中國(guó)耕地休耕制度基本框架構(gòu)建

陳展圖+楊慶媛

摘要 休耕是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取的保護(hù)耕地、修復(fù)生態(tài)、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的有效措施。由于我國(guó)對(duì)耕地資源的長(zhǎng)期過(guò)度利用，導(dǎo)致部分耕地地力嚴(yán)重下降、土壤污染加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，威脅著我國(guó)耕地的可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。利用國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)供給寬裕的有利時(shí)機(jī)，在部分地區(qū)實(shí)行休耕，有利于耕地休養(yǎng)生息，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。本文通過(guò)文獻(xiàn)分析法、邏輯推理法、訪談?wù){(diào)研法等研究方法，探索我國(guó)耕地休耕制度的基本框架，為完善我國(guó)休耕制度提供思路，為保障休耕制度的順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)。研究認(rèn)為，休耕是對(duì)我國(guó)粗放的土地利用方式和傳統(tǒng)的耕作制度的重大變革，將促進(jìn)我國(guó)耕地從掠奪型利用向保護(hù)型利用轉(zhuǎn)變，具有很強(qiáng)的必要性和重要的現(xiàn)實(shí)意義，應(yīng)成為我國(guó)土地保護(hù)政策和農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分。然而，當(dāng)前我國(guó)探索實(shí)行的組織化、制度化、規(guī)范化的休耕制度既沒(méi)有成熟的歷史經(jīng)驗(yàn)可循，也不能簡(jiǎn)單復(fù)制發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，需要進(jìn)行多方面的創(chuàng)新。本文首先科學(xué)認(rèn)識(shí)我國(guó)實(shí)行休耕制度的外部環(huán)境：一是特定的背景條件，二是適應(yīng)農(nóng)地基本制度、農(nóng)地利用基本特征的要求。進(jìn)而構(gòu)建我國(guó)休耕制度基本框架的主要內(nèi)容：①區(qū)域差異化的休耕模式設(shè)計(jì)；②休耕地的診斷與識(shí)別；③休耕規(guī)模的確定；④休耕地的時(shí)空優(yōu)化配置；⑤休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)助方式；⑥休耕行為主體的響應(yīng)及協(xié)調(diào)；⑦休耕地的管理和保護(hù)；⑧休耕的監(jiān)測(cè)評(píng)估。休耕制度在我國(guó)是一項(xiàng)完全新型的制度安排，涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，須立足國(guó)情，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，審慎推進(jìn)。

關(guān)鍵詞 休耕制度；區(qū)域模式；時(shí)空配置；休耕地管護(hù)；監(jiān)測(cè)評(píng)估

中圖分類號(hào) F301.2；S344文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2017）12-0126-11DOI：10.12062/cpre.20170714

習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說(shuō)明》中首次提出“探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”，將休耕制度提到國(guó)家戰(zhàn)略高度。其后，2016年中央一號(hào)文件、《中國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要》《全國(guó)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016—2020年）》《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》等文件、規(guī)劃均把探索實(shí)行輪作休耕制度試點(diǎn)作為重要內(nèi)容，作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。2016年6月，農(nóng)業(yè)部等10部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），標(biāo)志著我國(guó)休耕工作走向組織化、制度化、規(guī)范化。然而，休耕制度在我國(guó)是新的制度安排，涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，既沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可循，也不能直接照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，需要根據(jù)中國(guó)國(guó)情構(gòu)建具有中國(guó)特色的休耕制度。

1 文獻(xiàn)綜述

休耕是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的保護(hù)耕地地力、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的有效措施。美國(guó)是世界上休耕制度最為完善的國(guó)家[1-3]，早在1933年就將休耕作為一項(xiàng)基本的農(nóng)業(yè)政策，并通過(guò)多項(xiàng)法案推動(dòng)休耕的實(shí)施，如《食品保障法》（Food Security Act）[4-5]。1985年起實(shí)施的土地休耕保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃（Conservation Reserve Program， CRP）是美國(guó)最大的休耕項(xiàng)目[6-7]，此外還有濕地儲(chǔ)備計(jì)劃、農(nóng)地保護(hù)儲(chǔ)備加強(qiáng)計(jì)劃等[8]，美國(guó)已建立起了體系化的休耕制度[9]。休耕制度也是歐盟農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分，始于1992年的麥克薩里改革（Macsharry Reform）[10]。歐盟的休耕包括輪作休耕和多年性休耕，其中輪作休耕的農(nóng)場(chǎng)分又為強(qiáng)制休耕和無(wú)強(qiáng)制休耕兩類[11-12]，且歐盟的休耕面積根據(jù)糧食市場(chǎng)的變化進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，除了對(duì)休耕進(jìn)行直接補(bǔ)貼外，還對(duì)各種養(yǎng)護(hù)耕地措施進(jìn)行補(bǔ)貼[13]。日本從1970年代起實(shí)施休耕，多數(shù)年份休耕面積在50×104 hm2以上，不同等別的耕地有不同的休耕要求，包括輪種休耕、管理休耕和永久休耕[14-15]。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1984—1995年實(shí)施“稻米生產(chǎn)及稻田轉(zhuǎn)作計(jì)劃”，1997—2007年實(shí)施“水旱田利用調(diào)整計(jì)劃”，將稻田轉(zhuǎn)作和休耕作為減少稻米產(chǎn)量的重要手段，糧價(jià)上漲后則活化休耕田[16]。綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家和臺(tái)灣地區(qū)的休耕制度，其運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，休耕目標(biāo)明確，形成了包括規(guī)模調(diào)控、主體協(xié)調(diào)、形式多樣、補(bǔ)助多元、富有彈性的休耕制度體系。

休耕在我國(guó)也是古已有之并有延續(xù)，如2000多年前的《詩(shī)經(jīng)》中的“菑、新、畬”和《周禮》中的“易田”等[17-19]，但歷史時(shí)期的休耕大都是自發(fā)的、零星的個(gè)體行為，并未形成制度。新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，在人地關(guān)系高度緊張的情況下強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)，缺乏休耕的內(nèi)在動(dòng)力和客觀條件。因此，我國(guó)對(duì)休耕的科學(xué)探索相對(duì)較晚，但近幾年迅速成為熱點(diǎn)，且已有研究指出休耕對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)均有積極意義。張慧芳等較早進(jìn)行了中國(guó)推行休耕制度的探討，分析了中國(guó)實(shí)施休耕制度的必要性、難點(diǎn)和實(shí)施途徑[20]。鄧琳璐、龐成慶、韓霽昌等證實(shí)了休耕對(duì)于改善地力和生態(tài)的顯著作用[21-23]。在休耕規(guī)模方面，趙雲(yún)泰等以江蘇省通州市為例對(duì)不同發(fā)展情景下休耕規(guī)模和布局進(jìn)行虛擬實(shí)證分析[24]，李凡凡等預(yù)測(cè)2015年中國(guó)可休耕規(guī)模為97.49×104 hm2[25]，張慧芳等認(rèn)為中國(guó)休耕面積不應(yīng)該超過(guò)耕地總面積的5%[20]，羅婷婷等則認(rèn)為我國(guó)休耕的極限為0.27×108 hm2，占耕地總面積比例高達(dá)20%[26]。休耕補(bǔ)助是休耕制度運(yùn)行的關(guān)鍵，劉沛源、譚永忠等對(duì)國(guó)外休耕補(bǔ)貼政策實(shí)施進(jìn)行了分析[27-28]，尹珂、王學(xué)等分別針對(duì)華北地下水超采區(qū)和三峽庫(kù)區(qū)的休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償意愿進(jìn)行了定量研究[29-31]。在微觀主體方面，李爭(zhēng)、龍玉琴等對(duì)鄱陽(yáng)湖糧食產(chǎn)區(qū)和地下水漏斗區(qū)農(nóng)戶休耕意愿及影響因素進(jìn)行了探索[32-33]。針對(duì)我國(guó)大量存在的撂荒、棄耕等現(xiàn)象，羅婷婷等提出建立撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉(zhuǎn)換機(jī)制，并提出休耕市場(chǎng)化的設(shè)想[26]；針對(duì)地下水漏斗區(qū)，楊邦杰等提出要以科學(xué)休耕為主要手段，重塑水土利用新平衡[34]。卓樂(lè)、江娟麗等詳細(xì)總結(jié)了發(fā)達(dá)國(guó)家和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)耕地休耕的進(jìn)展和啟示[35-36]，趙其國(guó)等提出中國(guó)實(shí)行輪作休耕制度的主要研究?jī)?nèi)容包括休耕區(qū)劃、技術(shù)模式和體制機(jī)制[37]。

綜上所述，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，休耕在我國(guó)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都還比較薄弱，有不少領(lǐng)域尚處空白狀態(tài)，如休耕的區(qū)域模式設(shè)計(jì)、休耕地的診斷與識(shí)別、休耕地的時(shí)空配置、休耕主體的協(xié)調(diào)、休耕地的管護(hù)與監(jiān)測(cè)評(píng)估等。當(dāng)前我國(guó)學(xué)界對(duì)休耕的研究呈現(xiàn)以下特征：一是對(duì)實(shí)行休耕制度大都持樂(lè)觀態(tài)度，卻缺乏對(duì)我國(guó)國(guó)情、資源本底和休耕風(fēng)險(xiǎn)的充分認(rèn)識(shí)；二是大多研究是對(duì)休耕的必要性、休耕的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)介紹，與我國(guó)的實(shí)際契合不夠。我國(guó)人多地少、土地公有、土地?cái)?shù)字化管理滯后、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)細(xì)碎、土地具有較強(qiáng)的社會(huì)保障功能等特征與發(fā)達(dá)國(guó)家存在差異，不可能直接復(fù)制發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法；三是已有研究大多是休耕制度的某個(gè)截面，難以支撐整個(gè)休耕制度框架?；诖?，本研究回歸休耕制度本身，立足國(guó)情，首先審慎解讀中國(guó)實(shí)行休耕制度的背景及基本條件，提出休耕制度的邏輯起點(diǎn)——須與我國(guó)農(nóng)地基本制度及農(nóng)地利用基本特征相適應(yīng)，進(jìn)而提出中國(guó)休耕制度的基本框架。

2 中國(guó)實(shí)行休耕的背景及基本條件

2.1 數(shù)量充足的耕地資源

中國(guó)是世界第一人口大國(guó)，人多地少、人均耕地少是基本國(guó)情，糧食安全問(wèn)題在任何時(shí)候都是國(guó)家重大戰(zhàn)略問(wèn)題，充足的糧食供給必須建立在一定的耕地?cái)?shù)量上。只有保持一定面積和一定質(zhì)量及其產(chǎn)能的耕地，才可能談休耕[38]，才能把滿足糧食安全以外的耕地用于休耕。1.2×108 hm2耕地是不能突破的紅線。根據(jù)國(guó)土資源部公布的《關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)》，我國(guó)耕地面積為1.35×108 hm2，這意味著從耕地?cái)?shù)量角度有休耕的空間。

2.2 國(guó)際糧食市場(chǎng)穩(wěn)健，我國(guó)有能力從國(guó)際市場(chǎng)獲得糧食

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）指出，由于供應(yīng)充足、需求溫和，以及美元升值，2015年全球糧食價(jià)格連續(xù)第四年下跌，且創(chuàng)下7年最大跌幅（http：//www.agrimoney.com/news/food-prices-fall-at-fastest-pace-in-7-years-amid-timid-demand-9160.html）。預(yù)計(jì)未來(lái)幾年，國(guó)際糧食市場(chǎng)依舊穩(wěn)健，因此，我國(guó)可從國(guó)際糧食市場(chǎng)進(jìn)口一定數(shù)量的糧食，并讓部分耕地休耕。但國(guó)際糧食市場(chǎng)的寬松只是為我國(guó)實(shí)行休耕提供了一個(gè)有利的外部條件，仍具有很大的不確定性，不能過(guò)分依賴國(guó)際市場(chǎng)，以我為主、適度進(jìn)口的糧食安全戰(zhàn)略不能改變，水稻、小麥、玉米三大主糧自給率要保持在95%以上，其中水稻、小麥兩大口糧保持100%自給。

2.3 我國(guó)耕地長(zhǎng)期過(guò)度利用，需要進(jìn)行休養(yǎng)生息

由于長(zhǎng)期對(duì)耕地進(jìn)行掠奪性開(kāi)發(fā)利用，導(dǎo)致許多耕地面臨嚴(yán)峻的可持續(xù)利用問(wèn)題。例如，糧食主產(chǎn)區(qū)的華北平原地下水漏斗區(qū)面積達(dá)7.6×104 km2[39]；全國(guó)耕地污染物點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，主要為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬離子和滴滴涕、多環(huán)芳烴等有機(jī)污染物[40]；石漠化涉及西南、中南8個(gè)?。▍^(qū)、市）455個(gè)縣，與2005年相比，發(fā)生在耕地上的石漠化土地面積增加了4.34×104 hm2，年均增加0.72×104 hm2，部分坡耕地質(zhì)量進(jìn)一步下降[41]。因此，轉(zhuǎn)變耕地利用方式，由短期過(guò)度性利用向長(zhǎng)久保護(hù)型利用轉(zhuǎn)變，首先要在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)實(shí)行休耕試點(diǎn)，讓受損的耕地恢復(fù)健康。

2.4 國(guó)內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定，且?guī)齑娣e壓較多

在農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和惠農(nóng)政策刺激下，2004—2015年，我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十二連增”（2016年我國(guó)糧食總產(chǎn)量比2015年減少0.8%，主要是主動(dòng)優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局結(jié)構(gòu)的結(jié)果。但總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力已得到極大提升并趨于穩(wěn)定，在某些關(guān)鍵領(lǐng)域甚至取得突破性進(jìn)展（如超級(jí)稻、海水稻）。因此，盡管未來(lái)我國(guó)糧食產(chǎn)量有波動(dòng)，但穩(wěn)產(chǎn)的可能性極大），與此同時(shí)，我國(guó)糧食庫(kù)存量、進(jìn)口量節(jié)節(jié)攀升。1990年以來(lái)我國(guó)糧食庫(kù)存消費(fèi)比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織推薦的17%—18%底線標(biāo)準(zhǔn)[42]，考慮到我國(guó)人多地少，多數(shù)研究也認(rèn)為庫(kù)存消費(fèi)比在25%左右就基本可以滿足需要[43]。但現(xiàn)在我國(guó)糧食庫(kù)存高企，其中玉米庫(kù)存數(shù)量占總庫(kù)存量的50.3%[44]，去庫(kù)存成為新的難題。任繼周認(rèn)為儲(chǔ)糧超過(guò)了安全系數(shù)就是負(fù)擔(dān)[45]，不僅導(dǎo)致糧食霉變陳化，品質(zhì)下降，還增加了倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用。因此，可以休耕部分耕地，消化庫(kù)存，從“存糧于庫(kù)”向“藏糧于地”轉(zhuǎn)變。

總的來(lái)看，我國(guó)各界強(qiáng)調(diào)休耕的正外部性，大都認(rèn)為有必要、有條件進(jìn)行休耕，但也需要對(duì)糧食安全、耕地資源、國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)的不確定性等進(jìn)行全面評(píng)估，并認(rèn)真審視休耕制度與現(xiàn)有土地管理制度的相容性。因此，我國(guó)實(shí)行休耕制度的基本原則是確保國(guó)家糧食安全，謹(jǐn)慎推進(jìn)。

3 中國(guó)實(shí)行休耕制度的基本要求

第一，我國(guó)農(nóng)地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，與私有制國(guó)家（地區(qū)）的土地制度和經(jīng)營(yíng)利用方式存在顯著差異，因此，我國(guó)不能直接套用私有制國(guó)家（地區(qū)）農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行休耕的經(jīng)驗(yàn)和做法。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身是一種不斷發(fā)展完善的權(quán)益，且目前學(xué)術(shù)界對(duì)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性仍然存在較大分歧[46-48]。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)識(shí)的分歧必然會(huì)傳導(dǎo)到休耕的權(quán)利主體，一些地方承包地的頻繁調(diào)整會(huì)增加休耕制度的設(shè)計(jì)成本。休耕制度的實(shí)施必須在已完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的地區(qū)，否則，一旦承包經(jīng)營(yíng)使用主體發(fā)生變更，將會(huì)引起權(quán)益糾紛。對(duì)已經(jīng)發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的承包地實(shí)行休耕，休耕的補(bǔ)助主體、監(jiān)督主體、實(shí)施主體也需要明晰，尤其是休耕補(bǔ)助的歸屬。

第二，對(duì)休耕制度運(yùn)行成本要有清晰的預(yù)期，并降低制度運(yùn)行成本。發(fā)達(dá)國(guó)家休耕制度配套政策較為完善，如土地登記制、稅收和信用制等，且土地?cái)?shù)字化管理走在世界前列，而我國(guó)相應(yīng)的制度并未完全建立起來(lái)。家庭承包、土地細(xì)碎、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)必然會(huì)增加休耕制度運(yùn)行和監(jiān)督成本，實(shí)施同等面積的休耕（如200 hm2），歐美國(guó)家可能僅需幾戶，而我國(guó)可能需要跟數(shù)百戶農(nóng)戶進(jìn)行談判。由于牽涉的農(nóng)戶太多，且每戶擁有的地塊數(shù)量、面積大小、具體位置等差異太大，監(jiān)督農(nóng)戶的休耕行為也將成為巨大的難題。我國(guó)在實(shí)行退耕還林、退牧還草過(guò)程中，就遇到制度運(yùn)行成本高和效率低的問(wèn)題，如退牧還草期間三江源區(qū)51.9%的家庭草場(chǎng)存在返牧現(xiàn)象[49]。因此，基于耕地細(xì)碎化和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情設(shè)計(jì)休耕制度，才能降低制度運(yùn)行成本和監(jiān)督成本，提高運(yùn)行效率。

因此，中國(guó)的休耕制度要與其農(nóng)地基本制度（家庭承包經(jīng)營(yíng)制）及農(nóng)地利用基本特征（利用細(xì)碎化）相適應(yīng)。此外，休耕制度作為我國(guó)耕地保護(hù)制度的新的重要組成部分，需與現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度（如土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、退耕還林還草等）相兼容。

4 中國(guó)休耕制度的基本框架

4.1 休耕的區(qū)域模式

《試點(diǎn)方案》提出在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展休耕試點(diǎn)。但我國(guó)區(qū)域類型多樣，在區(qū)域?qū)用?，?yīng)基于各自的問(wèn)題導(dǎo)向、資源本底和耕地利用特點(diǎn)，針對(duì)性地設(shè)計(jì)差異化的休耕模式（見(jiàn)圖1）。

第一，地下水漏斗區(qū)——節(jié)水保水型休耕模式。該區(qū)域土地利用的主要問(wèn)題是地下水過(guò)度抽取，水位下降。休耕模式的設(shè)計(jì)要以減少耗水量大的作物的種植面積，補(bǔ)充地下水為導(dǎo)向，通過(guò)實(shí)施休耕，減少對(duì)地下水的開(kāi)采。因此，該區(qū)域要探索節(jié)水保水型休耕模式，重點(diǎn)考慮地下水資源開(kāi)采的承載能力，在休耕地推廣既能肥地而需水量又少的作物，以及休耕對(duì)地下水回補(bǔ)的影響，重塑水土平衡[34]。政府應(yīng)通過(guò)實(shí)行最嚴(yán)格的地下水管理制度、探索“水票”制度、發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)等，形成地下水漏斗區(qū)實(shí)行休耕的優(yōu)化模式。

第二，重金屬污染區(qū)——清潔去污型休耕模式。該區(qū)域土地利用的主要問(wèn)題是土壤污染嚴(yán)重，休耕的目的是通過(guò)生物、化學(xué)等措施將重金屬污染物從耕地中提取出來(lái)，防止重金屬污染物危害食品安全。重金屬污染區(qū)要探索清潔生產(chǎn)模式，通過(guò)實(shí)施休耕減少或切斷土壤污染來(lái)源，使土壤逐漸恢復(fù)健康。對(duì)該區(qū)域休耕模式的設(shè)計(jì)需要重點(diǎn)研究土壤污染類型及污染物遷移規(guī)律，研究將重金屬?gòu)耐寥乐袆冸x的技術(shù)手段。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土壤污染的監(jiān)測(cè)，通過(guò)客土、種植非食源性經(jīng)濟(jì)作物、抑制重金屬吸收等措施，形成重金屬污染區(qū)的休耕模式。

第三，生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)——生態(tài)修復(fù)型休耕模式。該區(qū)域水土流失、石漠化、荒漠化等生態(tài)問(wèn)題突出，休耕的主要目的是緩解生態(tài)壓力，降低人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的干擾程度，使生態(tài)系統(tǒng)得到恢復(fù)完善。對(duì)該區(qū)域休耕模式的設(shè)計(jì)重點(diǎn)考慮生態(tài)環(huán)境承載能力，建立土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)模型，對(duì)當(dāng)?shù)赝恋厣鷳B(tài)狀況進(jìn)行科學(xué)把握，確定土地生態(tài)安全閾值，劃定土地生態(tài)安全紅線。要嚴(yán)密監(jiān)測(cè)生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)休耕產(chǎn)生的生態(tài)效應(yīng)（石漠化地區(qū)休耕的正面效應(yīng)是明顯的，但是也有可能出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，如玉米秸稈在很多農(nóng)村是燃料來(lái)源，休耕后農(nóng)民缺乏燃料，可能會(huì)砍伐薪材，從而引起新的生態(tài)退化），保持政策的靈活性。與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)的局部性相比，土地生態(tài)問(wèn)題是全域問(wèn)題，尤其是生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)往往與貧困等社會(huì)問(wèn)題疊加，是該類型區(qū)域休耕模式設(shè)計(jì)必須考慮的因素。

《試點(diǎn)方案》提出了以上三個(gè)類型區(qū)的試點(diǎn)，實(shí)際上，我國(guó)三峽庫(kù)區(qū)、東北黑土地、黃土高原等都是獨(dú)特的地理單元，面臨的土地利用問(wèn)題各有差異，休耕工作如在全國(guó)鋪開(kāi)，則各個(gè)區(qū)域的問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向需首先明確。此外，休耕年限、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助方式等都應(yīng)因地制宜進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)。

4.2 休耕地的診斷與識(shí)別

休耕地的診斷與識(shí)別是指根據(jù)休耕的影響因素判斷哪些耕地應(yīng)該休耕的活動(dòng)。除了國(guó)家提到的三個(gè)類型區(qū)，還有哪些耕地需要進(jìn)行休耕，需要建立包括耕地本底條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、耕地利用狀況等因素在內(nèi)的診斷體系進(jìn)行識(shí)別。只有將應(yīng)休耕地識(shí)別出來(lái)，才能將休耕落到實(shí)地。

首先，讓邊際土地進(jìn)行休耕是目前學(xué)術(shù)界較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)。邊際土地是指2個(gè)或多個(gè)異質(zhì)系統(tǒng)的交錯(cuò)地段（或過(guò)渡地段）[50]，若開(kāi)發(fā)利用不合理，將加劇水土流失、植被破壞[51]。邊際土地地區(qū)通常是生態(tài)脆弱地區(qū)，屬于國(guó)土開(kāi)發(fā)和整治的目標(biāo)[52]。但邊際土地自然條件較差，不宜墾為農(nóng)田。生態(tài)脆弱地區(qū)土地可持續(xù)利用的基本途徑是將邊際土地退下來(lái)，更有效率地利用質(zhì)量好的耕地[53]。應(yīng)修正過(guò)去不同地區(qū)都追求糧食自給的作法，推進(jìn)有利于環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)區(qū)域布局調(diào)整[54]。邊際土地的糧食生產(chǎn)能力有限，其生態(tài)服務(wù)效用遠(yuǎn)大于糧食生產(chǎn)效用，休耕邊際土地不會(huì)對(duì)糧食供給產(chǎn)生大的影響，但可以更好地發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)效用。

其次，地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)相對(duì)比較好識(shí)別，邊際土地也有較為明顯的標(biāo)志，但除此之外是數(shù)量更為龐大、分布更為廣泛、已經(jīng)發(fā)生地力下降和生態(tài)退化但程度不是太大的其他耕地，這就需要利用耕地利用強(qiáng)度、污染程度、生產(chǎn)能力、生態(tài)退化程度等因素進(jìn)行綜合診斷與識(shí)別。如耕地利用強(qiáng)度，應(yīng)選取單位面積化肥施用量、農(nóng)藥施用量、農(nóng)膜施用量等指標(biāo)進(jìn)行反映，劃分耕地利用強(qiáng)度等級(jí)；耕地污染程度應(yīng)通過(guò)科學(xué)布點(diǎn)采樣，分析污染物的類型、污染級(jí)別；耕地生產(chǎn)能力的評(píng)價(jià)要充分利用農(nóng)用地分等定級(jí)的成果，劃分耕地生產(chǎn)能力等別；土地生態(tài)狀況依據(jù)植被覆蓋度、景觀多樣性、水土流失強(qiáng)度等，對(duì)土地退化的類型、范圍及退化程度進(jìn)行評(píng)估，得出耕地退化程度等級(jí)。最后，通過(guò)建立綜合評(píng)價(jià)模型，劃分不同迫切等級(jí)的休耕，如高度迫切、中度迫切、低度迫切、不迫切，并落實(shí)到土地利用現(xiàn)狀圖上。

讓邊際土地和受損土地實(shí)行休耕，并不意味著優(yōu)質(zhì)耕地不需要休耕，從理論上講，只要條件具備，所有的耕地都應(yīng)該實(shí)行休耕。以我國(guó)目前的情況，應(yīng)首先讓邊際土地和受損土地逐步恢復(fù)產(chǎn)能，待其復(fù)耕后，再讓受損程度較輕的耕地進(jìn)行休耕。

4.3 休耕規(guī)模的確定

休耕地識(shí)別出來(lái)之后，并不意味著所有識(shí)別出來(lái)的耕地都立即進(jìn)行休耕。如果休耕規(guī)模太小，耕地得不到休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，可能會(huì)進(jìn)一步惡化；如果僅從生態(tài)安全角度出發(fā)，則要求生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)的耕地全部休耕，但休耕規(guī)模太大會(huì)影響糧食安全。

第一，如前所述，在全國(guó)層面，不同的學(xué)者研究結(jié)論差異巨大，認(rèn)為休耕規(guī)模占全國(guó)耕地面積比例從0.7%—20%不等[20，25-26]。財(cái)政部曾向國(guó)務(wù)院建議休耕0.13×108 hm2（http：//china.caixin.com/2015-04-17/100801220.html），約占全國(guó)耕地面積10%。在地市層面，趙雲(yún)泰等的研究結(jié)果表明，區(qū)域虛擬休耕規(guī)模約占當(dāng)?shù)馗乜倲?shù)的0.84%—8.38%[24]。雖然全國(guó)層面的大規(guī)模休耕尚未成形，但除《試點(diǎn)方案》確定的河北、湖南、云南、貴州、甘肅5省外，新疆、江蘇、陜西等地已確立省級(jí)試點(diǎn)，全國(guó)休耕試點(diǎn)面積也由2016年的7.73×104 hm2擴(kuò)大到2017年的13.33×104 hm2?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)休耕的規(guī)模和范圍將會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，休耕規(guī)模的合理確定愈發(fā)迫切。

第二，休耕客觀上會(huì)導(dǎo)致糧食產(chǎn)量減少，國(guó)家必須在總量上對(duì)休耕規(guī)模進(jìn)行控制，不能觸及糧食安全的底線。一般來(lái)說(shuō)，休耕規(guī)模與糧食自給率呈反比例關(guān)系，糧食自給率越高，休耕規(guī)模越?。患Z食自給率越低，休耕規(guī)模越大（見(jiàn)圖2）。在我國(guó)，休耕規(guī)模的上限是耕地總量與確保糧食安全所需耕作的耕地面積之間的差額，休耕規(guī)模的下限為保證糧食自給率達(dá)到100%以外的耕地。不同的糧食安全（糧食自給）水平下會(huì)有不同的休耕規(guī)模，休耕對(duì)糧食安全的影響必須可控。但是影響糧食安全的因素很多，耕地生產(chǎn)潛力、人口規(guī)模、人均糧食消費(fèi)、種植結(jié)構(gòu)、食物結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步等都會(huì)對(duì)糧食需求和供給產(chǎn)生影響，且這些因素本身也處于不斷變化中，是需要研究的問(wèn)題。因而，要科學(xué)選擇影響糧食安全的因子，建立糧食安全模型，進(jìn)而建立休耕規(guī)模預(yù)測(cè)模型。此外，休耕規(guī)模還要考慮外部因素，全國(guó)層面要考慮國(guó)際因素（國(guó)際糧食市場(chǎng)）；省域?qū)用嬉紤]區(qū)域協(xié)調(diào)（糧食調(diào)配）；縣域?qū)用鎽?yīng)考慮口糧安全（縣內(nèi)平衡）。

第三，休耕規(guī)模應(yīng)有一定的彈性。美國(guó)CRP規(guī)定農(nóng)民在一定申請(qǐng)期內(nèi)自愿向政府提出休耕申請(qǐng)，政府進(jìn)行總量控制，每個(gè)縣最多有不超過(guò)25%的耕地可納入CRP。歐盟2000年將休耕面積比例固定為10%，由于國(guó)際糧食市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)，將2004—2005年度的休耕比例降為5%，2007—2008年度的土地休耕率甚至降為零，糧食緊張緩解后，休耕政策再度實(shí)行。歐美經(jīng)驗(yàn)表明，休耕規(guī)模需要根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化而及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。因此，我國(guó)休耕規(guī)模也應(yīng)該隨著國(guó)際糧食市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的變化進(jìn)行靈活調(diào)整。

面對(duì)全國(guó)各地積極開(kāi)展休耕的形勢(shì)，要對(duì)休耕對(duì)我國(guó)糧食安全的影響有充分的認(rèn)識(shí)，科學(xué)的評(píng)估，應(yīng)基于糧食安全、生態(tài)安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建耕地休耕規(guī)模綜合預(yù)測(cè)模型，合理確定全國(guó)休耕規(guī)模的上限。

4.4 休耕地的時(shí)空配置

休耕地的時(shí)空配置的本質(zhì)是不同時(shí)點(diǎn)和不同區(qū)域之間的組合問(wèn)題，也就是哪些耕地在什么時(shí)候進(jìn)行休耕，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)休耕地的宏觀調(diào)控。

第一，休耕地識(shí)別完成和規(guī)模確定后，為了提高休耕的效率，很有必要對(duì)休耕地的時(shí)空配置進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以達(dá)到最大的效益。在試點(diǎn)區(qū)域以外，什么時(shí)點(diǎn)、哪些區(qū)域應(yīng)該實(shí)行什么樣的休耕，中央政府（至少是省級(jí)政府）應(yīng)該有基本的判斷。例如，平原地區(qū)和丘陵山區(qū)如何搭配，水田和旱地如何組合，即使在平原內(nèi)部，是面狀的休耕還是網(wǎng)狀的休耕更有效率；在丘陵山區(qū)，是流域性的休耕還是組團(tuán)式的休耕更有利于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，這些問(wèn)題都是時(shí)空配置問(wèn)題，需要在宏觀上進(jìn)行把控。休耕地的時(shí)空配置可以從建設(shè)用地增量時(shí)空配置、農(nóng)村居民點(diǎn)整理時(shí)空配置等研究中獲得有益思路，通過(guò)集成GIS空間分析技術(shù)，構(gòu)建休耕地時(shí)空配置技術(shù)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)休耕地時(shí)空配置的優(yōu)化。

第二，將休耕納入土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，明確休耕的時(shí)限、規(guī)模、分布，通過(guò)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)休耕的調(diào)控。調(diào)控的手段包括經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段?？梢钥紤]三種調(diào)控思路：一是休耕在全國(guó)層面順次推開(kāi)，以我國(guó)耕地總量為上限，以一定年限為周期，每年強(qiáng)制休耕一定規(guī)模耕地，這樣就可以讓全國(guó)所有的耕地都能獲得休耕的機(jī)會(huì)。該方案的優(yōu)點(diǎn)是實(shí)施成本相對(duì)低，調(diào)控難度相對(duì)小，但不利于調(diào)動(dòng)地方積極性，對(duì)區(qū)域的差異性考慮不夠。二是由各地申報(bào)，逐級(jí)匯總，再由中央核定。該方案的優(yōu)點(diǎn)是因地制宜，針對(duì)性強(qiáng)，但交易成本高，容易出現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體行為與國(guó)家整體利益不匹配的情況，例如，國(guó)家從生態(tài)安全和保護(hù)地力的角度出發(fā)，要求在某些區(qū)域進(jìn)行休耕，但如果讓農(nóng)民自愿申請(qǐng)，農(nóng)民很可能為了獲得口糧不愿休耕。三是中央將休耕規(guī)模的控制下放到各省，由省級(jí)政府自行制定休耕規(guī)模、時(shí)序安排和空間布局的計(jì)劃。該方案既維持了中央對(duì)全國(guó)休耕的管控力，又能調(diào)動(dòng)地方的積極性，激發(fā)各地針對(duì)自身情況做出較為合理的休耕安排，比較符合我國(guó)國(guó)情。

休耕地的診斷與識(shí)別將休耕地落實(shí)在具體區(qū)域上，休耕規(guī)模綜合考慮了糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，休耕地的時(shí)空配置則是將休耕區(qū)域、休耕規(guī)模和休耕時(shí)間進(jìn)行優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)對(duì)休耕“定位、定量、定序”的宏觀調(diào)控。

4.5 休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)助方式

休耕會(huì)對(duì)耕地承包經(jīng)營(yíng)者造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，休耕補(bǔ)助是國(guó)家為了彌補(bǔ)休耕對(duì)農(nóng)戶造成的損失而給予農(nóng)戶等量的貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)助。休耕補(bǔ)助是休耕制度運(yùn)行的核心動(dòng)力。

第一，休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。我國(guó)耕地除了和發(fā)達(dá)國(guó)家具有同樣的經(jīng)濟(jì)功能外，還承擔(dān)社會(huì)保障功能（見(jiàn)圖3）。即使是經(jīng)濟(jì)功能，也不僅僅限于種植業(yè)本身，還有可能涉及養(yǎng)殖業(yè)，在我國(guó)廣大農(nóng)村，耕地的產(chǎn)出在為農(nóng)民提供糧食來(lái)源的同時(shí)，還是家畜家禽的飼料，因此，休耕還會(huì)引起農(nóng)村養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)的變化，減少農(nóng)村食糧型禽畜的養(yǎng)殖。因此，我國(guó)休耕補(bǔ)助的下限是經(jīng)濟(jì)價(jià)值的價(jià)格體現(xiàn)，上限是經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的總和。根據(jù)課題組對(duì)西南地區(qū)的初步研究，國(guó)家制定的休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是比較真實(shí)的耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的體現(xiàn)，但可能略有偏低，原因是可能低估了耕地的社會(huì)價(jià)值（西南地區(qū)的多年性休耕與華北地區(qū)的季節(jié)性休耕有顯著區(qū)別，河北糧食自給率高，季節(jié)性休耕不會(huì)對(duì)農(nóng)戶糧食安全造成大的影響；生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)是連續(xù)休耕3年，且生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)大都處于糧食供給緊平衡狀態(tài)，甚至有些地區(qū)需要外調(diào)，連續(xù)多年休耕必然打破這種平衡，意味著農(nóng)戶需要從市場(chǎng)上獲得糧食。且休耕減少了區(qū)域糧食供給，極有可能推高糧價(jià)）。此外，還需建立農(nóng)戶模型模擬不同補(bǔ)助對(duì)農(nóng)戶休耕決策的影響。如有研究認(rèn)為臺(tái)灣的休耕補(bǔ)貼影響了農(nóng)民出租土地的意愿，阻礙了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)和有效利用[16]。

第二，休耕的補(bǔ)助方式應(yīng)結(jié)合休耕地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況。補(bǔ)助的方式有直接補(bǔ)助和間接補(bǔ)助（或稱貨幣補(bǔ)助和實(shí)物補(bǔ)助）。在糧食主產(chǎn)區(qū)應(yīng)以貨幣補(bǔ)助為主，因?yàn)榧Z食主產(chǎn)區(qū)糧食自給率高，農(nóng)戶多有余糧，以糧食作為實(shí)物補(bǔ)助效用不大。在西南地區(qū)等非糧食主產(chǎn)區(qū)則宜以實(shí)物補(bǔ)助為主，貨幣補(bǔ)助為輔。尤其是丘陵山地等區(qū)位比較偏僻、交通較為閉塞、糧食安全缺乏保障的地區(qū)，糧食補(bǔ)助應(yīng)由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一發(fā)放到農(nóng)戶手中，減輕農(nóng)民運(yùn)輸糧食的壓力，確保農(nóng)戶口糧安全。同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)戶休耕知識(shí)、休耕技術(shù)的培訓(xùn)，做好農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移安置工作。

休耕補(bǔ)助把過(guò)去對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)耕地產(chǎn)能方面的補(bǔ)貼，有利于適應(yīng)WTO的規(guī)定。此外，休耕補(bǔ)助還應(yīng)參照生態(tài)補(bǔ)償、退耕還林（還草）等相關(guān)補(bǔ)償理論，研究休耕的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、方式和途徑，以及休耕補(bǔ)助與國(guó)家已經(jīng)實(shí)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的兼容性。

4.6 休耕行為主體的響應(yīng)及協(xié)調(diào)

我國(guó)休耕涉及的相關(guān)主體較多，不同的主體有不同的價(jià)值取向和利益訴求。探索實(shí)行休耕制度會(huì)對(duì)哪些主體產(chǎn)生什么樣的影響，研判主體可能采取的應(yīng)對(duì)行為，研究達(dá)到各方利益均衡的路徑。

第一，休耕主體辨析。歐美實(shí)行休耕涉及的利益主體主要包括各級(jí)政府、專業(yè)部門(mén)和農(nóng)場(chǎng)主。我國(guó)與資本主義國(guó)家的土地制度差異導(dǎo)致休耕涉及主體有顯著差別。具體來(lái)講，我國(guó)休耕制度涉及的主體包括政府主體如中央政府、各級(jí)地方政府；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體如集體經(jīng)濟(jì)組織（所有者）、農(nóng)戶（承包經(jīng)營(yíng)者）；社會(huì)主體如土地流轉(zhuǎn)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等，總體上涉及主體量多且多元，關(guān)系相對(duì)復(fù)雜。

第二，各主體對(duì)休耕制度的響應(yīng)。休耕主體是否響應(yīng)、如何響應(yīng)、響應(yīng)程度等問(wèn)題有待開(kāi)展系統(tǒng)研究。可以將各主體進(jìn)行層級(jí)劃分：政策制定者→政策傳導(dǎo)（落實(shí)）者→政策執(zhí)行者。中央政府作為休耕制度的供給者和頂層設(shè)計(jì)者，具備較強(qiáng)的休耕意愿，通過(guò)休耕實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的目標(biāo)。各級(jí)地方政府（包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）由于層級(jí)較多和“地方政府公司主義”的存在，政策在傳導(dǎo)落實(shí)過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)效能遞減和行政成本過(guò)高的現(xiàn)象。農(nóng)戶對(duì)休耕的響應(yīng)受休耕補(bǔ)助的影響較大，一般來(lái)講，補(bǔ)助越高，響應(yīng)越積極；如果補(bǔ)助過(guò)低，影響其收入和生計(jì)，就會(huì)存在一定的阻力。

第三，各行為主體的協(xié)調(diào)。由于休耕各主體的行為目標(biāo)并非一致，最終的制度是各相關(guān)利益主體談判博弈的結(jié)果，因此，需要明晰各主體的行為特征與功能，剖析它們之間的相互作用機(jī)理，研究利益主體的博弈關(guān)系，建立利益主體相互協(xié)調(diào)機(jī)制?？梢灶A(yù)見(jiàn)，中央政府與地方政府以及農(nóng)戶之間的博弈將會(huì)十分復(fù)雜。在利益主體的協(xié)調(diào)中，專業(yè)性的社會(huì)組織（建議在村民委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立休耕委員會(huì)，成員包括所有參加休耕的農(nóng)戶）可以發(fā)揮重要的作用，是連接政府和農(nóng)戶的紐帶，可以減少政府與農(nóng)戶的談判成本。政府可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)向休耕地區(qū)傾斜，改善休耕地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件。

休耕制度是各相關(guān)利益主體博弈、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的契約形式，是各方利益均衡的結(jié)果，要理清利益主體的行為模式，找到各主體“意愿和要求的最大公約數(shù)”。

4.7 休耕地的管護(hù)

耕地休耕、退耕、撂荒都是減小耕地壓力的行為，但休耕不是對(duì)耕地置之不管，而是主動(dòng)讓耕地休養(yǎng)生息，是保護(hù)、養(yǎng)育、恢復(fù)地力的措施，休耕結(jié)束后需重新耕作。退耕主要針對(duì)25°以上的坡耕地和沙化土地等不宜耕作的土地，退耕后不再耕作。撂荒則是消極的土地利用行為，造成耕地資源的浪費(fèi)，也不利于耕地的保護(hù)。撂荒、退耕會(huì)促進(jìn)植被恢復(fù)，加快“森林轉(zhuǎn)型”[55]。長(zhǎng)期休耕極容易造成耕地廢耕，增加復(fù)耕難度。臺(tái)灣農(nóng)地休耕政策由于忽視了對(duì)休耕地的管護(hù)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指數(shù)下降、土地資源閑置、農(nóng)地低效利用等問(wèn)題。因此，休耕期間應(yīng)采取積極措施，加強(qiáng)對(duì)耕地的管理和保護(hù)，恢復(fù)和保持耕地的產(chǎn)能。制約我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題是農(nóng)業(yè)發(fā)展方式普遍粗放，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)條件總體滯后。針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的短板，在休耕的同時(shí)進(jìn)行土地整治和培肥地力，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，一旦復(fù)耕后，就能迅速形成產(chǎn)能，這也是國(guó)際慣常做法。如前所述，應(yīng)針對(duì)不同類型的休耕區(qū)域，設(shè)計(jì)差異化的土地整治模式：干旱缺水地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施、灌溉設(shè)施；重金屬污染區(qū)通過(guò)土壤修復(fù)技術(shù)降低土壤中重金屬含量；生態(tài)退化區(qū)重點(diǎn)推行坡改梯、水土保持工程。在休耕面積較小、分布較零散時(shí)，要集中規(guī)模使用有一定的難度，但隨著休耕規(guī)模的擴(kuò)大，應(yīng)設(shè)法將休耕土地進(jìn)行整合利用，形成規(guī)模效應(yīng)，與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有效對(duì)接。通過(guò)休耕穩(wěn)定和提升耕地產(chǎn)能，是我國(guó)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的必經(jīng)之路。

4.8 休耕的監(jiān)測(cè)評(píng)估

休耕制度本身需要保持一定的靈活性，需要對(duì)休耕的客體、主體進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以便及時(shí)反饋調(diào)整。歐美及日本休耕責(zé)權(quán)清晰，有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，且在休耕實(shí)行一定時(shí)期后進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)調(diào)整休耕政策。

一是對(duì)休耕的客體——耕地地力、生態(tài)環(huán)境即土地健康狀況的監(jiān)測(cè)。休耕不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不能因?yàn)樾莞趦?nèi)暫停對(duì)耕地的利用而搞非農(nóng)建設(shè)，待休耕結(jié)束后再變?yōu)楦?。在試點(diǎn)區(qū)域加快土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，逐步完善國(guó)家、省、市、縣四級(jí)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立土壤環(huán)境信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各地土壤環(huán)境狀況的動(dòng)態(tài)化、信息化管理。在已有的休耕耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)指標(biāo)基礎(chǔ)上，增加對(duì)水土流失、休耕地生物量等生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的監(jiān)測(cè)。同時(shí)，要對(duì)邊際土地的利用進(jìn)行監(jiān)測(cè)，防止休耕農(nóng)戶為了增加糧食而開(kāi)發(fā)利用未納入休耕的邊際土地，造成新的生態(tài)破壞。

二是對(duì)制度實(shí)施主體——農(nóng)戶行為的監(jiān)測(cè)。通過(guò)與休耕戶簽訂協(xié)議約束和規(guī)范農(nóng)戶的休耕行為。但由于協(xié)議雙方的有限理性和交易費(fèi)用的存在，使得現(xiàn)實(shí)中的契約是不完全的，降低休耕政策作為公共產(chǎn)品的運(yùn)行效率。因此，需要研究“不完全契約”情形下降低交易費(fèi)用、提高制度運(yùn)行效率的途徑。休耕期間，休耕耕地應(yīng)交由休耕主管部門(mén)統(tǒng)一管理。禁止休耕地非農(nóng)化，不得在休耕耕地上種植主糧作物，休耕耕地只能用于休耕主管部門(mén)統(tǒng)一組織的耕地管護(hù)活動(dòng)。建立完善處罰機(jī)制，對(duì)簽訂了休耕協(xié)議卻不履行休耕責(zé)任的農(nóng)戶進(jìn)行懲戒。加強(qiáng)對(duì)休耕地區(qū)農(nóng)民收入、人口流動(dòng)的監(jiān)測(cè)，建立與休耕地區(qū)農(nóng)民收入狀況、糧食安全相掛鉤的復(fù)耕機(jī)制。

三是建立休耕制度運(yùn)行績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，針對(duì)不同類型的試點(diǎn)區(qū)域，以縣為基本單元，在第一個(gè)試點(diǎn)周期結(jié)束后，應(yīng)通過(guò)第三方對(duì)休耕制度進(jìn)行耕地地力、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的綜合評(píng)估，通過(guò)評(píng)估找出休耕過(guò)程中存在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，研究其產(chǎn)生的原因并找出解決的對(duì)策。評(píng)估的結(jié)果作為改進(jìn)休耕制度的重要參考和是否繼續(xù)進(jìn)行休耕的前置條件。同時(shí)，將評(píng)估結(jié)果納入當(dāng)?shù)匦莞鞴懿块T(mén)當(dāng)年的目標(biāo)考核體系，作為重要的考核指標(biāo)。

5 余 論

我國(guó)實(shí)行的休耕制度是建立在特定的背景條件和基本要求之上的，其背景條件和基本要求是休耕制度的外部環(huán)境；休耕制度框架本身主要包括休耕區(qū)域模式、休耕地的診斷與識(shí)別、休耕規(guī)模的確定、休耕地的時(shí)空配置、休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及方式、休耕行為主體的響應(yīng)及協(xié)調(diào)、休耕地的管護(hù)和休耕的監(jiān)測(cè)評(píng)估等內(nèi)容。

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，實(shí)行休耕制度需要完善相應(yīng)的政策規(guī)范，甚至制定專門(mén)的法律法規(guī)，要建立休耕的職能部門(mén)、資金保障和技術(shù)支撐，明確休耕的實(shí)施程序與機(jī)制，才能確保休耕制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)和規(guī)范實(shí)施。休耕制度在我國(guó)是一項(xiàng)全新的制度安排。盡管我國(guó)歷史上不乏關(guān)于休耕的論述與實(shí)踐，但都是零星的、非制度化、非組織性的。在我國(guó)土地利用面臨新挑戰(zhàn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新問(wèn)題、國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)出現(xiàn)新變化的形勢(shì)下，中央精準(zhǔn)把脈，及時(shí)提出實(shí)行休耕制度，作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容和途徑[56-57]，將對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生重大影響。休耕制度是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，本文所述僅是這個(gè)巨系統(tǒng)的一個(gè)初步框架，還有許多問(wèn)題需要進(jìn)行持續(xù)深入研究。

（致謝：感謝西南大學(xué)涂建軍教授、王成教授、馬明國(guó)教授、閻建忠研究員、曾濰嘉老師等提出的建設(shè)性意見(jiàn)；感謝河北省、云南省相關(guān)部門(mén)在課題調(diào)研中給予的幫助。）

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