40年來我國城鎮(zhèn)化的演變特征及未來發(fā)展思考

汪來喜 郭力

摘 要：改革開放40年來，我國勞動(dòng)力流動(dòng)經(jīng)歷了由離土不離鄉(xiāng)—東南流—回流的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)布局體現(xiàn)為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起—東部產(chǎn)業(yè)集聚—產(chǎn)業(yè)內(nèi)遷的演變；受此影響，我國城鎮(zhèn)化道路也形成了由20世紀(jì)80年代小城鎮(zhèn)發(fā)展模式—90年代集中型城鎮(zhèn)化模式—21世紀(jì)以來城市體系分散化的趨勢(shì)。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)內(nèi)遷與勞動(dòng)力回流趨勢(shì)促使城鎮(zhèn)化重心偏向落后農(nóng)村區(qū)域，因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)要由大城市到鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化的空間布局要由集中的城市區(qū)域向分散的農(nóng)村地區(qū)延伸，這將成為改善城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)與區(qū)域趨同發(fā)展的契機(jī)與出發(fā)點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；勞動(dòng)力流動(dòng)；城鎮(zhèn)化；演變特征

中圖分類號(hào)：F299.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）11-0017-05

一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與勞動(dòng)力流動(dòng)視角下我國城鎮(zhèn)化道路及其歷史演變

改革開放40年來，我國城鎮(zhèn)化水平快速提升。從城鎮(zhèn)化率看，1978年城鎮(zhèn)化率為17.9%，2017年城鎮(zhèn)化率為58.5%，提升幅度達(dá)到40個(gè)百分點(diǎn)，從農(nóng)村進(jìn)入城市的新增人口達(dá)到6.4億人；從城市數(shù)量看，1978年城市數(shù)量為193個(gè)，2017年為657個(gè)，增加了464個(gè)，增加了1.4倍；從城市經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的占比看，從1978年的36%提升至2017年的80%，進(jìn)入諾瑟姆曲線所描述的城鎮(zhèn)化中期的后半階段。由于工業(yè)化規(guī)模收益遞增階段在中國已接近尾聲，快速的城鎮(zhèn)化愈發(fā)成為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力，也是中國由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的必然趨勢(shì)，梳理40年來我國城鎮(zhèn)化歷史演變及特征，對(duì)指導(dǎo)未來城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。

（一）20世紀(jì)80年代：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、“離土不離鄉(xiāng)”與小城鎮(zhèn)發(fā)展模式

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起與勞動(dòng)力“離土不離鄉(xiāng)”

20世紀(jì)80年代到90年代初，我國早期城鎮(zhèn)化走了一條“農(nóng)村包圍城市”的道路。一是農(nóng)村勞動(dòng)力率先解放，將大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地的束縛中解放出來，為工業(yè)發(fā)展提供了充足而廉價(jià)的勞動(dòng)供給；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，其從業(yè)人員占全國非農(nóng)就業(yè)人員的比重由1980年的23.9%持續(xù)上升到1985年的35.8%，并在1989年達(dá)到最高值40.9%①；三是“離土不離鄉(xiāng)”的非農(nóng)轉(zhuǎn)移方式，1988年我國有1.2億農(nóng)民工，其中大約有75%都在家鄉(xiāng)附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)了就地轉(zhuǎn)移，外出務(wù)工者僅占不到四分之一②，跨省遷移者更少。

2.小城鎮(zhèn)發(fā)展模式順利實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化起步

20世紀(jì)80年代的農(nóng)村工業(yè)化與農(nóng)民非農(nóng)化直接推進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，使得我國城鎮(zhèn)化率由1980年的19.39%快速提升到1991年的26.94%，年均上升0.7個(gè)百分點(diǎn)，順利實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化起步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)量與國有單位就業(yè)人員數(shù)之比從1980年的0.37∶1，持續(xù)上升到了1995年的1.14∶1，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增多從根本上助推小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)繁榮與人口增加，以自下而上的方式有力地推動(dòng)了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）20世紀(jì)90年代：產(chǎn)業(yè)集聚、“兩棲式東南流”與集中型城鎮(zhèn)化

1.東部地區(qū)通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚

20世紀(jì)90年代，隨著鄧小平南方談話后改革開放的進(jìn)一步深入，中國東部沿海地區(qū)通過大規(guī)模吸納外來資本與學(xué)習(xí)國外先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)，率先實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化騰飛。特別是廣東、上海、浙江、江蘇等省市憑借自身區(qū)位地理?xiàng)l件優(yōu)勢(shì)、勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)、對(duì)外開放政策扶植及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善等，大力承接國際勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，基本上形成了制造業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈與配套設(shè)施、服務(wù)的區(qū)域集聚，迅速成長為世界制造業(yè)中心，有效帶動(dòng)了生產(chǎn)要素的流動(dòng)與集聚，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。③與此同時(shí)，中西部廣大區(qū)域的外資與民營工業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，國有企業(yè)陷入困境，農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入低下且務(wù)工機(jī)會(huì)缺乏，與東部地區(qū)的發(fā)展差距逐漸拉大，形成了非均衡的區(qū)域發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2.勞動(dòng)力“兩棲式東南流”形成我國獨(dú)特的“民工潮”遷徙現(xiàn)象

由于東部地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展與就業(yè)機(jī)會(huì)增加，20世紀(jì)90年代的勞動(dòng)力流動(dòng)方式主要是農(nóng)民工跨省“東南流”到東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)，形成了我國獨(dú)特的“民工潮”遷徙現(xiàn)象。從農(nóng)民工流動(dòng)總數(shù)看，1993年跨省流動(dòng)農(nóng)民工數(shù)量比1989年增加1倍多，達(dá)2200萬人；從流動(dòng)區(qū)域看，2000年東部的廣東、江蘇、浙江、上海、北京、福建等6?。ㄊ校┎粌H承接了全國外商投資總額的68.4%，而且承接的投資創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，68.5%的跨省流動(dòng)人口聚集在這些區(qū)域予以佐證。到2005年，全國流動(dòng)人口達(dá)到14400萬人，其中沿海地區(qū)凈遷入人口3195.8萬人，而內(nèi)陸地區(qū)凈遷出人口2358.4萬人。④

3.集中型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式使城市成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心

從20世紀(jì)90年代初到21世紀(jì)初，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度明顯加快，順利實(shí)現(xiàn)了由初期“低速起步”階段到中期“持續(xù)加速”階段的過渡。我國城鎮(zhèn)化加速的轉(zhuǎn)折點(diǎn)大約在1995年左右，即城鎮(zhèn)化率在30%左右時(shí)，這和諾瑟姆曲線描述的發(fā)展規(guī)律高度吻合。我國城鎮(zhèn)化率從1981年到1995年年均提高約0.7個(gè)百分點(diǎn)，此后明顯呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化中期的持續(xù)加速上升勢(shì)頭，到2010年城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%，1995年到2005年，城鎮(zhèn)化率年均提高1.4個(gè)百分點(diǎn)，每年新增城市人口2000多萬人。相對(duì)于農(nóng)村與農(nóng)業(yè)，這一時(shí)期城市成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心。

（三）2004年至今：產(chǎn)業(yè)內(nèi)遷、“勞動(dòng)力回流”與城市體系均衡發(fā)展

1.我國東部沿海地區(qū)低附加值勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)及外向型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移

進(jìn)入21世紀(jì)以來，特別是2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，我國東部沿海地區(qū)的低附加值勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)及外向型產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)加速、大規(guī)模往中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的浪潮。例如，1999年中西部地區(qū)各省的平均固定資產(chǎn)投資額在全國占比明顯偏少，與全國平均水平相比僅為62.31%；而隨著近年來實(shí)業(yè)資本加速往內(nèi)地流動(dòng)，2007年這一比例已經(jīng)達(dá)到71.85%。從區(qū)域來看，2006年以來，中部地區(qū)與西部地區(qū)的歷年固定資產(chǎn)投資額增長率一直明顯高于東部地區(qū)，并且中部地區(qū)的增長幅度略大于西部地區(qū)，這也印證了產(chǎn)業(yè)從東部—中部—西部的梯度轉(zhuǎn)移規(guī)律。

2.東部地區(qū)勞動(dòng)力短缺、回流加劇產(chǎn)業(yè)內(nèi)遷

從2004年開始，我國東部沿海的珠三角、長三角、閩東南等地區(qū)率先出現(xiàn)“民工荒”現(xiàn)象。這表明我國勞動(dòng)力供給的短缺趨勢(shì)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，我國已進(jìn)入或即將進(jìn)入“劉易斯轉(zhuǎn)折區(qū)間”。首先，從人口數(shù)量基礎(chǔ)來看，我國勞動(dòng)力供給數(shù)量在長期中必將越來越少，自20世紀(jì)90年代以來，我國人口自然增長率一直持續(xù)降低，從1992年的1.16%，快速下降到2011年的0.48%。其次，從勞動(dòng)力供給的直接來源看，近年來我國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口雖然仍然在增加，但是增速已經(jīng)從20世紀(jì)90年代的1個(gè)百分點(diǎn)以上，迅速下降到了21世紀(jì)以來的0.5個(gè)百分點(diǎn)左右。再次，我國人口年齡結(jié)構(gòu)正在迅速老化，根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2006年我國64歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?0.86%，到2015年為16.15%。

與“民工荒”及勞動(dòng)力短缺現(xiàn)象幾乎同時(shí)出現(xiàn)的是勞動(dòng)力流動(dòng)方向的重大轉(zhuǎn)變，作為流動(dòng)勞動(dòng)力主體的農(nóng)民工越來越傾向于“回流”到中西部地區(qū)的家鄉(xiāng)附近務(wù)工或自主創(chuàng)業(yè)。2009年，在東部地區(qū)務(wù)工的外出農(nóng)民工比2008年下降8.9%；在中部地區(qū)務(wù)工的外出農(nóng)民工則比2008年增加618萬人，增長33.2%。⑤隨著近年來內(nèi)陸地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大與就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，愿意在中西部地區(qū)就近務(wù)工的農(nóng)民工越來越多。勞動(dòng)力“回流潮”的長期延續(xù)加劇了沿海地區(qū)的勞工短缺困境，迫使沿海產(chǎn)業(yè)尤其是勞動(dòng)密集型制造業(yè)進(jìn)一步加快往內(nèi)地轉(zhuǎn)移；而產(chǎn)業(yè)內(nèi)遷又會(huì)進(jìn)一步引導(dǎo)流動(dòng)勞動(dòng)力更加傾向“回流”到中西部地區(qū)就業(yè)，這就形成了“返鄉(xiāng)潮—用工荒—產(chǎn)業(yè)內(nèi)遷”的正向循環(huán)因果關(guān)系。⑥

3.城市體系分散化與城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展

產(chǎn)業(yè)內(nèi)遷、勞動(dòng)力回流及其互動(dòng)增強(qiáng)機(jī)制使得生產(chǎn)要素更多地流向以往處于凹陷地帶的中西部及中小城市，有效拉動(dòng)落后地區(qū)、低等級(jí)城市的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展與布局?jǐn)U散。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國整體上已逐漸邁入城鎮(zhèn)化發(fā)展中期，城鎮(zhèn)化率仍保持年均提升1個(gè)百分點(diǎn)以上的高速增長，但是城鎮(zhèn)化的推進(jìn)重心卻發(fā)生了潛移默化的轉(zhuǎn)變：東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)陸續(xù)進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期，城鎮(zhèn)化率的增長速度逐漸放緩；但中西部大部分地區(qū)還正處在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的黃金期，長期保持著較高的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。

二、當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題

（一）政府主導(dǎo)、投資驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化效率低下

1.政府主導(dǎo)的“自上而下”型城鎮(zhèn)化效率較低

近年來我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程體現(xiàn)為明顯的政府主導(dǎo)型特征。各級(jí)城市政府在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中扮演了重要角色，不僅采取傾向性的財(cái)政、稅收、金融等政策手段扶植特定產(chǎn)業(yè)與區(qū)域發(fā)展壯大，并且還直接投資參與了大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施與大型公共項(xiàng)目建設(shè)。2000—2009年，全國政府財(cái)政支出總額年均增長約16%，遠(yuǎn)高于同期的GDP年均增長12.2%的幅度。但是，這些“自上而下”的政府干預(yù)行為很容易導(dǎo)致城市財(cái)政支出規(guī)模過度膨脹，在長期中將會(huì)“擠占”私人主體的活動(dòng)空間與積極性，影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。例如，政府財(cái)政支出擴(kuò)張對(duì)我國城鎮(zhèn)化的促進(jìn)彈性在過去10年中不斷下降，從21世紀(jì)初的0.35急劇下降到近年來的0.15左右，即政府財(cái)政支出平均每提高1%，僅能拉動(dòng)城鎮(zhèn)化水平上升大約0.15%。

2.資本投入對(duì)城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)效率不斷降低

過去多年我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有明顯的投資驅(qū)動(dòng)傾向，資本形成占國民經(jīng)濟(jì)的比重從2000年的35.3%攀升到了2009年的47.49%；而同時(shí)期最終消費(fèi)率從62.3%下降為48.17%。進(jìn)入21世紀(jì)以來，固定資產(chǎn)投資擴(kuò)大對(duì)城鎮(zhèn)化的促進(jìn)彈性迅速下降，近年來一直在0.1左右低位徘徊，投資的驅(qū)動(dòng)作用已沒有20世紀(jì)90年代那么強(qiáng)勁，隨著城鎮(zhèn)化中后期城鎮(zhèn)化率的不斷提升，投資的驅(qū)動(dòng)效率將越來越低，而科技、教育等人力資本增進(jìn)因素的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)將愈發(fā)凸顯。

（二）人口城鎮(zhèn)化滯后且“半市民化”現(xiàn)象嚴(yán)重

1.人口城鎮(zhèn)化滯后于產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

由于長期以來實(shí)際執(zhí)行的低價(jià)工業(yè)化及高價(jià)城鎮(zhèn)化策略，我國的人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化。改革開放以來，我國的人口城鎮(zhèn)化水平不僅一直滯后于非農(nóng)就業(yè)比重，而且更落后于非農(nóng)產(chǎn)值比重。雖然自1995年以來城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展期，非農(nóng)產(chǎn)值比重與城鎮(zhèn)化率的差距從1995年的2.8倍，快速下降到了2010年的1.8倍，但是和世界上其他國家相比，這一對(duì)比關(guān)系仍然偏高。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因在于我國長期實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起帶動(dòng)農(nóng)村出現(xiàn)非農(nóng)化高潮，以及農(nóng)民工的“兩棲式”候鳥遷徙方式導(dǎo)致相當(dāng)一部分人雖在城市務(wù)工，但很難在城市定居落戶與長期生活。

以我國當(dāng)前所處經(jīng)濟(jì)社發(fā)展階段的角度衡量，2017年人口城鎮(zhèn)化率為58%，仍然較為滯后。按照世界銀行的分組標(biāo)準(zhǔn)，我國已進(jìn)入“中上等收入國家”行列。而以人均GDP為參照，處于相同經(jīng)濟(jì)階段甚至更低水平的國家都擁有比我國高得多的城鎮(zhèn)化率，如2006年阿根廷的人均國民收入4470美元，城鎮(zhèn)化率卻高達(dá)90%；巴西的人均國民收入3550美元，城鎮(zhèn)化率為84.2%；即使人均國民收入僅2600美元的伊朗，也擁有66.9%的高城鎮(zhèn)化率。⑦

2.農(nóng)民工的“半市民化”現(xiàn)象嚴(yán)重

2000年，我國以常住人口計(jì)算的名義城鎮(zhèn)化率為36.22%，而以城市戶籍人口計(jì)算的實(shí)際城鎮(zhèn)化率僅為22.88%。將近1.7億人口生活在城市卻沒有城市戶籍，處于“半市民”狀態(tài)，占城市總?cè)丝诘谋戎鼐谷桓哌_(dá)37%，即每100個(gè)城市常住人口中就有37人處于“半市民化”地位。到2017年，我國的名義城鎮(zhèn)化率上升到58.5%，但是實(shí)際城鎮(zhèn)化率僅上升到42.4%，仍然有2.25億人生活在城市卻沒有城市戶籍。經(jīng)過17年的消化，我國城鎮(zhèn)化中的“半市民化”問題仍然相當(dāng)嚴(yán)重，亟須改善。

（三）城市空間布局與功能劃分不合理

1.宏觀視角：東部地區(qū)與中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平差異較大

20世紀(jì)90年代以后，由于產(chǎn)業(yè)與人口更多地流向東部發(fā)達(dá)地區(qū)與少數(shù)大城市，我國東、中、西部地區(qū)之間的城鎮(zhèn)化水平差距越拉越大，成為我國城市布局過度集中的突出反映及重要原因。到2006年，我國東、中、西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為54.6%、40.4%、35.7%，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別是中部地區(qū)、西部地區(qū)的1.4倍與1.5倍。雖然近幾年來城鎮(zhèn)化水平的區(qū)域差距出現(xiàn)縮小趨勢(shì)，但是仍難根本轉(zhuǎn)變長期形成的非平衡城鎮(zhèn)化格局。截至2017年年底，我國整體城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.5%，但是區(qū)域差距仍然過大，東部地區(qū)各省的平均城鎮(zhèn)化率為80%，已基本進(jìn)入城鎮(zhèn)化中期的后半階段；而中西部地區(qū)的平均城鎮(zhèn)化率不足50%，仍處于城鎮(zhèn)化起步階段。

2.微觀視角：我國城市空間拓展呈現(xiàn)點(diǎn)狀膨脹的特征

20世紀(jì)90年代以來，我國城市空間拓展的典型特征是點(diǎn)狀膨脹，大多數(shù)城市都形成了單一中心的地理布局。一方面，在一定經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)，少數(shù)大城市發(fā)展較快，城市首位度較高，與周邊中小城市形成了較大的級(jí)別落差；另一方面，在單個(gè)城市范圍內(nèi)，各種資源越來越多地向城市中心區(qū)或核心區(qū)集聚，而郊區(qū)、遠(yuǎn)城區(qū)發(fā)展不足導(dǎo)致城市周邊無法形成人口與產(chǎn)業(yè)密集的亞中心與衛(wèi)星城市，類似美、日等發(fā)達(dá)國家那種多中心的城市格局很少出現(xiàn)。在我國大多數(shù)都市區(qū)內(nèi)，城市中心區(qū)的人口密度都很高，而郊區(qū)、郊縣的人口密度一般過小，兩者差距懸殊。例如，北京、上海、廣州的中心城區(qū)人口密度均超過了每平方公里20000人，而郊區(qū)人口密度卻大都徘徊在每平方公里600人左右，兩者相差33倍。作為對(duì)比，東京、雅加達(dá)的中心城區(qū)與郊區(qū)的人口密度僅相差7倍與11倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于我國。⑧

與多中心的發(fā)展模式相比，城市的點(diǎn)狀膨脹往往會(huì)造成城市居民名義收入的上漲被更高的住房、交通、物價(jià)成本所消耗，大多數(shù)人的實(shí)際福利并沒有得到很大改善，實(shí)際上是一種虛假繁榮。另外，單一中心的城鎮(zhèn)化模式更容易誘發(fā)中心城區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染、交通擁擠、城市建設(shè)用地緊張、房地產(chǎn)價(jià)格泡沫等問題。

3.各級(jí)城市規(guī)劃上存在功能劃分不清及同質(zhì)化的現(xiàn)象

當(dāng)前我國各城市之間更多地體現(xiàn)為行政級(jí)別上的隸屬關(guān)系，區(qū)域分割、條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，而在產(chǎn)業(yè)、職能上的分工與協(xié)作并沒有較好地形成。首先，不同城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同，偏好于蜂擁發(fā)展見效快、規(guī)模大、利稅高的重化工業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)等，而輕工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)所占比重普遍較低。其次，由于缺乏基于要素稟賦特點(diǎn)的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域間協(xié)作，導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)屢見不鮮、資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)增長效率。最后，在城市群范圍內(nèi)，類似西方發(fā)達(dá)國家的中心城市（主城區(qū)）集聚企業(yè)管理、研發(fā)與居民就業(yè)等功能，衛(wèi)星城（郊區(qū)）承擔(dān)企業(yè)生產(chǎn)、制造與居民居住、休閑功能的城市職能劃分并沒有發(fā)展成熟，甚至在一些城市群中出現(xiàn)大城市、中心城區(qū)貪大求全，過度集聚各種產(chǎn)業(yè)與城市功能，導(dǎo)致周邊小城市、郊區(qū)出現(xiàn)“凹陷帶”的現(xiàn)象。

三、基于產(chǎn)業(yè)內(nèi)遷與勞動(dòng)力回流的城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)策

（一）城鎮(zhèn)化的動(dòng)力優(yōu)化要由投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向農(nóng)民教育、人力資本驅(qū)動(dòng)

回望我國城鎮(zhèn)化前40年的發(fā)展，可以形象地說是注重規(guī)模的城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展，著重于資本投入與招商引資，在快速發(fā)展40年之后的今天，應(yīng)當(dāng)向注重質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)變，這就需要對(duì)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移的主體農(nóng)民加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高其人力資本存量與質(zhì)量，使其享受城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，從而使城鎮(zhèn)化真正落實(shí)到人。

（二）城鎮(zhèn)化的質(zhì)量提升要由農(nóng)民工“兩棲式遷移”轉(zhuǎn)向“市民化”融入

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的持續(xù)提升，人民收入與生活不斷改善，下一步城鎮(zhèn)化重點(diǎn)應(yīng)該過渡到加快落實(shí)進(jìn)城農(nóng)民工的“市民化”及“城市融入”，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升，避免城鎮(zhèn)化落入“只見產(chǎn)業(yè)，不見市民”“只見企業(yè)、不見居民”的尷尬境地。具體來說，政府應(yīng)主導(dǎo)建設(shè)面向新進(jìn)城農(nóng)民等低收入群體的公有、廉租住房；重點(diǎn)為“新生代”農(nóng)民工提供就業(yè)培訓(xùn)、住房、社會(huì)保障和公共服務(wù)；以素質(zhì)門檻、學(xué)歷門檻、技能門檻、人力資本門檻、社會(huì)保險(xiǎn)繳納門檻和穩(wěn)定居住門檻等為主要標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大戶籍改革的范圍，采取有針對(duì)性的措施，真正使進(jìn)城農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活。

（三）城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)要由大城市向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變

我國理論界對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)的主流觀點(diǎn)隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化而不斷轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起后，理論界多主張以小城鎮(zhèn)為重心的城鎮(zhèn)化道路。20世紀(jì)90年代沿海發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是大城市的“先富”使得大城市重點(diǎn)論占據(jù)上風(fēng)。重心上移的城鎮(zhèn)化方式最終導(dǎo)致我國現(xiàn)階段城市級(jí)別差距過大，區(qū)域發(fā)展失衡等問題。在目前階段，城鎮(zhèn)化成本與收益的非匹配性、農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)化成本的不敏感性可以解釋當(dāng)前大城市集中膨脹的動(dòng)因。根據(jù)前述分析，基于產(chǎn)業(yè)內(nèi)遷和勞動(dòng)力回流態(tài)勢(shì)，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)調(diào)整為10萬—100萬人口的縣級(jí)城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要包括中西部地區(qū)的大部分縣級(jí)城市與東部地區(qū)的發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在當(dāng)今國家日益重視鄉(xiāng)村振興背景下，對(duì)縣級(jí)市、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加大發(fā)展力度，真正使得國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展惠及廣大農(nóng)民，使得農(nóng)民享受改革發(fā)展成果。

（四）城鎮(zhèn)化的空間布局要由集中的城市區(qū)域向分散的農(nóng)村地區(qū)延伸

根據(jù)城市發(fā)展的諾瑟姆曲線規(guī)律，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將由前期的中心城市膨脹與集中布局的“核心—邊緣”模式，逐漸向后期的新城市出現(xiàn)、多中心擴(kuò)散、城市體系均衡發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。我國已經(jīng)經(jīng)歷了長達(dá)10多年的城鎮(zhèn)化高速發(fā)展期，2017年城鎮(zhèn)化率已達(dá)到58.5%，基本進(jìn)入城鎮(zhèn)化中期的后半階段。尤其是東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率高達(dá)60%以上，已進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期。因此，未來我國的城市空間布局與城鎮(zhèn)化體系會(huì)逐漸由向中心集中轉(zhuǎn)為向多中心擴(kuò)散，具體表現(xiàn)為：城鎮(zhèn)化增速會(huì)逐漸下降，中小城市成為新的擴(kuò)張熱點(diǎn)，“郊區(qū)化”“逆城鎮(zhèn)化”成為潮流，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不斷向新興地區(qū)轉(zhuǎn)移，向廣大農(nóng)村地區(qū)延伸，這為眾多農(nóng)民融入城市生活提供了契機(jī)。

注釋

①陳甬軍、景普秋、陳愛民：《中國城市化道路新論》，商務(wù)印書館，2009年，第93頁。

②吳俊松：《80年代農(nóng)民工：3/4出自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)》，《南方日?qǐng)?bào)》2011年7月1日。

③曾青春、劉科學(xué)：《中國城市化與經(jīng)濟(jì)增長的省際差異分析》，《城市問題》2006年第8期。

④《2005年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/gzdt/2006-03/16/content_228740.htm，2006年3月16日。

⑤《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html，2010年3月19日。

⑥蔡昉、王美艷、曲玥：《中國工業(yè)重新配置與勞動(dòng)力流動(dòng)趨勢(shì)》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2009年第8期。

⑦World Bank.World Development Indicators（2007）.World Bank Publications， 2007，pp.88-89.

⑧范紅忠：《中國城市化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展——基于生產(chǎn)與人口空間分布的視角》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第87頁。

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