解析土地儲(chǔ)備制度的優(yōu)勢(shì)與不足

摘要：土地儲(chǔ)備制度，也就是政府部門(mén)對(duì)于城市土地進(jìn)行公共管理以及對(duì)土地資源開(kāi)展配置機(jī)制的一種創(chuàng)新制度，政府部門(mén)應(yīng)用土地儲(chǔ)備制度能夠壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，從而達(dá)到國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值的發(fā)展目標(biāo)，自從實(shí)行土地儲(chǔ)備制度以來(lái)大部分城市都取得了良好的發(fā)展效果。本文主要分析了土地儲(chǔ)備制度的優(yōu)勢(shì)與不足。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備制度；優(yōu)勢(shì)；不足

土地儲(chǔ)備是政府想要高?？刂瞥鞘型恋亻_(kāi)發(fā)利用而才去的一種常用管理手段，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度也逐漸從粗放型轉(zhuǎn)變成為了內(nèi)涵集約型。目前我國(guó)想要實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值，就需要以經(jīng)營(yíng)城市為出發(fā)點(diǎn)了來(lái)提升徒弟的利用效率，優(yōu)化城市土地資源配置。

一、我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的特征

從發(fā)展的宏觀角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)土地儲(chǔ)備一共有兩個(gè)內(nèi)涵，分別是城市土地儲(chǔ)備和耕地儲(chǔ)備，本文主要分析的就是城市中土地儲(chǔ)備制度。土地儲(chǔ)備屬性的關(guān)鍵詞就是公眾利益性和政府性，不管是從國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，城市中的土地儲(chǔ)備制度都認(rèn)定是由政府部門(mén)來(lái)發(fā)動(dòng)的土地宏觀調(diào)控手段[1]。土地儲(chǔ)備制度一般包含有三個(gè)環(huán)節(jié)：土地受賄、前期開(kāi)發(fā)和土地供應(yīng)，因此要求土地儲(chǔ)備制度需要有整體性和統(tǒng)一性。建立城市土地儲(chǔ)備制度，一定要嚴(yán)格按照統(tǒng)一回收和統(tǒng)一供應(yīng)來(lái)執(zhí)行，凡是在轄區(qū)當(dāng)中有需要進(jìn)行盤(pán)活的土地都需要統(tǒng)一納入到土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制當(dāng)中，由政府相關(guān)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)統(tǒng)一回收和調(diào)控。城市土地儲(chǔ)備要求整體性和協(xié)調(diào)性，還體現(xiàn)在空間上的生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境能夠?qū)崿F(xiàn)近期效益和長(zhǎng)期效益的統(tǒng)一，把徒弟的生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理跟宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)相結(jié)合，把生態(tài)環(huán)境效益和社會(huì)效益當(dāng)成為主要發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。城市土地儲(chǔ)備還具有外部性和增增值性特點(diǎn)，如果城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得的土地時(shí)并沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)的地區(qū)，那么為了能夠增值儲(chǔ)備土地，可以先把這些已經(jīng)規(guī)劃好的土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)，然后再投入到市場(chǎng)當(dāng)中進(jìn)行土地供應(yīng)。

二、土地儲(chǔ)備制度存在的不足之處

（1）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)作定位模糊。政府部門(mén)設(shè)置的主要宗旨是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，而企業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要目標(biāo)則是追求利潤(rùn)的最大化。在當(dāng)前的市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)當(dāng)中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具備的雙重職能就無(wú)法有效的協(xié)調(diào)，不能同時(shí)滿(mǎn)足兩種不同的職能需求，因此影響了我國(guó)土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的穩(wěn)定發(fā)展。制度在實(shí)施過(guò)程中最大的問(wèn)題就是并沒(méi)有針對(duì)土地儲(chǔ)備的開(kāi)展性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備以及供應(yīng)環(huán)節(jié)都存在義務(wù)不夠明確、權(quán)力和責(zé)任不夠清晰的問(wèn)題。（2）土地儲(chǔ)備制度實(shí)施缺少了資金支持。在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中土地儲(chǔ)備制度需要大量的資金支持，但是目前我國(guó)相關(guān)部門(mén)的融資方式和融資渠道比較單一，主要是依靠政府的財(cái)政來(lái)進(jìn)行撥款，以及銀行貸款和機(jī)構(gòu)自身安排的資金等，這些都無(wú)法針對(duì)土地儲(chǔ)備制度形成有效的資金籌措運(yùn)作機(jī)制。（3）土地儲(chǔ)備法律體系不夠健全。目前我國(guó)各種土地儲(chǔ)備制度的建立和運(yùn)作都要給予國(guó)家主管部門(mén)的行政指令。盡管《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》等中央政府層面[2]，其中包含的個(gè)別條款能夠引申成為土地儲(chǔ)備制度的法律基礎(chǔ)，但是其中明顯缺少了系統(tǒng)性特點(diǎn)，可以說(shuō)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的行至目前在我國(guó)還沒(méi)有明確的定位。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)處于土地儲(chǔ)備的主體，但是缺少了明確的法律依據(jù)，因此各個(gè)地區(qū)的土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行都需要依靠當(dāng)?shù)卣块T(mén)的規(guī)章制度辦事，由于運(yùn)作模式和具體操作辦法不同，因此法律起到的約束能力也是參差不齊。（4）缺少有效的監(jiān)督。政府部門(mén)是土地所有者，但是在土地儲(chǔ)備中具備的監(jiān)督職能沒(méi)有明確的規(guī)定出來(lái)，因此其中存在對(duì)于土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和供應(yīng)責(zé)任單位行為的監(jiān)督不力現(xiàn)象，甚至還有違規(guī)暗箱操作的行為。土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程由于不夠透明，社會(huì)公眾無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督，不可避免的會(huì)出現(xiàn)一部分地方政府忽視了社會(huì)公眾利益，影響了土地儲(chǔ)備制度的公平、公正運(yùn)行。

三、土地儲(chǔ)備制度完善措施

（1）科學(xué)跟構(gòu)建出土地儲(chǔ)備制度目標(biāo)體系。目前我國(guó)土地儲(chǔ)備制度形成了三種不同的典型模式，稱(chēng)為是南通模式、杭州模式和上海模式[3]。這三種模式存在的主要區(qū)別就是正度制度力度和干預(yù)深度，還有徒弟的取得方式和出讓方式，以及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理范圍。其中最符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展需求的還是政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，這樣能夠有效的對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行掌控，謀求公眾利益的同時(shí)還能夠進(jìn)行宏觀調(diào)控。由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的回收和儲(chǔ)備能力有限，因此如果單純的依靠土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的一己之力，恐怕很難能夠在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)于市場(chǎng)的有效調(diào)控。因此可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)充分的把各類(lèi)社會(huì)投資者調(diào)動(dòng)起來(lái)，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商、私人和公共部門(mén)一起參與，從而增強(qiáng)政府部門(mén)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的回收和儲(chǔ)備能力。（2）拓寬土地儲(chǔ)備制度融資渠道。在缺少資金的情況下，會(huì)導(dǎo)致土地儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu)需要通過(guò)縮短土地儲(chǔ)備和和收購(gòu)的形式來(lái)彌補(bǔ)資金的短缺，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)喪失了市場(chǎng)調(diào)控能力。在土地儲(chǔ)備形成一定規(guī)模并且經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)也逐漸走上正常發(fā)展軌道之后，需要拓寬土地儲(chǔ)備制度的融資渠道。（3）完善土地儲(chǔ)備法律體系。要在理順?lè)刹魂P(guān)系，制定出可操作性強(qiáng)的土地儲(chǔ)備制度專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，從中央政府層面來(lái)制定出構(gòu)架性比較強(qiáng)的《城市土地儲(chǔ)備條例》，其中要明確出土地儲(chǔ)備實(shí)施的具體細(xì)節(jié)，例如說(shuō)土地儲(chǔ)備的功能定位以及職責(zé)定位等，從各個(gè)方面來(lái)利用法律法規(guī)明確界定。（4）強(qiáng)化對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。機(jī)構(gòu)內(nèi)部需要建立完善的土地儲(chǔ)備監(jiān)督機(jī)制，保障政府部門(mén)對(duì)土地市場(chǎng)調(diào)控目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。建立土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)[4]，加強(qiáng)對(duì)資金運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督，建立土地儲(chǔ)備工作信息公開(kāi)制度，便于各個(gè)方面的監(jiān)督和投訴，有效防止暗箱操作的產(chǎn)生。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，一定要深入的研究和分析當(dāng)前土地儲(chǔ)備制度中存在的問(wèn)題，新招相關(guān)的理論指導(dǎo)來(lái)得出對(duì)應(yīng)措施，才能夠逐漸完善我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位：桂平市土地儲(chǔ)備中心）

參考文獻(xiàn)

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