尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策評析

柳瑞

摘 要：尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策的實質(zhì)是試圖通過條約將運河區(qū)歸還給巴拿馬的同時，保證美國對運河事務(wù)的干預(yù)權(quán)。尼克松—福特時期的美巴運河談判為美巴新運河條約的簽訂奠定了重要基礎(chǔ)，在一定程度上改善了美國與巴拿馬及拉美國家的關(guān)系。這一時期美國的運河政策體現(xiàn)了分裂的美國國內(nèi)政治對其外交的不確定性影響和美國政府對外決策過程中的系統(tǒng)性與整體性，也反應(yīng)出從冷戰(zhàn)中后期開始美國在解決其與拉美非共產(chǎn)主義國家的矛盾與沖突時所采取的手段更為靈活多樣。

關(guān)鍵詞：美國；尼克松—福特；巴拿馬運河 ；實質(zhì)；遺產(chǎn)

中圖分類號：F74 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.35.021

尼克松—福特時期的美國巴拿馬政策經(jīng)歷了從堅持對運河的直接控制到試圖以條約形式將巴拿馬運河歸還的同時，保留美國對運河事務(wù)的干預(yù)權(quán)，實現(xiàn)美國對運河的永久控制。本文擬先就美國巴拿馬運河政策做一簡要梳理，并在此基礎(chǔ)上對這一時期美國的運河政策實質(zhì)進(jìn)行分析，然后試著對這一時期美國巴拿馬運河政策的影響和遺產(chǎn)做一簡要的論述。

1 尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策的實質(zhì)

美國巴拿馬運河政策的調(diào)整跟自身實力和國際形勢的變化密切相關(guān)。早期之所以在運河問題上持一種與他國分享的政策，是因為建國之初的美國并沒有足夠的實力與當(dāng)時的大英帝國對抗。到十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，隨著美國國力的迅速提升，獨霸運河的想法便應(yīng)運而生，并迅速奪得了運河開鑿權(quán)。歐洲各國實力因一戰(zhàn)而遭到嚴(yán)重削弱，而美國卻實力大增，其在西半球的優(yōu)勢地位無人可以撼動，這樣就使美國對巴拿馬的保護(hù)國地位一直持續(xù)到二十世紀(jì)三十年代。

1929年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使世界局勢日益緊張。在巴拿馬運河問題上羅斯福更關(guān)注的是運河的安全對于整個西半球安全的重要性，“在就任后不久他便清楚的意識到美巴關(guān)系是‘睦鄰政策在拉丁美洲的基石?！币虼肆_斯福開始承認(rèn)巴拿馬是一個主權(quán)國家并在許多經(jīng)濟(jì)問題上讓步，以便牢固控制運河維護(hù)西半球的安全。

隨著冷戰(zhàn)的爆發(fā)，拉美地區(qū)在美國遏制戰(zhàn)略中的地位日益凸顯，為確保巴拿馬運河的暢通與安全，美國表示愿意在有效控制運河的前提下與巴拿馬談判。當(dāng)尼克松入主白宮時，美國在世界上的實力相對衰落，尼克松被迫實行戰(zhàn)略收縮，重新審視其拉美政策。尼克松認(rèn)為“美國需要為本半球政策確定一個新的方針，以便建設(shè)性地適應(yīng)新的條件，并為同拉美國家建立更成熟的關(guān)系奠定基礎(chǔ)?！碧岢c拉美國家建立新的“特殊伙伴關(guān)系”，推行“低姿態(tài)”政策。在運河問題上，美國清楚的認(rèn)識到如果沒有巴拿馬的同意與合作，在敵對的環(huán)境中誰也無法保證能夠成功的保衛(wèi)運河，因此尼克松—福特政府最終決定在運河問題上采取讓步政策。

當(dāng)運河問題已成為拉美國家檢驗美國新的“特殊伙伴關(guān)系”和“低姿態(tài)”政策的試金石時，美國在制定巴拿馬運河政策時就不得不考慮到其對美國與拉美國家之間關(guān)系的影響。尼克松在面對國會瑟蒙德等人的強烈反對時，在給對方的回信中就指出“我們必須將運河問題放在我們與其他加勒比海國家和拉美國家關(guān)系的背景下考慮，他們傾向于將這一問題作為我們對待他們基本態(tài)度的標(biāo)志?！碧幚砗门c拉美各國的關(guān)系不僅有利于改善美國經(jīng)濟(jì)低迷的狀況，而且有利于其更好的實行其“緩和”戰(zhàn)略。同時隨著戰(zhàn)后科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，巴拿馬運河對美國的戰(zhàn)略價值開始下降。

在這樣的背景下，可以說美國不得不調(diào)整其巴拿馬運河政策“是出于更廣泛而長遠(yuǎn)的利益權(quán)衡，順應(yīng)時勢的結(jié)果?！钡@并不意味著美國將放棄其在運河的重要利益。針對當(dāng)時很多人對“睦鄰政策”下美國對巴拿馬的讓步表示疑問時，羅斯福稱“改變了的不是美國稱霸拉丁美洲的目標(biāo)，而是確保這種霸權(quán)的方法?！蓖瑯釉谥贫ㄟ\河政策時尼克松—福特政府始終堅持著美國的基本目標(biāo)：實質(zhì)上永久控制運河。由于“永久”一詞為巴拿馬所不能接受，美國加入了在條約終止后美巴共同保證運河永久中立和允許世界各國船只自由進(jìn)入的條款，這就為以后美國介入運河事務(wù)提供了有利的條件。因此尼克松—福特時期美國的巴拿馬運河政策是美國出于自身實力和世界形勢變化而做出的一種策略性調(diào)整，它并不意味著對門羅主義的放棄；其實質(zhì)是試圖通過條約將運河區(qū)歸還給巴拿馬的同時，保證美國對運河的繼續(xù)利用及對運河事務(wù)的介入和干預(yù)權(quán)，即“以放棄對運河的直接占領(lǐng)來換取對運河的永久控制”。

2 尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策的影響與遺產(chǎn)

美國承諾以談判的方式解決巴拿馬運河問題始于約翰遜時期，然而在約翰遜政府時期，美國與巴拿馬阿里亞斯政府達(dá)成的1967年條約草案因兩國國內(nèi)的反對和政府更迭的影響而不了了之。此后，經(jīng)過尼克松—福特時期美國對運河政策的調(diào)整和幾乎貫穿這一時期的美巴談判，到卡特上臺后僅在一年之內(nèi)美巴就簽訂了新的運河條約，由此足見尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策和美巴運河談判的作用之重要，影響之巨大，具體表現(xiàn)為以下兩點。

2.1 為美巴新運河條約的簽訂奠定了重要基礎(chǔ)

尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策的調(diào)整產(chǎn)生的最直接影響就是推動美巴談判取得了實質(zhì)性進(jìn)展。這首先表現(xiàn)為基辛格—塔克協(xié)定的達(dá)成為美巴運河談判奠定了原則性的基礎(chǔ)。尼克松在第一任期內(nèi)始終堅持直接控制運河的政策，導(dǎo)致了美巴談判的中斷；到其第二任期內(nèi)，尼克松對美國的巴拿馬運河政策進(jìn)行調(diào)整，簽署了關(guān)于運河談判指示的第131號國家安全決議，承認(rèn)巴拿馬對運河區(qū)擁有管轄權(quán)，并打算在談判中做出一些其他讓步，這直接推動了基辛格—塔克協(xié)定的達(dá)成，成為之后美巴運河談判的基礎(chǔ)性原則，也一直被兩國所遵守。此后，即使在大選中面臨競爭對手的攻擊時，福特仍然強調(diào)“無論如何我們都不應(yīng)違背1974年2月的8項談判基本原則。”

其次，在尼克松的第64、115和131號國家安全決議的指示下和基辛格—塔克協(xié)定的基礎(chǔ)上，美巴在許多具體問題上也達(dá)成了原則性的協(xié)議。8項談判基本原則簽署后，兩國很快便在巴拿馬參與運河管理與防御和運河區(qū)司法權(quán)問題上達(dá)成原則性協(xié)議。隨著福特對尼克松的運河談判指示的修改，美巴又在解決土地及海域利用問題的方法上達(dá)成共識；而且在大選后的兩輪談判中，美巴在運河雇員、非軍事活動、運河中立及土地及海域利用等具體問題上也取得了一定進(jìn)展。雙方雖在最為核心的條約期限及運河防御問題上一直沒能達(dá)成共識，但經(jīng)過長時間的交流與試探，兩國都基本了解了彼此在這些問題上的立場。上述談判成果為卡特上臺后較快解決運河問題奠定了重要基礎(chǔ)。

最后，尼克松—福特時期美巴運河談判經(jīng)過漫長的磨合，一定程度上增加了彼此的信任度，使雙方在運河談判過程中的態(tài)度漸趨務(wù)實，這無疑也有助于保持可信的談判勢頭。

在尼克松—福特時期，美國對托里霍斯政府的懷疑自政變以來就沒有停止過，美國情報部門對托里霍斯本人的評估亦多貶損之辭，在1976年10月末的爆炸事件中，美國情報部門竟然認(rèn)為這次行動是經(jīng)過托里霍斯本人允許的。而托里霍斯對美國的不信任也可謂根深蒂固。托里霍斯的政敵都不同程度的與美國保持聯(lián)系，而且每次旨在推翻托氏統(tǒng)治的政變中都流傳著美國人員參與其中的謠言，這讓托里霍斯不得不對美國保持著提防的心理。在1976年總統(tǒng)競選中，福特和卡特在巴拿馬運河問題上的公開立場都顯得很強硬，又引起了巴拿馬的高度懷疑，特別是當(dāng)巴拿馬發(fā)現(xiàn)卡特有可能贏得競選時，非常擔(dān)心卡特上臺后是否還會繼續(xù)談判。為此博伊德專門與后來成為卡特總統(tǒng)運河首席談判代表的索爾·利諾維茨舉行了一次會談。利諾維茨告訴博伊德卡特承諾“他將以一種合作與諒解的精神處理所有的西半球問題，包括巴拿馬?！敝罄Z維茨又再次向博伊德確定“卡特將從拉美的真實利益出發(fā)處理美國與拉丁美洲的關(guān)系，并希望為西半球關(guān)系建立和諧的基礎(chǔ)?！痹谶@之后，巴拿馬的擔(dān)心才有所緩解。

可見，自始至終，美巴之間一直存在著懷疑與不信任。但在兩國關(guān)系最為重要的運河問題上，雙方都在努力向?qū)Ψ奖砻髟敢庖哉勁械姆绞浇鉀Q兩國間存在的分歧與爭端。為避免在談判中很快陷入僵局，美方總是建議先以能夠坦率交流和更容易建立起信任感的非正式或秘密會談的形式接觸；而托里霍斯主張美巴高層領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)先就原則性問題進(jìn)行談判的方式也同樣有助于減少彼此的懷疑。美巴的在運河問題上脆弱的信任感大多是通過這些非正式或私人會談的方式建立起來的。當(dāng)談判因美國大選而中斷了幾個月之后，為鞏固這種脆弱的信任關(guān)系，邦克建議舉行一個低調(diào)或者秘密的談判，期望這一談判“向巴拿馬表明美國努力實現(xiàn)最低限度目標(biāo)的一種真誠努力，同時仍能保持可信的談判勢頭?！倍诟Ｌ貢r期的最后一次美巴談判前的雙邊會談中，基辛格告訴博伊德他很愿意派邦克再次返回巴拿馬，其中一個目的就是“以積極的方式象征著美國對談判承諾的連續(xù)性。”這些都說明，美巴經(jīng)過多年的不斷交流，雖不能說建立起非常穩(wěn)固的信任關(guān)系，但在一定程度上減輕了彼此的懷疑和不信任感，至少在運河談判問題上是這樣。

2.2 一定程度上改善了美國與巴拿馬及拉美國家的關(guān)系

1968年10月，托里霍斯剛剛政變成功時，尼克松政府對托氏政權(quán)不給予承認(rèn)；隨后又因托里霍斯對1967年條約草案的否決和中斷美巴運河談判，導(dǎo)致兩國關(guān)系一度緊張。然而，到尼克松第二任期內(nèi)美國就巴拿馬運河政策進(jìn)行調(diào)整和簽訂基辛格—塔克協(xié)定之后，美巴談判氛圍大為改善，兩國關(guān)系開始變得融洽。巴拿馬收回運河區(qū)主權(quán)的行動得到拉美大多數(shù)國家的同情與支持，雖然更多的是政治意義上的支持，但這也反映出拉美國家反對美國霸權(quán)主義和試圖擺脫唯美國馬首是瞻局面的愿望。當(dāng)福特還在為是否要修改尼克松的運河談判指示而猶豫時，哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加和委內(nèi)瑞拉三國總統(tǒng)聯(lián)名給福特總統(tǒng)寫信稱“西半球的政府和人民一致認(rèn)為巴拿馬運河問題是整個拉丁美洲的共同利益之所在?！辈娬{(diào)如果能滿足很多拉美國家在運河問題上的愿望的話“就會為強化您的國家與拉美國家的互相合作打開了方便之門?！痹诶绹遗c美國因經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和維護(hù)海洋權(quán)益等問題而摩擦不斷，拉美各國內(nèi)反美情緒與日俱增時，美國對巴拿馬運河政策的適時調(diào)整，讓拉美國家看到了美國可能履行其與拉美國家建立新的“成熟伙伴關(guān)系”承諾的希望，這有助于減緩拉美各國的反美情緒，推動美國與拉美國家關(guān)系的改善。

就這一時期美國巴拿馬運河政策的遺產(chǎn)而言，主要體現(xiàn)在三個方面：

首先，分裂的美國國內(nèi)政治對其外交的不確定性影響。

美國外交政策的制定與實施并非某一部門或個人所決定，而是其政府各部門互相博弈的結(jié)果。在美國巴拿馬運河政策的形成與美巴談判的過程中，由于國務(wù)院是美巴談判的實際執(zhí)行者，因此對巴拿馬的立場了解較為清楚，態(tài)度更為務(wù)實；在面對運河問題時，基辛格力主從美國外交戰(zhàn)略全局出發(fā)，對巴拿馬做出相應(yīng)的讓步，試圖以運河問題為契機(jī)改善美國與整個拉美的關(guān)系。因此，國務(wù)院是主張對巴讓步和推動談判進(jìn)展的積極支持者，也向巴方明確表明美國愿意締結(jié)一個新條約。

但是國務(wù)院在運河問題上的看法與美國政府其他部門之間存在著不同程度的差異。國會中保守勢力聲稱美國對運河區(qū)擁有“主權(quán)”，反對締結(jié)一個新條約將運河區(qū)歸還給巴拿馬。而“越戰(zhàn)后國會在重新確立其權(quán)力?？偨y(tǒng)應(yīng)該注意到國會十分關(guān)注行政協(xié)定的商定。他也希望盡量避免政治上的爭論，否則更會加強國會的影響?！倍倚姓块T簽訂的任何條約需得到參議院三分之二的投票通過才能生效，這就使美國巴拿馬運河政策制定過程中一直包含著國會立場的因子。而國防部考慮運河問題更多是從軍事的角度出發(fā)，強調(diào)運河在美國太平洋軍事行動中的戰(zhàn)略價值，因此在運河期限和防御相關(guān)問題上立場強硬。當(dāng)國務(wù)院在面對國會中保守派的激烈反對時，就不得不爭取國防部的支持，這樣國防部就將其在運河問題上的很多看法融入美國巴拿馬運河政策中。顯而易見，國會和國防部的反對和保守立場導(dǎo)致美巴在許多問題上立場差距過大，使談判舉步維艱，一定程度上遲滯了運河談判的進(jìn)程。

其次，美國政府對外決策過程中的系統(tǒng)性與整體性。

雖然美國政府內(nèi)部各部門在巴拿馬運河問題上的立場不盡一致，但是美巴談判卻一直堅持了下來，這恰恰體現(xiàn)了美國政府決策過程中的系統(tǒng)性與整體性。在美國巴拿馬運河政策的制定和美國談判的過程中，美國政府中的國防部、國會、情報機(jī)構(gòu)、國家安全委員會及與運河相關(guān)的各部門小組都參與其中，但基辛格和國務(wù)院始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。由于國務(wù)院與國防部在簽訂新條約問題上并無根本性的分歧，只是讓步程度的差異，因此在面對國會的強烈反對時，它總是積極的協(xié)調(diào)與國防部的立場，爭取國防部對談判的支持；同時也承諾與國會保持經(jīng)常性的交流與溝通，以減少國會的疑慮和阻撓；國務(wù)院也對其他各部門的意見進(jìn)行吸收和整合。正是在國務(wù)院的積極運作下，才使美國巴拿馬運河政策這一復(fù)雜與混亂的決策過程最終保持了一定的系統(tǒng)性與整體性，保證了運河談判的繼續(xù)。

當(dāng)然，美巴運河談判能夠堅持下來也與尼克松時期美國外交政策的特點有關(guān)，“尼克松—基辛格路線的關(guān)鍵是把外交政策控制在白宮手中，以防止來自官僚機(jī)構(gòu)、新聞界、國會或者街頭示威的干預(yù)?！本唧w而言即談判盡量以秘密的形式進(jìn)行，且基辛格及邦克都主張等運河條約草案基本擬定，國會能看到條約的全貌時再與國會進(jìn)行真正的討論。這樣固然有利于談判的順利進(jìn)行，但當(dāng)國會最后面對的是一個與自己立場有一定差距的新條約時，國會中的右翼勢力便很快會形成一個強大的反對集團(tuán)，這預(yù)示著即使簽訂了條約，美國國會批準(zhǔn)條約將會是一場異常艱難的博弈。但美國國會在條約上擁有的修正、批準(zhǔn)、否決及監(jiān)督執(zhí)行等權(quán)力，實現(xiàn)了美國政府內(nèi)部的自我平衡，確保了行政部門所簽署的條約對美國核心利益的維護(hù)。

最后，從冷戰(zhàn)中后期開始美國在解決其與拉美非共產(chǎn)主義國家的矛盾與沖突時所采取的手段更為靈活多樣。

美國自“羅斯福推論”出臺以后，以軍事手段干涉拉美國家內(nèi)政就成了美國的常用手法；二戰(zhàn)后隨著美國實力大增及冷戰(zhàn)的爆發(fā)，美國便以遏制共產(chǎn)主義擴(kuò)張為借口，到處插手世界各地事務(wù)，而第三世界國家的不穩(wěn)定狀態(tài)更是為其提供了有利的機(jī)會。如介入朝鮮戰(zhàn)爭、顛覆危地馬拉阿本斯政府、武裝干涉多米尼加和對古巴采取“豬灣行動”等，而其干涉的最高峰則是卷入越南戰(zhàn)爭。這些武裝干涉的結(jié)果大多都沒能如美國所愿，反而給美國帶來了巨大的財政負(fù)擔(dān)，并招致世界輿論的譴責(zé)，而其中又以越戰(zhàn)的教訓(xùn)最為深刻。

有鑒于此，尼克松上臺后推行“緩和”戰(zhàn)略，意在維護(hù)美國霸權(quán)地位的同時減輕美國的軍事負(fù)擔(dān)。面對拉美地區(qū)不穩(wěn)定性的增長和美國控制能力的下降，“尼克松政府認(rèn)為，遏制西半球激進(jìn)主義的最好辦法就是培植當(dāng)?shù)氐挠乙韯萘?，包括軍人政?quán)。”在尼克松—福特時期，美國與智利和阿根廷等軍政府都維持著不錯的關(guān)系；在美國政府眼里，巴拿馬的托里霍斯政權(quán)同樣是一個軍事獨裁政府，因此在處理與巴拿馬的關(guān)系時，始終沒有采取像對待智利阿連德政府那樣對待托里霍斯政府。這種政策的微調(diào)雖是美國迫于世界形勢變化而被迫做出的選擇，但這也許也預(yù)示著美國在維護(hù)“門羅主義”時其方式發(fā)生了一定的變化，以武力為后盾的強制性外交不再是首要的選擇，是美國全球戰(zhàn)略收縮在拉美的一種體現(xiàn)。自此之后，交流、碰撞及說服等和平外交手段在美國在處理其與拉美非共產(chǎn)主義國家關(guān)系時所扮演的角色越來越重要?？ㄌ卣炗喢腊托逻\河條約和里根政府促成中美洲和平協(xié)議的簽署等都是這一變化的體現(xiàn)。

但這種政策微調(diào)只限于美國處理其與拉美非共產(chǎn)主義國家之間的關(guān)系，對待具有共產(chǎn)主義意識形態(tài)的國家，美國仍不排除利用強制性外交與軍事干涉的方式與之打交道。如尼克松政府策劃推翻智利阿連德政府，以及后來里根政府針對尼加拉瓜桑解陣政府的準(zhǔn)軍事行動等都是這方面的例子；隨后卡特的“人權(quán)外交”和里根的“低烈度戰(zhàn)爭”都是明確針對共產(chǎn)主義而提出的，并不影響美國處理其與右翼獨裁政權(quán)關(guān)系時的這種政策傾向。當(dāng)然，美國這一政策傾向的基本前提是這些右翼政權(quán)不得損害美國眼中的核心利益。

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