高校科研項(xiàng)目資金管理政策仍需進(jìn)一步完善

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)科技投入逐年增多，高校承擔(dān)的科研項(xiàng)目也越來(lái)越多，科研經(jīng)費(fèi)隨之“水漲船高”。然而，高校在科研經(jīng)費(fèi)的管理使用中普遍存在問(wèn)題，部分問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。本文通過(guò)案例分析的形式歸納出目前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用中存在的主要問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際工作情況，剖析了產(chǎn)生這些問(wèn)題的主要原因，在立足于可操作性和合理性的基礎(chǔ)上，從制度設(shè)計(jì)層面提出了改進(jìn)的設(shè)想和建議，供參考。

關(guān)鍵詞：高校；科研經(jīng)費(fèi)；管理制度；問(wèn)題與建議

近年來(lái)，我國(guó)科技投入逐年增多，高校承擔(dān)的科研項(xiàng)目也越來(lái)越多，科研經(jīng)費(fèi)隨之“水漲船高”。從筆者工作接觸到的實(shí)際情況看，高校在科研經(jīng)費(fèi)的管理使用中普遍存在問(wèn)題，部分問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。為規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)使用，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列制度規(guī)定，但相關(guān)制度仍需要進(jìn)一步完善。

一、存在的問(wèn)題

目前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用中存在問(wèn)題的種類(lèi)很多，為便于討論，筆者主要?dú)w納為以下三個(gè)方面：

（一）預(yù)算管理不規(guī)范

1、虛編預(yù)算。即相當(dāng)數(shù)量或比例的縱向科研項(xiàng)目在編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)沒(méi)有考慮實(shí)際需要，未真實(shí)反映預(yù)期所需成本。如某高校20個(gè)結(jié)題的國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目，總預(yù)算749萬(wàn)元，截止結(jié)題日賬面支出588.44萬(wàn)元，為預(yù)算的78.56%。

2、未按預(yù)算列支，也未履行相應(yīng)的調(diào)整程序。仍以上述項(xiàng)目為例，截至結(jié)題日，具體子項(xiàng)的賬面支出與預(yù)算內(nèi)容差異426.00萬(wàn)元，占總預(yù)算的56.88%。

3、結(jié)題決算與賬面支出不符。如某高校27個(gè)結(jié)題的國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目，有6個(gè)項(xiàng)目賬面結(jié)余與報(bào)告結(jié)余不符，占總預(yù)算的32.81%；有9個(gè)項(xiàng)目賬面子項(xiàng)支出與決算不符，占總預(yù)算的44.69%。

（二）部分費(fèi)用支出信息失真

用與課題無(wú)關(guān)或無(wú)法說(shuō)明具體事由的發(fā)票報(bào)銷(xiāo)套取課題經(jīng)費(fèi)。比較突出的違規(guī)手法：一是收集車(chē)票報(bào)銷(xiāo)。如某課題組列支交通費(fèi)2.62萬(wàn)元，后附憑證大部分是50元一張的IC卡充值發(fā)票，無(wú)法證明是否屬于課題開(kāi)支。實(shí)際情況是，有三位教師報(bào)銷(xiāo)與課題無(wú)關(guān)的燃料費(fèi)、過(guò)路過(guò)橋費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)等支出，套取資金5.14萬(wàn)元進(jìn)入個(gè)人腰包，占總經(jīng)費(fèi)的34.27%。二是收集燃油票報(bào)銷(xiāo)。課題研究過(guò)程中，“私車(chē)公用”現(xiàn)象非常普遍，區(qū)分哪些油票是真正用于課題研究的，有時(shí)確實(shí)很難，但即便寬算，也有相當(dāng)部分的報(bào)銷(xiāo)偏離了正常的需要。三是收集餐費(fèi)發(fā)票報(bào)銷(xiāo)。每筆金額從幾十元到數(shù)千元不等的餐費(fèi)發(fā)票，包括快餐、茶社的發(fā)票，很難判斷是否與課題有關(guān)。如某高校在縱向課題經(jīng)費(fèi)中列支招待費(fèi)831.69萬(wàn)元。

（三）內(nèi)部控制弱化

1、外協(xié)單位審查不夠全面細(xì)致。個(gè)別教師以自己或親友名義注冊(cè)與自己科研相關(guān)的公司，在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)將這些公司作為科研活動(dòng)協(xié)作單位，通過(guò)協(xié)作方式轉(zhuǎn)移資金。如某教授與其妻子開(kāi)辦公司參與課題研究，騙取國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)196.12萬(wàn)元。

2、費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)審核把關(guān)不嚴(yán)。如某課題負(fù)責(zé)人報(bào)銷(xiāo)的打的車(chē)票顯示，打車(chē)時(shí)間涵蓋一天二十四小時(shí)，車(chē)票打車(chē)時(shí)間連續(xù)、密集，單張發(fā)票金額過(guò)高，多張發(fā)票金額和打車(chē)時(shí)間段均相同。存在明顯的勾稽關(guān)系不符問(wèn)題。

3、部分支出項(xiàng)目缺乏內(nèi)控制度。目前高校對(duì)科研中發(fā)生的耗材，主要是試制品、試劑、低值易耗品等，以及外部測(cè)試費(fèi)管理缺乏明確具體的制度規(guī)定，這些費(fèi)用支出基本上是由課題組自行采購(gòu)、保管、使用，自己去找測(cè)試單位，在管理上可以說(shuō)是“見(jiàn)票”即可報(bào)賬，其中存在很大的漏洞，并且還難以檢查或查實(shí)（如需外調(diào)核對(duì)），容易出現(xiàn)通過(guò)多開(kāi)發(fā)票或虛開(kāi)發(fā)票套取課題經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。如某課題組以購(gòu)買(mǎi)“實(shí)驗(yàn)材料”名義用假發(fā)票套取課題經(jīng)費(fèi)5萬(wàn)元。

二、原因分析

造成上述問(wèn)題的原因有很多方面，從不同的角度可以理出不同的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為主要有以下幾方面原因：

（一）預(yù)算批復(fù)存在“一刀切”問(wèn)題。據(jù)了解，項(xiàng)目批復(fù)部門(mén)為了便于管理和規(guī)范，對(duì)縱向課題經(jīng)費(fèi)申報(bào)、審批都有一份或明或暗的支出參考表，對(duì)項(xiàng)目總金額、各子項(xiàng)包括設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)等占比都有一定的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上并非每次立項(xiàng)都需要采購(gòu)設(shè)備，課題之間通用的比例是非常高的；材料所需差異也較大，部分耗材是可以調(diào)劑使用的。但課題組若不參照“標(biāo)準(zhǔn)格式”編制，則難以通過(guò)審批，而按框框編制執(zhí)行起來(lái)就相當(dāng)困難。因此，若按上述“標(biāo)準(zhǔn)格式”執(zhí)行，就有可能是部分子項(xiàng)基本無(wú)支出，而部分支出又無(wú)項(xiàng)目報(bào)銷(xiāo)或子項(xiàng)預(yù)算不足報(bào)銷(xiāo)。

（二）課題經(jīng)費(fèi)中安排的人員經(jīng)費(fèi)仍舊較少?？茖W(xué)研究除了需要投入設(shè)備、材料等物質(zhì)資料外，更多的是需要智力和體力投入。對(duì)課題組成員無(wú)論是在職的還是不在職的，都應(yīng)該對(duì)其智力和體力付出給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提高了科研經(jīng)費(fèi)中的間接費(fèi)比例，同時(shí)取消了績(jī)效支出比例限制，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，大部分科研人員仍反映，間接費(fèi)用比例仍顯得過(guò)低，相應(yīng)的績(jī)效支出安排仍較少，嚴(yán)重影響了科研人員承接科研項(xiàng)目的積極性。例如：自然科學(xué)類(lèi)研究項(xiàng)目與社科類(lèi)項(xiàng)目不同，必須借助先進(jìn)的設(shè)備完成，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)雖然較多，但扣除設(shè)備費(fèi)后，可提間接費(fèi)已經(jīng)較少，安排績(jī)效支出相應(yīng)就很低了。如果項(xiàng)目參加人員比較多，按貢獻(xiàn)大小分?jǐn)偟矫總€(gè)成員頭上更是寥寥無(wú)幾，拿到手的有時(shí)甚至比不上文科類(lèi)寫(xiě)一篇研究性論文。而文科類(lèi)爭(zhēng)取來(lái)的項(xiàng)目金額本來(lái)就很小，科研主要是依靠人的智慧，雖說(shuō)沒(méi)有設(shè)備費(fèi)扣除，但計(jì)提間接費(fèi)的比例低，可提費(fèi)用很少，即使全作為績(jī)效支出也“沒(méi)有幾個(gè)錢(qián)”。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與其花費(fèi)大量時(shí)間和精力帶著輔助人員搞研究，還不如在自己擅長(zhǎng)的領(lǐng)域外出多講幾次課。

（三）制度規(guī)定不夠全面。目前高校普遍是基本照搬國(guó)家或有關(guān)部委的規(guī)定而規(guī)定，沒(méi)有根據(jù)自身的特點(diǎn)、需求對(duì)有些特定的事項(xiàng)進(jìn)行界定。對(duì)國(guó)家或有關(guān)部委沒(méi)有做出明確規(guī)定或規(guī)定不具體工作的部分，也沒(méi)有制定相應(yīng)的規(guī)定。近幾年來(lái)，隨著我國(guó)科研投入的不斷增加，課題經(jīng)費(fèi)中固定資產(chǎn)支出所占比例有所下降，而實(shí)驗(yàn)材料、低值易耗品等支出有逐漸增大的趨勢(shì)，但有關(guān)這部分支出卻沒(méi)有行之有效的制度規(guī)定。如農(nóng)業(yè)科研中的試制費(fèi)在課題總經(jīng)費(fèi)中占比就相當(dāng)高，目前的管理現(xiàn)狀是由課題組自購(gòu)、自用、自行保管，存在很大的漏洞，財(cái)務(wù)部門(mén)只是憑票報(bào)銷(xiāo)，學(xué)校審計(jì)部分或外部檢查單位要想理清、查實(shí)卻很難。外部測(cè)試費(fèi)也是如此。課題的物耗成本管理基本上處于一種“失控”狀態(tài)。

（四）財(cái)務(wù)管理意識(shí)薄弱。相當(dāng)部分的教師對(duì)課題經(jīng)費(fèi)、尤其是橫向課題經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊，認(rèn)為經(jīng)費(fèi)是自己爭(zhēng)取來(lái)的，怎么使用應(yīng)由自己決定，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到高校取得的各類(lèi)科研經(jīng)費(fèi)，不論其資金來(lái)源渠道，均為學(xué)校的收入，必須全部納入學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一管理、集中核算，并確?？蒲薪?jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?；沒(méi)有認(rèn)識(shí)到在國(guó)立學(xué)校按照部門(mén)預(yù)算管理的要求，科研經(jīng)費(fèi)收入的性質(zhì)就屬于公共收入或預(yù)算收入。其次，費(fèi)用發(fā)生后，也不關(guān)心會(huì)計(jì)如何核算，甚至認(rèn)為只要金額相符，什么類(lèi)型的發(fā)票都可以報(bào)銷(xiāo)，由此就帶來(lái)一系列問(wèn)題。

三、政策建議

鄧小平同志曾經(jīng)指出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面?！闭n題經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)注重頂層設(shè)計(jì)，從體制、制度層面加以規(guī)范、引導(dǎo)。

（一）建立預(yù)算編制信任機(jī)制，適度采用產(chǎn)出型預(yù)算管理模式

不同類(lèi)型的課題，支出結(jié)構(gòu)差異很大，就大類(lèi)而言，理、工、文之間有質(zhì)的差別；就類(lèi)別而言，農(nóng)、林、地、礦、油等野外作業(yè)較多，社科類(lèi)社會(huì)調(diào)查較多，難以用統(tǒng)一框架來(lái)預(yù)算所需費(fèi)用。因此，建議在預(yù)算編制階段建立信任機(jī)制，即打破框框，鼓勵(lì)項(xiàng)目承擔(dān)單位和課題組據(jù)實(shí)申報(bào)預(yù)算，并做誠(chéng)信承諾，允許編制一定比例的不可預(yù)見(jiàn)的預(yù)算。項(xiàng)目結(jié)題后由學(xué)校組織決算審查，對(duì)照承諾出具決算報(bào)告并報(bào)送委托單位或由委托單位指定的機(jī)構(gòu)審驗(yàn)、評(píng)價(jià)，其結(jié)果將作為下一次申報(bào)課題的條件。對(duì)中期預(yù)算調(diào)整或項(xiàng)目?jī)?nèi)容變更的，除大型項(xiàng)目以外，一般項(xiàng)目都可交由學(xué)校審批并報(bào)委托單位備案。委托或外部監(jiān)管單位應(yīng)更多關(guān)注結(jié)果即績(jī)效的評(píng)審，關(guān)注決算報(bào)告的真實(shí)性。

（二）建立課題周期預(yù)算執(zhí)行制度

對(duì)縱向課題經(jīng)費(fèi)，不能簡(jiǎn)單的要求年底余額為零，而是要根據(jù)課題進(jìn)展情況統(tǒng)籌安排，若年底經(jīng)費(fèi)結(jié)余較大，課題組要如實(shí)說(shuō)明原因。建立預(yù)算執(zhí)行考核制度，考核結(jié)果將作為今后國(guó)庫(kù)額度計(jì)劃安排的一個(gè)重要參考指標(biāo)，避免課題負(fù)責(zé)人年底“突擊花錢(qián)”或“提留下年初的支出”。橫向課題經(jīng)費(fèi)與學(xué)校的其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收入是不能等同的，應(yīng)從鼓勵(lì)科教興國(guó)、橫向反哺縱向的角度出發(fā)，對(duì)其結(jié)余免征所得稅；即使征收，也應(yīng)按照課題周期即課題結(jié)束后凈結(jié)余征收，而不應(yīng)在年度終了后按年底余額征收。

（三）合理安排人員經(jīng)費(fèi)，逐步建立分類(lèi)預(yù)算管理體制

據(jù)了解，美國(guó)、英國(guó)科研經(jīng)費(fèi)中人工成本約占2/3?！兑庖?jiàn)》雖然在人員經(jīng)費(fèi)上開(kāi)了一個(gè)口子，但比例還不夠高。筆者認(rèn)為應(yīng)該在大幅度提高人員經(jīng)費(fèi)占比的基礎(chǔ)上，結(jié)合智力投入比重和課題研究特性，對(duì)縱向課題經(jīng)費(fèi)實(shí)行分階超額累退比例計(jì)算并實(shí)行總額控制的預(yù)算管理體制。一是基礎(chǔ)研究項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)占比應(yīng)相對(duì)高一些，如40-60%。二是應(yīng)用研究項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)占比相對(duì)可以少一些，如30-40%。三是社科類(lèi)科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)占比應(yīng)最高，如60-80%。

（四）健全并夯實(shí)內(nèi)控制度

一是大力推行銀行卡報(bào)銷(xiāo)、支付制度。改變課題經(jīng)費(fèi)使用現(xiàn)金支出多、事后報(bào)銷(xiāo)多的形式，要求課題負(fù)責(zé)人優(yōu)先使用銀行卡結(jié)算，對(duì)大額支出要求使用支票、匯款等其他銀行結(jié)算方式。在確實(shí)無(wú)法使用公務(wù)卡、銀行結(jié)算的情況下，才可以使用現(xiàn)金結(jié)算。二是勞務(wù)費(fèi)，除極少部分臨時(shí)工費(fèi)用因不便打卡外，原則上必須劃卡支付。對(duì)一次報(bào)銷(xiāo)、分次支付的勞務(wù)費(fèi)，其資金必須滯留在學(xué)校的結(jié)算中心分戶頭賬戶上，不允許提現(xiàn)。

二是建立有效的報(bào)銷(xiāo)審核制度。針對(duì)目前課題經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)中存在的信息不對(duì)稱問(wèn)題，增加審核環(huán)節(jié)，即除課題組以外，各院系審核以后再報(bào)送財(cái)務(wù)部門(mén)。對(duì)有些無(wú)法取得正規(guī)發(fā)票的費(fèi)用，由課題組造表并列示清單，在課題經(jīng)辦人、負(fù)責(zé)人簽字承諾后，報(bào)院、系及科研管理部門(mén)層層審核把關(guān)后送財(cái)務(wù)部門(mén)報(bào)銷(xiāo)，要明確各審核環(huán)節(jié)的職責(zé)。

中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)人才，特別是科技人才，相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快采取有效措施完善科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)體制、制度，使科技人才能更好的發(fā)揮作用，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)添磚加瓦。

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作者簡(jiǎn)介：

劉乾坤（1984-），男，漢族，河南淮陽(yáng)人，本科學(xué)歷，東南大學(xué)2014級(jí)MBA，研究方向：財(cái)政預(yù)算管理。