論政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的合理性

摘 要：學(xué)前教育對(duì)幼兒的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的奠基作用，充足的經(jīng)費(fèi)保障是這一奠基工程重要的基礎(chǔ)。文章分別以學(xué)期教育發(fā)展的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)論述了政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的合理性。從公共產(chǎn)品理論、成本分擔(dān)理論、教育公平理論論述了政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的合理性；從政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的現(xiàn)狀、學(xué)前教育發(fā)展的質(zhì)量現(xiàn)狀進(jìn)一步論述了政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的現(xiàn)實(shí)需求。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；公共產(chǎn)品；成本分擔(dān)；教育公平

學(xué)前教育是幼兒一生可持續(xù)發(fā)展的重要奠基工程，而“入園難、入園貴”的現(xiàn)狀成為學(xué)期教育發(fā)展的重要障礙?！叭雸@難、入園貴”反映了目前我國(guó)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源缺乏、經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)狀，高收費(fèi)使幼兒家庭負(fù)擔(dān)很重，特別是在民辦幼兒園就讀的幼兒，幼兒家庭幾乎承擔(dān)了全部的幼兒教育成本，對(duì)于無力承擔(dān)高額收費(fèi)的家庭，將放棄入園或只能選擇辦園條件較差的幼兒園。作為具有極強(qiáng)正外部效益的學(xué)前教育，政府理應(yīng)負(fù)起責(zé)任，這對(duì)維護(hù)學(xué)前教育奠基工程的地位、提高學(xué)前教育綜合質(zhì)量有著深遠(yuǎn)的重要意義。

一、政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的理論依據(jù)

1.公共產(chǎn)品理論

教育產(chǎn)品的性質(zhì)是什么，是公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品？公共物品具有兩個(gè)特征：一是效用的非排他性，公共物品的效用是向整個(gè)社會(huì)提供的，具有共同受益的特點(diǎn)，無法排除消費(fèi)者的消費(fèi)；二是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性：當(dāng)一種物品在增加一個(gè)消費(fèi)者時(shí)，其邊際成本為零，消費(fèi)者增加不會(huì)增加總提供成本。保羅·薩繆爾森把公共物品定義為一個(gè)人消費(fèi)時(shí)不會(huì)影響其他人的消費(fèi)，即不具有排他性。對(duì)教育服務(wù)來說，為額外的一個(gè)人服務(wù)的成本非常高，排除人們使用也比較容易，因而不是純公共物品，教育是兼具有公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品屬性的混合物品。

國(guó)內(nèi)學(xué)者根據(jù)教育階段的不同對(duì)教育產(chǎn)品的屬性作了不同的界定，義務(wù)教育階段被看成是純公共產(chǎn)品，非義務(wù)教育階段是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同時(shí)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共性又根據(jù)其階段和職能的不同作了一定的區(qū)分。學(xué)前教育作為教育的起始階段，其公共屬性是比較高的，表現(xiàn)在學(xué)前教育的正外部效益比較強(qiáng)。首先，學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的起始階段，高質(zhì)量的學(xué)前教育可以促進(jìn)幼兒個(gè)人能力的發(fā)展，是幼兒一生可持續(xù)發(fā)展的奠基階段。其次，學(xué)前教育還會(huì)給家庭和社會(huì)帶來好處，一方面學(xué)前教育對(duì)婦女的就業(yè)率、工作時(shí)間、收入、就業(yè)地位等都有積極影響；另一方面對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定與進(jìn)步也具有積極的作用。因?yàn)閲?guó)家可以得到更多、更好的勞動(dòng)力資源，從而創(chuàng)造更多的稅收，社會(huì)也會(huì)因?yàn)楣袼刭|(zhì)的普遍提高更加和諧穩(wěn)定[1]。良好的早期教育直接促進(jìn)個(gè)人素質(zhì)提高，而個(gè)人素質(zhì)提升能間接地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。學(xué)前教育所具有的這些正外部效益，決定了學(xué)前教育較強(qiáng)的公共屬性，不能完全由市場(chǎng)提供，需要政府財(cái)政參與供給。

2.成本分擔(dān)理論

1986年教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·斯通提出了著名的“高等教育成本分擔(dān)”理論，他認(rèn)為教育是一種有投資的活動(dòng)，能夠滿足多個(gè)主體的需要，其受益人主要包括國(guó)家、受教育者個(gè)人、納稅人、企業(yè)、家庭、學(xué)校[2]。這些主體根據(jù)利益獲得原則與能力支付原則進(jìn)行成分分擔(dān)，一方面分擔(dān)主體應(yīng)根據(jù)所獲利益的多少來分擔(dān)相應(yīng)的教育費(fèi)用比例，另一方面考慮主體的支付能力。

學(xué)前教育不僅對(duì)幼兒個(gè)體身心發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用，同時(shí)也能夠產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益，學(xué)前教育的個(gè)人收益和外部收益均是比較高的。美國(guó)的佩里學(xué)前教育研究計(jì)劃（Perry Preschool Program Study）是最早啟動(dòng)也是最有名的幼兒教育長(zhǎng)期效果研究項(xiàng)目，迄今進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)40多年的跟蹤研究。研究者于2004年發(fā)表的報(bào)告表明：接受學(xué)前教育的幼兒年屆40歲時(shí)，投資回報(bào)率最高。經(jīng)過40年的跟蹤研究表明，對(duì)幼兒每投入1美元可以獲得16.14美元的回報(bào)，其中，12.9美元回報(bào)給社會(huì)，個(gè)人則獲得3.24美元的回報(bào)。在對(duì)社會(huì)的回報(bào)中，88%源于犯罪減少，4%體現(xiàn)為節(jié)省教育開支，7%源于提高收入而來的增值稅，1%源于福利開支的減少[3]。由此可見，作為人生奠基階段的學(xué)前教育所產(chǎn)生社會(huì)收益非常可觀，個(gè)人收益也較高。根據(jù)成本分擔(dān)利益獲得原則，能從學(xué)前教育享受到最大社會(huì)效益的政府理應(yīng)承擔(dān)更大份額的學(xué)前教育成本。

3.教育公平理論

教育公平是一個(gè)獨(dú)立的發(fā)展目標(biāo)，教育給人提供公平競(jìng)爭(zhēng)、向上流動(dòng)的途徑，爭(zhēng)取教育機(jī)會(huì)均等是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)政治訴求和一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)[4]。

學(xué)前教育是教育公平的起點(diǎn)，是整個(gè)教育過程公平的必要條件。

“入園難、入園貴”的問題反映出學(xué)前教育入園起點(diǎn)上的公平并沒有突破，根據(jù)能力支付原則，當(dāng)弱勢(shì)家庭、弱勢(shì)地區(qū)沒有得到一定的補(bǔ)償，他們的支付能力一定弱于強(qiáng)勢(shì)家庭、強(qiáng)勢(shì)區(qū)域，如果任由這種差距日益擴(kuò)大，勢(shì)必會(huì)造成教育資源分配不均，造成幼兒入園的起點(diǎn)不公平。政府分擔(dān)學(xué)前教育成本，則能夠有效解決這一問題。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主詹姆斯·霍克曼指出：“既能推進(jìn)公平與社會(huì)正義，又能在整體上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生產(chǎn)力的公共政策難能可貴。對(duì)處境不利的幼兒進(jìn)行投資就是這樣一種政策。”[5]

教育公平研究的出發(fā)點(diǎn)是對(duì)低收入階層進(jìn)行補(bǔ)償，以達(dá)到教育資源的合理分配。學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制在運(yùn)行過程中要遵從教育公平所體現(xiàn)的價(jià)值理念。通過讓政府分擔(dān)學(xué)前教育成本，可減輕低收入家庭的幼兒入園成本負(fù)擔(dān)，從而讓幼兒能夠享受幼兒園，包括優(yōu)質(zhì)幼兒園的服務(wù)，解決這些家庭“入園難、入園貴”的問題，形成教育起點(diǎn)上的公平，然后才有機(jī)會(huì)讓幼兒在教育過程和結(jié)果上取得公平的資源。

二、政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

從公共產(chǎn)品理論、成本分擔(dān)理論、教育公平理論的視角論證了政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的必要性，進(jìn)一步從學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀進(jìn)行論述。

1.政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的現(xiàn)狀

2008—2013年學(xué)前教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比例雖然在逐年增加，但占比仍然偏低詳見下表。世界聯(lián)合國(guó)教科文組織《2007年全民教育全球檢測(cè)報(bào)告》顯示，2004年在有數(shù)據(jù)可查的79個(gè)國(guó)家中，有14個(gè)國(guó)家用于幼兒保育教育的經(jīng)費(fèi)占教育總支出的10%以上；有30多個(gè)國(guó)家占教育總支出的5%～10%[6]。

無論是OECD國(guó)家，還是其中歐盟21國(guó)，在平均水平上政府都是幼兒教育經(jīng)費(fèi)投入的絕對(duì)主體，政府投入均超過總體投入的79%[7]。根據(jù)這一數(shù)據(jù)，從我國(guó)2008—2013年的分擔(dān)現(xiàn)狀看，政府分擔(dān)比偏低，2010—2013年遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于79%的分擔(dān)比。

可見，從我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀來看，政府的財(cái)政投入明顯不足，分擔(dān)的成本份額較小，家長(zhǎng)成為學(xué)前教育投入的主體，負(fù)擔(dān)堪重，這將直接導(dǎo)致“入園難、入園貴”。同時(shí)多數(shù)幼兒園尤其是民辦幼兒園在沒有政府財(cái)政支持的情況下，會(huì)通過降低辦園成本以達(dá)到減輕家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)的目的，但這間接導(dǎo)致幼兒園辦園質(zhì)量下滑。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，雖然各國(guó)的國(guó)情存在巨大差異，但作為國(guó)家奠基工程的學(xué)前教育已經(jīng)成為各國(guó)政府重點(diǎn)支持的民生工程，我國(guó)也不例外，政府理應(yīng)成為學(xué)前教育成本分擔(dān)的主體。

2.學(xué)前教育發(fā)展的質(zhì)量現(xiàn)狀

在民辦幼兒園占據(jù)半壁江山，政府投入相對(duì)不足的現(xiàn)狀下，我國(guó)幼兒園教育質(zhì)量存在一些突出的問題，政府必須予以重視，并采取一系列可行的措施，普遍加以改善與提高。

中央教育科學(xué)研究所研究員劉占蘭介紹說，據(jù)2008年11省市幼兒園教育質(zhì)量的抽樣調(diào)查顯示，幼兒園班級(jí)活動(dòng)室達(dá)標(biāo)率約為47 %，有大約6%的幼兒園班級(jí)活動(dòng)室面積在25平方米以下。幼兒戶外體育活動(dòng)材料也存在不同程度的缺失，農(nóng)村更加嚴(yán)重。半數(shù)以上幼兒園班級(jí)師幼比超標(biāo)，有的幼兒園甚至超出國(guó)家規(guī)定的2～3倍；符合幼兒年齡特點(diǎn)的游戲活動(dòng)時(shí)間少，材料沒有保證；園長(zhǎng)和教師的專業(yè)素質(zhì)較低，近70%的園長(zhǎng)沒有幼教專業(yè)的大專及以上學(xué)歷，近半數(shù)教師無專業(yè)職稱，近38%的幼兒教師沒有教師資格證書。“一些幼兒園教師沒有專業(yè)資質(zhì)，只會(huì)把自己認(rèn)識(shí)的字和會(huì)做的算術(shù)教給幼兒，嚴(yán)重違背了幼兒身心發(fā)展的規(guī)律和學(xué)習(xí)特點(diǎn)，這樣的教育實(shí)則是一種反教育。”馮曉霞強(qiáng)調(diào)：“普及一定要建立在保證基本質(zhì)量的基礎(chǔ)上，沒有質(zhì)量的普及率是沒有意義的?！?/p>

教育作為培養(yǎng)人的活動(dòng)，與其他的社會(huì)活動(dòng)有著本質(zhì)的區(qū)別，教育有最基本的價(jià)值和質(zhì)量保障的需求，幼兒教育的價(jià)值引導(dǎo)不可缺位，幼兒教育的質(zhì)量保障不可缺位，這些底線的質(zhì)量保障都不是市場(chǎng)可以調(diào)控的，需要政府的全力推動(dòng)和政策支持。

從學(xué)理上分析，學(xué)前教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有極強(qiáng)的正外部效益，在這些收益主體中，政府是最大的收益主體。同時(shí)，教育公平作為社會(huì)公平的基石，政府理應(yīng)為確保社會(huì)公平和和諧的學(xué)前教育提供更多的支持。從學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀來看，家庭在學(xué)前教育成本分擔(dān)中比重太大，而政府責(zé)任弱化，間接導(dǎo)致了學(xué)前教育整體質(zhì)量難以保障，政府理應(yīng)分擔(dān)學(xué)前教育成本，并成為主要的分擔(dān)主體。

參考文獻(xiàn)：

[1]李祥云，劉若泓，魏 萍.財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展：一個(gè)研究綜述[J].學(xué)前教育研究， 2014（3）：25-30，35.

[2]柴效武，余中國(guó). 教育成本分擔(dān)理論評(píng)析[J].教學(xué)研究，2004（2）：117-119.

[3]朱宗順.教育公平應(yīng)從重視學(xué)前教育開始[J].教育研究與實(shí)踐， 2008（18）：8.

[4]楊東平.教育公平是一個(gè)獨(dú)立的發(fā)展目標(biāo)——辨析教育的公平與效率[J].教育研究，2004（7）：26-31.

[5]馮曉霞，周 兢.構(gòu)筑國(guó)家財(cái)富——聯(lián)合國(guó)教科文組織首屆世界幼兒保育和教育大會(huì)簡(jiǎn)介[J].學(xué)前教育研究，2011（1）：20-28.

[6]聯(lián)合國(guó)教科文組織.2007年全民教育全球監(jiān)測(cè)報(bào)告——堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)：幼兒保育和教育（摘要）[R]. 2007：37.

[7]呂 武.近年OECD國(guó)家幼兒教育經(jīng)費(fèi)投入趨勢(shì)研究——基于《Educationata Glance：OECD Indicators 2010-2015》報(bào)告的分析[J].外國(guó)中小學(xué)教育，2016（12）：31-38.

[8]易朝紅，曾 云.我國(guó)學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀分析與政策建議——以江西省為例[J]. 教育導(dǎo)刊（下半月刊），2017 （5）：9-13.