我國高校經費供給側的問題、成因及對策研究

齊書宇　紀效琿

摘要：經濟發(fā)展“新常態(tài)”背景下，高校經費供給側改革是我國高等教育改革的重要組成部分。本文立足我國高校經費的供給模式、供給結構、供給路徑和供給效度分析，揭示經費供給側存在過分依賴政府供給、忽視市場配置功能和經費供給結構不合理等問題，并剖析造成這些問題的原因：政府重視高校規(guī)模擴張、忽視經費供給質量；視大學組織為準政府機構；沒有科學地把握大學發(fā)展規(guī)律與特征；沒有充分發(fā)揮市場的經費配置功能。針對這些問題，從政府經費供給職能和市場配置功能提出對策建議，以期在經濟“新常態(tài)”背景下為高校提供持續(xù)、有效、優(yōu)質的經費供給，滿足當前高?！半p一流”建設的經費需求。

關鍵詞：高校經費供給側；供求失衡；路徑分析；改進對策

高校在經歷規(guī)模擴張主導下的粗獷式發(fā)展后，其整體教學質量和人力資本培養(yǎng)結構，已不能很好地滿足學生對高質量教育的需求以及經濟結構調整對專業(yè)人力資本的需求，為此我國政府相繼頒布《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》、《引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》等政策，明確新時期提高高校教育質量和人才培養(yǎng)轉型目標。教育經濟學中的教育生產函數(shù)理論表明，教育質量受到教育經費投入、教師質量、辦學條件等因素的影響。在其他因素不變的條件下，教育經費投入的增加會顯著地提高教育質量，反之亦然。[1]當前高校經費供給面臨如何保障長期、穩(wěn)定供給、保持供給增量、實現(xiàn)優(yōu)質供給和有效供給等“新常態(tài)”問題。本文對高校經費供給主體、供給結構、供給路徑和供給效果進行分析，以期為經濟發(fā)展“新常態(tài)”時期改革和完善我國高校經費供給側提供可行性對策。

一、高校經費供給側的內涵及研究意義

2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組會議上，首次提出“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”[2]，本文認為這一思路同樣適于高校經費供給側的改革和發(fā)展。完善由政府、社會、受教育者個人和家庭、高校組成的高校經費供給側主體結構，形成多元化供給路徑、提高經費供給效度，對我國高?！半p一流”建設以及地方普通院校向應用型轉型有著不可或缺的作用。

（一）供給側與高校經費供給側的內涵詮釋

1.供給側內涵詮釋

供給側是對應需求側提出的概念，是指經濟學中關于供給那一方的諸多問題。當前我國供給側改革主要涉及供給數(shù)量、供給結構、供給質量和供給效率等內容。經濟學認為實現(xiàn)供求平衡是合理配置社會資源、保障國民經濟穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。實現(xiàn)供求平衡既可以從需求側也可以從供給側進行調控。供給方面調控是中期的調控，主要在于經濟結構的調整，包括產業(yè)政策的調整、技術政策的調整、資源配置的調整，[3]達到增強經濟持續(xù)增長目的。

2.高校經費供給側的內涵詮釋

我國高校經費供給側內涵主要包括四個方面：供給主體、供給結構、供給路徑和供給效果。目前，我國高校經費供給側主體在結構上主要是由四方構成：政府、社會、受教育者個人和家庭以及高校，其中政府和受教育者個人或家庭是我國高校經費供給側的兩大核心主體。我國高校經費供給路徑宏觀上可分為財政撥款供給和學校自籌供給兩類，其中大學自籌主要是指高校自身從市場獲取經費。

3.高校經費供給側改革的理論依據(jù)

（1）高等教育成本分擔理論。該理論認為高等教育經費供給應遵循兩個基本原則：一是教育受益原則，即誰受益誰負擔，教育獲益多者負擔較多成本；二是能力支付原則，即根據(jù)教育利益獲得者的經濟承擔能力來確定各受益者的負擔程度。受經濟發(fā)展“新常態(tài)”影響，國家財政降低對高校經費的供給速度，高校為滿足自身發(fā)展所需經費將更多的負擔壓在學生群體上，高校經費供給結構失衡情況進一步惡化。

（2）供求關系理論。供給側決定產品供給的總量，需求側決定對產品需求總量，供給總量和需求總量總會在供求平衡點上下波動。市場經濟更偏向二者的平衡與協(xié)調發(fā)展。站在馬克思主義經濟學理論的高度分析，高校供給不僅是數(shù)量供給問題，當高等教育發(fā)展到一定程度和一定高度時，社會對其供給要求會發(fā)生向結構性需求、質量性需求的方向發(fā)展。契合經濟和社會需求發(fā)展高等教育是時代的必然要求。高校經費供給側在經濟“新常態(tài)”時期，能夠提供的經費供給增量是有限度的，經費供給側如何向高校提供持續(xù)、有效、長期的經費供給，滿足高校發(fā)展經費需求是亟待解決供求問題。

（3）高等教育準公共產品理論。高等教育是社會準公共產品在理論界基本達成了共識，高等教育的準公共產品性質決定了政府提供的經費供給是指一種基礎性供給，因此政府可以只承擔高等教育部分經費供給，由受益者個人和社會承擔其余經費供給。作為高校組織必然具備準公共性、準政府機構的一些特質，這些特質制約著我國財政制度的經費供給模式和運行機制，即我國高校的準公共性勢必依靠政府財政供給路徑，長期獲取辦學經費和其他辦學資源并強化對政府的依賴性。

（二）研究高校經費供給側的必要性及現(xiàn)實意義

1.高校經費供給總量及增速面臨放緩。

我國經濟增長步入“新常態(tài)”，國內生產總值和財政收入由兩位數(shù)的高速增長進入中低速增長，財政收入增速下降與財政支出剛性增長進一步加劇了財政收支矛盾，財政用于教育支出兩位數(shù)的高速增長難以為繼。[4]國家財政性教育經費供給在2012年實現(xiàn)了占GDP總量4%的目標，但緊隨而來的是經濟發(fā)展放緩、國家財政收入增速下降，同時高校培養(yǎng)人力資本結構和國家經濟結構調整、產業(yè)結構升級和創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略實施的供求關系失調，我國高校提供的人才培養(yǎng)結構和質量供給結構矛盾日益突出。因此在教育投入后4%時代，尤其是經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”時期，有必要重新審視我國高校經費供給側存在的問題。

2.高校經費供給側結構面臨轉軌壓力。

我國經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”時期，國家指出高校下一步工作重點是培養(yǎng)適應經濟結構調整、產業(yè)升級的大學生能力，部分普通高校向應用型轉型，服務地區(qū)經濟發(fā)展。在金融危機期間，為解決高校經費供給不足問題，美國聯(lián)邦政府通過提供財政支持、增加大學生資助和補助金的方式強化對高校的經費供給，同時鼓勵高校同社會展開科研合作，增加高校獲得的社會經費供給總量，高校進一步審視自身經費供給能力，重視提高基金投資效益。美國聯(lián)邦政府一方面提高學生的市場適應性，另一方面提高政府、社會和高校自身的經費的供給能力，值得當前我國借鑒和學習。

3.保障高校經費實現(xiàn)有效供給和優(yōu)質供給。

隨著國家教育財政性撥款增速減緩，高校加速進行人才培養(yǎng)結構調整，部分專業(yè)亟需優(yōu)質、優(yōu)先的經費供給，保障專業(yè)發(fā)展和人才培養(yǎng)。所以，如何向部屬重點高校、地方普通院校提供有效、科學的經費供給，以及對不同類型高校、不同專業(yè)提供分類別、按比例和優(yōu)先經費供給都是當前高校經費供給側改革和完善研究的重點。高等教育經費供給側的深化改革必將有利于完善政府和社會的供給政策。建立科學、有效的經費預算、經費決算和經費監(jiān)督管理的運行機制，對高校經費的供給數(shù)量、供給結構和供給質量產生正能量，提高政府和社會有限的經費實現(xiàn)科學化、制度化、優(yōu)質化的供給局面。

4.推動“雙一流”建設和地方高校轉型建設。

我國政府提出建設一流大學、一流學科和推動地方高校轉型發(fā)展戰(zhàn)略，重視大學人才培養(yǎng)結構與經濟“新常態(tài)”相適應，經費供給總量應該滿足高校“雙一流”和應用型轉型等建設需求。當高校獲得的經費供給滿足自身發(fā)展需求，形成經費供給和需求均衡，有利于高校一流學科、一流大學建設，以及地方普通院校的轉型發(fā)展。反之，供求差異不斷擴大，則損害我國“雙一流”大學和普通院校轉型政策的落實，最終損害我國創(chuàng)新驅動經濟發(fā)展戰(zhàn)略。因此從高校經費供給側視域研究如何為當前高校建設提供長期、穩(wěn)定的經費支持，釋放高校內涵式發(fā)展的潛力，是本文的研究重點和重要現(xiàn)實意義。

二、高等教育經費供給側的主體及路徑分析

2013年中央直屬普通本科高校獲得的教育經費供給總量為2349.44億元，占普通本科學校獲得教育經費供給總量的36.02%。[5]自2012年伊始，我國經濟發(fā)展由以往持續(xù)高增長步入中高速增長的新常態(tài)，增長速度持續(xù)降低。國民生產總值于2012、2013、2014和2015年的增長速度分別為：7.75%、7.69%、7.27%和6.9%。[6]同年，我國財政性教育經費供給正式步入“4%”時代，當下高校經費供給總量及結構均面臨著“新常態(tài)”挑戰(zhàn)。

教育部直屬高校是中央直屬高校的核心組成部分，在高?！半p一流”建設方面發(fā)揮著示范作用。本節(jié)重點從供給側視域考察教育部直屬76所高校經費供給狀況，從政府財政供給、大學生學費供給、社會資本供給和大學自籌供給等進行經費供給結構和供給質量分析，從中剖析我國高校經費供給側存在的問題和成因，并為經濟“新常態(tài)”背景下高校教育經費供給側改革和完善提供理論參考。

教育部直屬高校獲得的教育經費供給總量由2004年的587.61億元增加到2013年的1843.08億元，年均增長23.7%。直屬高校在2004年至2011年間，每年獲得的經費供給總量增加幅度均超過10.0%，并于2011年達到23.5%為歷年之最。2012年我國實現(xiàn)財政性教育經費供給總量占國民生產總值4%目標，但受我國經濟發(fā)展“新常態(tài)”限制，直屬高校獲得教育經費供給總量增速自2012年進入個位數(shù)比例增長階段。

（一）財政性教育經費供給的主體及路徑分析

政府是財政性教育經費供給的供給主體，具體供給路徑可分為：教育經費撥款供給、科研經費撥款供給、其它經費撥款供給和上級補助供給。政府同時也是教育經費供給側的構成主體，其經費供給額已由2004年占高校經費供給總量的49.47%增加到2013年的63.98%，其中2006年伊始便超過總額的50.0%。

1.政府主導財政性教育經費供給是高校經費供給的主要路徑。教育部直屬高校獲得的教育經費供給總量由2004年的290.73億元增加到2013年的1179.22億元。如圖1所示，直屬高校在2004年至2011年間，每年獲得的經費供給總量增加幅度均超過10.0%，并于2011年達到28.71%為歷年之最。同樣于2012年直屬高校獲得政府財政性教育供給總量增速低于GDP增長速度，標志著我國高校經費供給進入“新常態(tài)”階段，國家財政性撥款不足。

2.教育經費撥款供給是政府財政性撥款供給的主要路徑。政府通過教育經費撥款完成對直屬高校經費的直接供給，其數(shù)量由2004年的206.9億元增加到2013年的803.3億元，年均增長率為32.0%，高于供給總量的23.7%。政府作為教育經費供給側的構成主體對教育部直屬高校既有優(yōu)勢，同時又存在著弊端。國內生產總值增速較快，能夠保障高校獲得充足的政府經費供給增長額度，但當經濟發(fā)展處于低迷階段時，政府對高校的財政經費供給增長速度會漸緩。由表1可知，地方對高校的經費供給分別受2008年金融危機和2012年經濟增速放緩影響，2008年和2013年總額均少于前一年。從供給總量結構分析，政府是直屬高校教育投資的絕對主體。財政性撥款占直屬高?？偸杖氡壤鹉晟?，財政性撥款自2009首次超過總收入的60.0%，其中政府直接通過中央撥款供給是最主要的供給渠道，中央政府對直屬高校的教育經費撥款占總收入的比例每年均高于30.0%，于經濟“新常態(tài)”時期基本保持在40%以上。

3.科研經費供給快速增加是財政性撥款供給渠道的新特點?？蒲薪涃M供給是直屬高校財政性撥款供給各渠道中增速最快的路徑，占經費供給總量比例第三位。供給總額由2004年的62.9億元增加到2013年的288.8億元，增加了3.59倍。2009年受金融危機影響，科研經費供給增長速度略微放緩，之后政府調整戰(zhàn)略更加注重科技創(chuàng)新在經濟發(fā)展中的作用，持續(xù)加大對高?？蒲械闹С至Χ?，2010年政府科研經費供給增長50.8%。需注意的是政府科研經費供給在2013年的增幅均不到10.0%，這是直屬高校在當前經濟發(fā)展“新常態(tài)”階段下面臨的又一挑戰(zhàn)：獲得更多的科研經費供給的同時還要服務于當前我國創(chuàng)新驅動經濟發(fā)展的戰(zhàn)略。

（二）學校自籌經費供給的主體及路徑分析

學校自籌經費供給的供給主體主要包括社會、受教育者個人和家庭以及高校等三方，其供給路徑可分為：以學生繳納學雜費為主的教育事業(yè)費供給、以社會捐贈為主的社會供給和以對社會的教學服務和科技服務等經費為主的高校自身供給。學校自籌供給直接反映出高校從市場配置中獲取經費供給的能力。由表2可知，教育部直屬高校學校自籌經費供給總量由2004年的296.89億元增加到2013年的663.85億元，年均增長率為13.73%。

1.直屬高校經費供給能力減弱。受教育財政性支出占國內生產總值4%目標影響，直屬高校自2009年起自籌經費供給額占其經費供給總量不足40.0%，直至步入“4%”時代，占比一直呈現(xiàn)遞減趨勢。中央政府不斷加強教育經費供給卻導致高校自籌經費供給能力減弱，在直屬高校經費供給側的結構比例逐年降低。在我國經濟增長步入“新常態(tài)”的新背景下，高校理應承擔更多籌措經費供給責任，因為高校今后獲得的政府經費供給增長量在很長的一個階段內不會有高速增長，這已在2013年初步顯現(xiàn)：自籌經費供給量占比略有提高。

2.大學生學雜費負擔比例過高。高校獲得的教育事業(yè)費主要是由大學生學雜費構成。2004年至2013年教育事業(yè)費供給總量平穩(wěn)上升，總量由2004年的176.1億元增長到2013年的364.0億元，年均增長率為11.9%。直屬高校教育事業(yè)費供給額占供給總量的比例由2004年的29.96%下降到2013年的19.75%，雖占直屬高校經費供給總量的比例呈下降的趨勢，但仍是第二大供給主體。從相近年份增加幅度來看，除2013年外教育事業(yè)費供給增加比例并不高，每年增幅不足10.0%，尤其是2012年最低為1.2%，可見政府和高校在維持高質量的教育同時，注重減輕學生經濟負擔。2013年高校重新調整學雜費標準后，教育事業(yè)費供給迎來了新一輪大幅度增長，增長比例為19.4%，在經濟“新常態(tài)”背景下更需引起重視，避免讓學生個體承擔高校發(fā)展不合理的供給比例。

三、我國高校經費供給側的主要問題及成因剖析

（一）高校經費供給側存在的主要問題

高校經費供給側在供給結構、供給路徑和供給效果均存在著不合理現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.過分依賴政府供給而忽視市場配置。

我國高校對政府財政教育撥款供給的依存度偏高，學校自籌經費供給能力相對較弱。自我國實行高等教育規(guī)模擴張政策以來，國家財政有意識增加對高校的經費供給，保障了高校的規(guī)模發(fā)展，但在一定程度上抑制了多元化高校供給側結構的完善，忽視了高校教育質量及人力資本培養(yǎng)結構的優(yōu)化。自2009年以后，政府提供的經費供給額占高校供給總額的60%，導致高校忽視通過市場配置獲取經費，其承擔高校經費供給比例越來越少，造成供給結構失衡問題。

2.政府財政性撥款供給路徑分配比例不合理。

政府作為我國高校經費供給的核心供給體，主要通過教育經費撥款調控對高校的經費供給總量。在經濟發(fā)展“新常態(tài)”，特別是政府實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的特殊時期，政府應通過經費供給政策引導高校展開校企科研合作，增加高?？蒲薪涃M供給的供給額度。以撥款為主導的政府經費供給制度造成了高校間的供給失衡問題，例如在73所直屬高校最新公布的2016年經費預算供給，經費供給總量第一的清華大學比末位高校經費供給額高出179億元，其中財政撥款經費供給是經費預算供給的重要渠道。

3.學校自籌經費供給能力低且供給結構不合理。

2013年高校自籌經費供給占總量的36%，但自籌資金供給的重擔壓在了受教者個人和家庭身上，學雜費供給占自籌經費總額的54.8%。高校從市場配置中社會捐款、高校與企業(yè)合作收益、高校附屬單位繳款等經費供給途徑獲取的經費總量比例不高，對滿足當前高?！半p一流”建設的資金需求只是杯水車薪。

（二）我國高校經費供給側問題的成因剖析

1.政府未能科學把握大學發(fā)展規(guī)律與特征，主導高校規(guī)模粗獷式擴張。

隨著高等教育大眾化和普及化的發(fā)展，高等教育系統(tǒng)不同的質量和選擇型的院校之間的關系問題越發(fā)凸顯，高等教育質量出現(xiàn)下滑，學生質量和結構不能很好的適應我國經濟結構調整，致使人力資本供給與社會經濟發(fā)展需求矛盾日益突出，造成大學生就業(yè)難、就業(yè)質量低等社會問題。在經濟發(fā)展“新常態(tài)”背景下，政府提出建設一流學科、一流大學和普通高校向應用型轉型等戰(zhàn)略，使得我國高校發(fā)展經歷了兩個時期：第一個時期高校需要大量的經費供給，滿足自身規(guī)模擴張式發(fā)展；第二個時期同樣需要大量的經費供給，糾正規(guī)模擴張主導下忽視教育質量和人力資本培養(yǎng)結構的歧路。教育財政投入后“4%”時代和我國經濟增長進入“新常態(tài)”階段，高校經費供給和需求矛盾將會日益突出。

2.政府重視匹配高校規(guī)模擴張的經費供給量，忽視經費供給側的結構質量。

高校規(guī)模擴大給我國教育財政帶來了巨大壓力，政府經費供給總量與國家經濟發(fā)展水平不協(xié)調，無法滿足高校自身發(fā)展的要求。政府試圖通過改革高等教育成本分擔機制，拓寬高校教育經費供給渠道，提高高校經費供給總量，形成長期、穩(wěn)定、有效的經費供給，解決高校經費需求供給矛盾，但由于各種原因，高校經費供給將更多的責任推向了大學生個人和家庭，盲目地追求匹配高校規(guī)模擴張的經費供給總量，導致高校經費供給側的供給結構弊端產生。主要是政府和個人成為供給側的核心主體、社會參與度不高，個人教育經濟收益在經濟“新常態(tài)”時期降低，必須重新審視現(xiàn)有高校經費供給結構的合理性。

3.我國大學組織為準政府組織，限制其尋求市場經費供給的主動性。

我國公立大學屬于政府內準政府組織，因此高校主要依靠政府提供經費供給和配置，但政府不能充當經費供給無限的政府。在國家經濟發(fā)展沒有明顯波動的情況下，這種模式能夠保障高校獲取足夠的經費供給，但當前我國經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”時期，反而限制了高校經費供給側對高校的投資能力。同時在高校經費配置方面，政府對高校經費需求申報、配置制定了諸多規(guī)定，雖有利于政府加強高校的經費供給和配置管理、控制高校發(fā)展規(guī)模，但削弱了高校通過市場配置尋求經費供給的主動性，造成高校人力資本培養(yǎng)結構與經濟發(fā)展脫節(jié)。

4.高校忽視市場經費供給問題，市場經費配置功能挖掘不充分。

沒有任何一個國家能夠完全承擔其高等教育發(fā)展的經費供給。美國大學包括美國公立大學的特點之一在于對學費和消費者的依賴，引入市場配置機制服務于高校經費供給成為各國發(fā)展高等教育的必然選擇。我國早已提出發(fā)揮市場配置滿足高校辦學經費供給政策，但受自身發(fā)展限制，一直未能充分發(fā)揮市場配置在高校經費供給過程中的基礎作用。

四、我國高校經費供給側改革的建議

從供給側視域研究完善高校經費供給，在滿足高校對經費需求的同時，更加注重經費供給主體的結構合理性，以及經費供給效率性，為當前建立一流大學、一流學科提供可靠的經費供給，同時還要兼顧地方高等院校轉型的經費需求，進一步健全高等教育成本分擔機制。具體建議如下。

首先，政府應健全以財政撥款供給為主、多渠道經費供給的保障體制，大幅度增加高校經費供給。同時，盡早制定“高校經費供給法”，完善我國高校教育財政法規(guī)體系，明確各教育經費供給主體的分擔責任，使高校經費供給民主化、法制化。政府供給能夠保證高校經費供給適應于經濟發(fā)展水平，為一流大學、一流學科建設以及地方高等院校轉型創(chuàng)造一個有力的發(fā)展環(huán)境，利于激勵高校發(fā)展的改革創(chuàng)新活動。

其次，政府應給予社會供給主體更多政策支持，社會供給主體同時應遵循“誰受益，誰負擔”的原則，提升自身的經費供給能力。各社會供給主體將成為我國“統(tǒng)籌推進兩個一流”戰(zhàn)略和地方院校轉型建設的主要受益群體，在獲得高等教育經濟利益的同時，理應為我國建立高等教育強國出資出力。

第三，政府應督促各高校加強教育成本核算，為制定學雜費標準提供重要依據(jù)，充分考慮受教育者個人和家庭經濟承擔能力，將教育成本的有償性和承受能力相結合，實現(xiàn)高校學雜費水平與受教育者個人和家庭的平均收入水平相適應。同時引入銀行等金融市場資金為大學生提供助學貸款，緩解學生供給端的經濟壓力。

最后，高校應服務于我國經濟結構調整和產業(yè)結構升級需求，積極擴大學校銷售和服務收入，增加學校自身經費供給總額。提高產學研合作收入和專利收入，促使高校自身的供給總量增加；同時可以發(fā)行教育彩票，主動向社會籌措資金，既可以滿足高校自身發(fā)展需求，也可以用于資助家庭經濟困難學生，保障教育公平。

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（責任編輯賴佳）