關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用法律問(wèn)題探討

王紅妹

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

近日溫州的住宅建設(shè)用地使用權(quán)滿20年期間屆滿需高額支付續(xù)費(fèi)才能重新辦理土地證，在全國(guó)引起軒然大波。為解決這一問(wèn)題，國(guó)家層面特別重視對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善。國(guó)家明確了住宅建設(shè)用地的研究方向，并初步以法律的角度規(guī)劃了住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)到期后的安排，以推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好局面。

1 問(wèn)題的提出

從法條的字面理解來(lái)看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期時(shí)，自動(dòng)續(xù)期。那么自動(dòng)續(xù)期究竟是有費(fèi)用續(xù)期還是無(wú)費(fèi)用續(xù)期？若實(shí)行有費(fèi)用續(xù)期，所有類型的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人全部都要繳納費(fèi)用嗎？若有費(fèi)用續(xù)期，該如何進(jìn)行有費(fèi)用續(xù)期，如何確定費(fèi)用收取的方法和標(biāo)準(zhǔn)?對(duì)于這些因續(xù)期導(dǎo)致的接踵而來(lái)的問(wèn)題，筆者將于下文進(jìn)行探討，以期為突破這一困境提供相對(duì)合理的解決對(duì)策。

2 自動(dòng)續(xù)期應(yīng)是有費(fèi)用的續(xù)期

2.1 住宅建設(shè)用地使用權(quán)的本質(zhì)歸屬?zèng)Q定了有費(fèi)用的續(xù)期

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的本質(zhì)屬性決定了使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期應(yīng)是有費(fèi)用的續(xù)期。國(guó)家將國(guó)有土地出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，老百姓從開發(fā)商處購(gòu)買房屋取得房屋及房屋所屬的土地使用權(quán)。在使用土地時(shí)，土地使用者需向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金。此時(shí)，土地使用者可依法享有土地使用權(quán)。從本質(zhì)上說(shuō)，建設(shè)用地使用權(quán)的出讓是一種民事行為。在出讓過(guò)程中，一方是國(guó)家，另一方是土地使用者。雙方當(dāng)事人是具有平等地位的民事主體，雙方所簽訂的出讓合同用以確定合同雙方的權(quán)利和義務(wù)。該出讓行為是有償?shù)摹⒂衅谙薜拿袷码p務(wù)合同。

2.2 自動(dòng)續(xù)期應(yīng)是有費(fèi)用的續(xù)期的立法歷史根據(jù)

憲法以根本法的形式承認(rèn)和保護(hù)作為生產(chǎn)資料和生活資料的城市私有土地。在社會(huì)主義改造時(shí)期，國(guó)家大大提高了城市土地公有的比例，只有少部分城市土地屬于個(gè)人所有。從文化大革命至1982年憲法出臺(tái)之前，城市土地公有比例逐年增加，直至1982年憲法明確規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。”至此，城市土地屬于國(guó)家所有并成為了一項(xiàng)政治制度。1978年改革開放后逐步形成了現(xiàn)在的土地使用權(quán)有償出讓制度體系。隨后，《土地管理法》在2004年以法律的形式確立了國(guó)有土地有償使用制度。之后，《城市房地產(chǎn)管理法》在2009年得到修正，與法律的統(tǒng)一性相契合，國(guó)有土地的使用是有償和有限制的。綜上所述，建設(shè)用地使用權(quán)包括住宅建設(shè)用地使用權(quán)的取得除劃撥的以外，都是有償?shù)摹Ｋ^續(xù)期，通常是指在原來(lái)的基礎(chǔ)上繼續(xù)取得使用期限。原來(lái)取得的期限都是通過(guò)立法確定繳納費(fèi)用有償取得的，毫無(wú)疑問(wèn)按照慣常理解續(xù)期也應(yīng)是有費(fèi)用的。

梳理現(xiàn)行法律規(guī)范，可以得知法律在自動(dòng)續(xù)期費(fèi)用問(wèn)題上留下大量空白，尤其是關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律調(diào)整關(guān)乎每個(gè)人的切身利益，必須盡快填補(bǔ)，因而要求在憲法和法律的框架內(nèi)需提供合理的處置方式。

2.3 自動(dòng)續(xù)期應(yīng)是有費(fèi)用的續(xù)期的原因

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，故實(shí)行土地公有制。如果不收取任何續(xù)期費(fèi)用，無(wú)限的續(xù)期使用權(quán)與所有權(quán)基本沒(méi)有任何差異，因此會(huì)導(dǎo)致變相的土地私有產(chǎn)生，觸及到土地公有的底線。而這與我國(guó)的社會(huì)制度嚴(yán)重背離，顯然并不可取。當(dāng)前，我國(guó)的貧富差距有越演越烈之勢(shì)，沒(méi)有任何費(fèi)用的自動(dòng)續(xù)期將會(huì)使有恒產(chǎn)者財(cái)富不斷擴(kuò)大與積累，而無(wú)恒產(chǎn)者永無(wú)恒產(chǎn)，造成有房者與無(wú)房者之間存在巨大的不公平現(xiàn)象，損害了后代人的權(quán)益，影響了代際公平，極端侵蝕了法律所關(guān)懷的公平正義理念。有學(xué)者認(rèn)為，有費(fèi)用的自動(dòng)續(xù)期造成了政府與公民的不公平，政府直接損害了百姓的利益。其實(shí)不然，政府是為人民服務(wù)的，理應(yīng)依法合理行政的收取自動(dòng)續(xù)期的合理費(fèi)用。這是一種合理利用土地資源配置的政府調(diào)節(jié)手段，發(fā)揮政府的服務(wù)功能，改善資源不均，調(diào)節(jié)貧富不均現(xiàn)象，創(chuàng)造代際公平和勞動(dòng)創(chuàng)造財(cái)富的社會(huì)。

3 住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用的結(jié)構(gòu)

3.1 差別化收取續(xù)期費(fèi)用的必要性

前文已論述住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)收取費(fèi)用的原因，顯然如何收取續(xù)期費(fèi)用是重中之重。然而對(duì)所有類型的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期都一概收取費(fèi)用也是欠妥的。作為一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，居民的房屋及房屋用地具有雙層含義，一是屬于市場(chǎng)資源遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律進(jìn)行交易買賣，二是國(guó)家社會(huì)資源配置下的社會(huì)福利，保障居民的基本權(quán)利，使百姓安居樂(lè)業(yè)。如果無(wú)差別的對(duì)所有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)收取續(xù)期費(fèi)用，不論是幾十平方米的住宅還是幾百平方米的住宅，不論是二十年限的產(chǎn)權(quán)房還是七十年限的產(chǎn)權(quán)房。這種形式上的平等實(shí)質(zhì)上會(huì)導(dǎo)致內(nèi)容的不平等，原因在于不同房屋面積和房屋屬性的房屋所有者的負(fù)擔(dān)能力不同，享受的社會(huì)福利大小也不同。

對(duì)于低收入的百姓來(lái)說(shuō)，居住是其唯一需求，繳納續(xù)期費(fèi)用只會(huì)加重他們?cè)揪秃苤氐馁?gòu)房壓力。而對(duì)于高收入的群眾來(lái)說(shuō)，繳納費(fèi)用的付出，與投資房屋的高回報(bào)相比，不值一提。也就是說(shuō)，如果房屋所有人僅為滿足基本的住宅權(quán)利而續(xù)期使用房屋，那么該類人群的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人不收取任何費(fèi)用；如果是為了投資等需求的住宅建設(shè)用地的使用權(quán)人，應(yīng)在扣除基本的房屋住房面積之后收取續(xù)期費(fèi)用。根據(jù)不同住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的房屋面積，在保障基本的住宅面積范圍內(nèi)不收取任何續(xù)期費(fèi)用，對(duì)超出住宅面積范圍外的房屋面積收取續(xù)期費(fèi)用。如此一來(lái)，差別化的收取續(xù)期費(fèi)用既保障了公民的居住權(quán)和基本人權(quán)，實(shí)現(xiàn)房屋是居民的安身立命之本，又貫徹了國(guó)家土地公有，國(guó)家土地有償出讓的基本制度，減少了社會(huì)貧富差距。

3.2 差別化收取續(xù)期費(fèi)用的途徑

3.2.1 確定基本的房屋居住面積

確定基本的房屋居住面積，并給予每個(gè)住宅建設(shè)用地使用權(quán)人一定面積范圍內(nèi)免交續(xù)期費(fèi)用的社會(huì)福利，滿足人們基本的居住需求。如何確定一個(gè)基本的房屋居住面積標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)難題。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)研究確定各個(gè)省市地區(qū)、自治地區(qū)的最低人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)之上，由國(guó)務(wù)院定期更新多種方式并公布全國(guó)各個(gè)地區(qū)的人均合理房屋居住面積。政府在依法合理行政的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分保障公民的基本的居住權(quán)利。

3.2.2 收取續(xù)期費(fèi)用的形式

筆者認(rèn)為，應(yīng)以稅收的形式收取續(xù)期費(fèi)用來(lái)代替之前的繳納土地出讓金費(fèi)用。原因有三：一是收取續(xù)期費(fèi)用。續(xù)期費(fèi)用的含義應(yīng)明顯不同于初次購(gòu)買房屋時(shí)包含的土地出讓金。以民生需求為導(dǎo)向，續(xù)期費(fèi)用應(yīng)明顯低于土地出讓金，滿足民眾的真實(shí)需求；二是用稅收的方式來(lái)收取續(xù)期費(fèi)用。由于稅收具有平衡調(diào)節(jié)性和法定性的明顯優(yōu)勢(shì)，因此用稅收的方式收取續(xù)期費(fèi)用可以兼顧不同收入階層的利益需求；三是利用不同的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)益不同調(diào)節(jié)收入分配不公現(xiàn)象，有助于優(yōu)化資源配置。雖然該種稅收從表面看來(lái)是一種負(fù)擔(dān)，但是其存在潛在的、隱性的收益，是社會(huì)福利帶來(lái)的效果。

3.2.3 收取續(xù)期費(fèi)用的方法

按照稅收的方式收取續(xù)期費(fèi)用，具體的操作方式如下：首先由地方稅收管理部門代替各個(gè)地方政府土地管理部門收取續(xù)期費(fèi)用，在各地確定基本的房屋居住面積基礎(chǔ)上，免收這部分房屋面積的續(xù)期費(fèi)用，實(shí)施累進(jìn)制的續(xù)期費(fèi)用稅率，類似于個(gè)人所得稅的累進(jìn)稅率。住宅建設(shè)用地使用權(quán)人擁有的房屋面積越多，超出免費(fèi)續(xù)期的房屋面積就越多，其需要繳納的續(xù)期費(fèi)用稅率也就越高。由于各地的經(jīng)濟(jì)水平和消費(fèi)水平明顯有差異，要因地制宜，實(shí)事求是，由地方制定稅收稅率標(biāo)準(zhǔn)，此稅收稅率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)經(jīng)由同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)。收取續(xù)期費(fèi)用稅收應(yīng)以年為單位分期繳納，與國(guó)務(wù)院定期每年、以多種方式更新公布全國(guó)各個(gè)地區(qū)的合理的人均房屋居住面積相對(duì)應(yīng)，可以逐年調(diào)整續(xù)期費(fèi)用稅率稅收，這樣更加公平合理，也比一次全部繳清費(fèi)用更減輕住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的負(fù)擔(dān)，更能說(shuō)服百姓從心理上易于并樂(lè)于接受此種稅收。

3.2.4 堅(jiān)持收取續(xù)期費(fèi)用的基本原則

收取續(xù)期費(fèi)用采取稅收的方式，要堅(jiān)持稅收財(cái)政原則、公平稅負(fù)原則、稅收效率原則、稅務(wù)行政原則、稅收主權(quán)原則。除此之外，應(yīng)堅(jiān)持續(xù)期費(fèi)用收取的獨(dú)有的原則。收取續(xù)期費(fèi)用是住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在繳納土地出讓金的基礎(chǔ)上第二次的金錢犧牲，應(yīng)堅(jiān)持惠民利民原則，故續(xù)期費(fèi)用稅收稅率制定原則上總體應(yīng)偏低，稅率寬松可調(diào)整。收取續(xù)期費(fèi)用應(yīng)與房地產(chǎn)稅做好契合工作，協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系，合理規(guī)避兩種類似稅收疊加引起的國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)。