不斷提升財(cái)政內(nèi)部管理水平，建立健全事權(quán)與支出責(zé)任相匹配、符合時(shí)代要求的財(cái)政管理體系。當(dāng)前，各級(jí)財(cái)政部門已經(jīng)按照工作部署，建立了相關(guān)的制度并嚴(yán)格認(rèn)真落實(shí)，取得了一定的成效。但實(shí)際中基層財(cái)政部門在內(nèi)部控制工作開展中突顯出各種問題，影響和制約了財(cái)政系統(tǒng)整體內(nèi)部控制工作成效，值得引起思考并采取有效措施切實(shí)加以解決。

一、基層財(cái)政部門內(nèi)部控制工作開展存在的問題

（一）內(nèi)部控制與客觀現(xiàn)實(shí)矛盾的問題

一是人員短缺，導(dǎo)致內(nèi)部控制牽制理念及方法沒有有效實(shí)施的土壤。這是市縣財(cái)政部門反映最為集中的問題之一，越到基層此類問題越突出。有的科（股）室，人員少、業(yè)務(wù)多，不相容崗位多，特別是縣級(jí)財(cái)政部門，一個(gè)股室對(duì)口上級(jí)兩三個(gè)，甚至是四五個(gè)科室的工作職能，一人多崗、單人股室現(xiàn)象突出，建立規(guī)范的相互牽制的崗位分工及運(yùn)行良好的內(nèi)部控制體系難度較大。二是人員素質(zhì)有待提升。制度需要人的執(zhí)行才能發(fā)揮實(shí)效。內(nèi)部控制是項(xiàng)全新的工作，越到基層，無(wú)論是內(nèi)部控制體系建設(shè)還是執(zhí)行方面都缺乏專業(yè)人才，導(dǎo)致內(nèi)部控制在制度制定和執(zhí)行時(shí)缺乏必要的力度，成效大打折扣。

（二）內(nèi)控制度與內(nèi)控執(zhí)行矛盾的問題

一方面，受“和為貴”等傳統(tǒng)文化的影響，過于看重人與人之間關(guān)系的重要性，往往忽視了規(guī)章制度的嚴(yán)肅性，致使內(nèi)部控制制度不能得到很好的實(shí)施，容易成為應(yīng)景的擺設(shè)，整個(gè)問題越到基層越發(fā)明顯。另一方面，完整的內(nèi)部控制體系尚未形成。內(nèi)部控制是一個(gè)制度建設(shè)、執(zhí)行落實(shí)、評(píng)價(jià)考核、完善補(bǔ)充的循環(huán)過程，沒有考核評(píng)價(jià)，內(nèi)部控制制度的執(zhí)行就得不到有效監(jiān)督。據(jù)了解，目前僅有少數(shù)基層財(cái)政部門出臺(tái)了內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)管理辦法，而且可操作性也有待進(jìn)一步研究。大部分基層財(cái)政部門沒有考核辦法，內(nèi)部控制的考核主體不明確、責(zé)任不到位，內(nèi)控機(jī)制也沒有正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）內(nèi)部控制與財(cái)政“最后一公里”矛盾的問題

最基層的財(cái)政所作為財(cái)政管理的終端環(huán)節(jié)，是重大政策落實(shí)、服務(wù)群眾的最后一公里，任務(wù)繁重，責(zé)任重大，風(fēng)險(xiǎn)突出。但各地區(qū)財(cái)政所管理模式不統(tǒng)一，人、財(cái)大部分歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，也有歸財(cái)政管理的。業(yè)務(wù)指導(dǎo)有的歸財(cái)政部門，有的歸其他部門。同時(shí)，人員較少且多為公益性崗位或臨時(shí)人員。囿于上述原因，雖然縣級(jí)財(cái)政部門做過一些嘗試，但目前來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所內(nèi)部控制建設(shè)仍無(wú)有效可行的模式可循，可以說是白紙一張，沒有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（四）內(nèi)部控制與外部環(huán)境矛盾的問題

不僅是財(cái)政部門，就絕大部分行政事業(yè)單位的性質(zhì)來看，外部環(huán)境對(duì)內(nèi)部控制的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過企業(yè)，在一些企業(yè)，特別是一些業(yè)務(wù)流程相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)已經(jīng)搞得風(fēng)生水起的內(nèi)控制度，在行政事業(yè)單位能否再續(xù)輝煌，外部環(huán)境是個(gè)需要高度關(guān)注的問題。集中表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是臨時(shí)性突發(fā)性業(yè)務(wù)該如何內(nèi)控。臨時(shí)性突發(fā)性業(yè)務(wù)往往是非常規(guī)性業(yè)務(wù)，無(wú)現(xiàn)成的規(guī)矩可循，但自帶風(fēng)險(xiǎn)又很大。二是臨時(shí)性指令與業(yè)務(wù)如何銜接。特殊情況下，如何正確的做事顯得尤為重要，但又困難重重。內(nèi)部控制要切實(shí)取得時(shí)效，必須有相應(yīng)的內(nèi)控模式予以化解或者降低上述問題帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

二、解決基層財(cái)政部門內(nèi)部控制存在問題的思考

（一）加強(qiáng)指導(dǎo)，推進(jìn)內(nèi)控理念逐步深入

限于人員、時(shí)間、素質(zhì)和認(rèn)識(shí)等因素的綜合影響，被動(dòng)等待基層財(cái)政部門主動(dòng)深入認(rèn)識(shí)到內(nèi)控的必要性、深入理解其深層次涵義并自行改進(jìn)體制、完善機(jī)制，顯然有些主觀。因此，上級(jí)財(cái)政部門一定要加大對(duì)基層的指導(dǎo)力度，一是要進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，結(jié)合基層業(yè)務(wù)實(shí)際進(jìn)行有針對(duì)性的講授，解決基層財(cái)政部門對(duì)內(nèi)部控制思想認(rèn)識(shí)的問題。二是要開展有力的督導(dǎo)，針對(duì)每一項(xiàng)具體的工作安排，督促指導(dǎo)基層財(cái)政部門有序開展工作，解決基層財(cái)政部門對(duì)內(nèi)部控制工作組織落實(shí)的問題。三是要實(shí)施嚴(yán)格的考核，通過目標(biāo)責(zé)任考評(píng)與有關(guān)獎(jiǎng)懲措施掛鉤的辦法，解決基層財(cái)政部門內(nèi)部控制工作責(zé)任落實(shí)的問題。

（二）層層深入，促進(jìn)基層內(nèi)控制度完善

上級(jí)財(cái)政部門要在內(nèi)部控制的重點(diǎn)難點(diǎn)上下功夫，在政策指引上為基層財(cái)政部門趟出一條可借鑒的路子。一是力求在臨時(shí)性突發(fā)性業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制上尋求突破，從某項(xiàng)業(yè)務(wù)入手梳理流程、查找風(fēng)險(xiǎn)、堵塞漏洞、明確責(zé)任，運(yùn)用解剖麻雀的方式，以點(diǎn)帶面尋求突破，為基層財(cái)政部門提供合理可用的模板。二是持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部控制制度，根據(jù)財(cái)政改革不斷深化和財(cái)政管理的發(fā)展要求，及時(shí)組織基層財(cái)政部門根據(jù)新問題新情況，進(jìn)一步明確制度修訂責(zé)任和程序，修改完善內(nèi)部控制制度體系，確保內(nèi)部控制與時(shí)俱進(jìn)，持續(xù)優(yōu)化。

（三）狠抓“兩建”，確保內(nèi)控制度落地生根

一是要求基層財(cái)政部門完善內(nèi)部控制執(zhí)行體系建設(shè)，建立內(nèi)部控制工作情況的監(jiān)督檢查、考核評(píng)價(jià)、成果利用等辦法，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制工作的閉環(huán)管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)，堵塞業(yè)務(wù)管理漏洞，切實(shí)將內(nèi)部控制制度落到實(shí)處。二是探索內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，將較為成熟的信息體系提供給基層財(cái)政部門，使其能夠充分利用信息載體，將控制辦法和操作規(guī)程融入固化到財(cái)政業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中，用活用好內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化內(nèi)部控制的硬化約束，盡力避免內(nèi)部控制“控”在紙上的現(xiàn)象發(fā)生。

（四）篤行務(wù)實(shí)，根據(jù)實(shí)際解決基層問題

一是協(xié)調(diào)基層政府，盡可能通過規(guī)章、制度或文件形式，清晰界定基層財(cái)政部門與其他相關(guān)部門間的職責(zé)劃分，將外部因素引起的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)降到最低，為基層財(cái)政部門內(nèi)部控制創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，避免自身內(nèi)部控制再規(guī)范，也要出問題的現(xiàn)象發(fā)生。二是指導(dǎo)基層財(cái)政部門通過整合內(nèi)部科（股、室）職能，積極調(diào)整思路，合理調(diào)配資源，變“單一控制”為“互相控制”，有效應(yīng)對(duì)一人多崗、單人股室的客觀實(shí)際，切實(shí)解決基層財(cái)政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能多頭、人員缺少的問題。

山西省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局

韓 婷

圖片新聞

11月6日至8日，2017年全省財(cái)政預(yù)算評(píng)審系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)班在陽(yáng)泉舉辦。圖為培訓(xùn)現(xiàn)場(chǎng)。

段如水 孫貴澤/供稿