貧困退出機(jī)制的實(shí)踐探索與路徑優(yōu)化
——基于中西部省份實(shí)施意見(jiàn)的分析

殷 明

(安徽行政學(xué)院 政法社文教研部，安徽 合肥 230002)

到2020年，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的總目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)貧困人口、貧困村和貧困縣有序退出，杜絕“虛假脫貧”，確保貧困退出“反映客觀實(shí)際、經(jīng)得起檢驗(yàn)”，中國(guó)中央、國(guó)務(wù)院建立了貧困退出機(jī)制。[1]本文以中西部省份制定的《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》的《實(shí)施意見(jiàn)》為分析對(duì)象，歸納各地在退出標(biāo)準(zhǔn)和程序上的差異和實(shí)踐探索，為提高貧困退出的真實(shí)性、公正性和公開(kāi)性提出建議。

1 中西部省份建立貧困退出機(jī)制的實(shí)踐探索

2016年4月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》(下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”)制定了全國(guó)統(tǒng)一的貧困退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，要求各省結(jié)合實(shí)際，“因地制宜，盡快制定貧困退出具體方案，明確實(shí)施辦法和工作程序”。此后中西部各省迅速行動(dòng)，制定了相應(yīng)的《實(shí)施意見(jiàn)》，在指導(dǎo)思想、基本原則和工作要求與中央《意見(jiàn)》保持一致的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，確定了不同的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序。[2]

1.1 貧困退出標(biāo)準(zhǔn)的差異

1.1.1 貧困戶脫貧標(biāo)準(zhǔn)

《意見(jiàn)》將貧困主體分成貧困人口、貧困村和貧困縣三類，并制定了相應(yīng)的退出標(biāo)準(zhǔn)。貧困人口退出以戶為單位，標(biāo)準(zhǔn)為“兩不愁、三保障”。可以看出，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是定性標(biāo)準(zhǔn)，也是最低標(biāo)準(zhǔn)，但是我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，這樣的標(biāo)準(zhǔn)不可能一刀切地在全國(guó)適用。因此，中西部各省在制定貧困戶退出指標(biāo)體系方面都增加了一些具體指標(biāo)，譬如甘肅在“細(xì)化收入、兩不愁、三保障”的基礎(chǔ)上提出了十一個(gè)指標(biāo)，即“收入”三項(xiàng)，“兩不愁”兩項(xiàng)，“三保障”六項(xiàng)。吉林和云南都增加 “社會(huì)養(yǎng)老有保障”規(guī)定，即符合條件的貧困人口參加農(nóng)村或城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，另外云南則還增加貧困戶“享受扶貧政策、資金、項(xiàng)目幫扶”為脫貧標(biāo)準(zhǔn)之一。

1.1.2 貧困村出列標(biāo)準(zhǔn)

《意見(jiàn)》規(guī)定，貧困村退出要“以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等綜合因素”，一條硬性指標(biāo)是，貧困發(fā)生率降至2%以下(西部地區(qū)降至3%以下)。各省結(jié)合實(shí)際制定了具有本地特色的標(biāo)準(zhǔn)，在指標(biāo)的數(shù)量和質(zhì)量上存在一定的差異，而且從指標(biāo)體系上來(lái)看，有的省相對(duì)詳細(xì)，而有的則比較模糊。比如，安徽省規(guī)定“貧困村出列標(biāo)準(zhǔn)”有四項(xiàng)，一是貧困發(fā)生率降至2%以下；二是有1項(xiàng)以上特色產(chǎn)業(yè)；三是村集體有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，年收入在5萬(wàn)元以上；四是村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)明顯改善，顯然此項(xiàng)規(guī)定比較模糊，缺少可操作性。此外，各省對(duì)“統(tǒng)籌考慮”的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，江西省在貧困率降至2%以下，另外規(guī)定了交通、飲水、住房、用電、環(huán)境建設(shè)等內(nèi)容，但是對(duì)“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和“集體經(jīng)濟(jì)”這兩大方面，江西缺少相應(yīng)具體規(guī)定。當(dāng)然，大多數(shù)省份對(duì)貧困村出列都制定了比較詳細(xì)的退出指標(biāo)體系，只有個(gè)別指標(biāo)存在彈性空間。

1.1.3 貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)

《意見(jiàn)》對(duì)貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)只規(guī)定了一條，即“貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下(西部地區(qū)降至3%以下)”，但各省都在《意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上做出擴(kuò)充規(guī)定。擴(kuò)充最少的是湖南省，貧困縣退出條件只有兩項(xiàng)：一是“貧困發(fā)生率降至2%以下”；二是“農(nóng)民人均收入達(dá)到湖南省委確定的目標(biāo)，即2017達(dá)到8000元，2020年突破10000元。擴(kuò)充最多的是山西省，貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到驚人的十四項(xiàng)。安徽省則規(guī)定三項(xiàng)條件，即貧困發(fā)生率降至2%以下；貧困村全部出列；農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全省平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全省平均水平。

1.2 貧困退出程序的差異

各省貧困退出的程序也有不同。中央《意見(jiàn)》對(duì)貧困戶、貧困村、貧困縣的退出規(guī)定了不同的程序。貧困戶退出程序是：①村“兩委”民主評(píng)議；②村“兩委”提出建議；③村“兩委”和駐村工作隊(duì)核實(shí)；④擬退出貧困戶認(rèn)可；⑤村內(nèi)公示；⑥公告退出；⑦銷號(hào)。貧困村退出程序基本同貧困戶，“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公示無(wú)異議后，公告退出”。而貧困縣退出程序相對(duì)比較復(fù)雜。不符合條件或未完整履行退出程序，責(zé)成相關(guān)地方進(jìn)行核查處理；符合退出條件，由省級(jí)政府正式批準(zhǔn)退出。不難看出，《意見(jiàn)》所規(guī)定的貧困村和貧困縣脫貧程序已相對(duì)完善，各省在具體流程上不會(huì)有太多的變動(dòng)，但是每個(gè)流程的細(xì)節(jié)還是有一定的地方性差異。

1.2.1 貧困戶退出程序差異

關(guān)于貧困戶退出流程，《意見(jiàn)》唯一沒(méi)有做出具體規(guī)定的是公告的范圍。為了確保貧困戶退出的真實(shí)性，各省對(duì)公告范圍的理解與規(guī)定各不相同。內(nèi)蒙古和黑龍江規(guī)定村“兩委”和駐村工作隊(duì)負(fù)責(zé)“公告退出”，在建檔立卡貧困人口中銷號(hào)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案，公告范圍僅限于村內(nèi)公告。甘肅的貧困人口退出程序突破了《意見(jiàn)》范圍，更為復(fù)雜，《意見(jiàn)》所規(guī)定的前四個(gè)環(huán)節(jié)僅僅相當(dāng)于其鄉(xiāng)村驗(yàn)收環(huán)節(jié)，更重要的是規(guī)定了第三方檢查評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。江西、安徽與甘肅類似，所不同的是，由于江西和甘肅貧困人口相對(duì)較多，因此江西和甘肅在省一級(jí)層面委托第三方評(píng)估采取了抽樣的方式，而安徽省貧困人口相對(duì)較少，評(píng)估對(duì)象則實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。而湖北則與上述三省不同，沒(méi)有規(guī)定“第三方的評(píng)估檢查”環(huán)節(jié)，取而代之的是“一普查二抽查三核查”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng)、處)對(duì)村申報(bào)的脫貧人口進(jìn)行普查，縣將按不低于20%的比例對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng)、處)進(jìn)行抽查，市將按不低于10%的比例進(jìn)行抽樣復(fù)查，省將按不低于5%的比例進(jìn)行抽樣核查。而大多數(shù)省份則介于內(nèi)蒙古與甘肅之間，退出的最終決定權(quán)既不在鄉(xiāng)村一級(jí)，也不在省市一級(jí)，而是留在了中間，即縣一級(jí)，一般都規(guī)定由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查、批準(zhǔn)和公告鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的貧困戶退出名單，并向上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案。

1.2.2 貧困村和貧困縣退出程序

對(duì)于貧困村“出列”和貧困縣“摘帽”，《意見(jiàn)》明確規(guī)定，貧困村退出程序，原則上“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公示無(wú)異議后，公告退出”。關(guān)于貧困村退出程序，根據(jù)批準(zhǔn)的決定權(quán)，可以將各省程序分為三類:第一類以云南、內(nèi)蒙古、黑龍江、青海和安徽等省份為代表，貧困村退出審定由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)；第二類以江西、四川和湖南為代表，審定權(quán)在市政府，規(guī)定縣級(jí)政府上報(bào)擬退出貧困村名單，由市級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織評(píng)估核查或監(jiān)督檢查后，審定或?qū)徟顺鲐毨Т宓恼矫麊?，公告退出；第三類以廣西、河北、江西、四川和湖南為代表，退出程序相對(duì)復(fù)雜，退出的最終決定權(quán)在省級(jí)政府。由于《意見(jiàn)》貧困縣退出審定權(quán)限留在了中央，并且已經(jīng)設(shè)計(jì)了較為復(fù)雜的程序，因此各個(gè)省自主空間不大。

2 貧困退出機(jī)制的路徑優(yōu)化

2.1 優(yōu)化的退出標(biāo)準(zhǔn)

正如上述，按照國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一部署，2016年各省迅速制定了貧困戶、貧困村和貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然在這過(guò)程中，有些省份只是簡(jiǎn)單移植《意見(jiàn)》所規(guī)定的抽象標(biāo)準(zhǔn)，但更多的省份則建立了具體的、分解的和嚴(yán)格的指標(biāo)體系。由于各地具體情況的差異以及各地對(duì)《意見(jiàn)》理解的差異，各省制定的退出標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，執(zhí)行難度也不一致。眾所周知，如果退出標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)高，那么貧困對(duì)象較難退出，標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)低，貧困退出的質(zhì)量不高。[3]

根據(jù)一年多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2017年11月，河北和陜西率先進(jìn)一步明確解釋《意見(jiàn)》中的相關(guān)規(guī)定，并對(duì)退出標(biāo)準(zhǔn)做出相應(yīng)調(diào)整。譬如，陜西省將貧困村退出標(biāo)準(zhǔn)“農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到當(dāng)年全省農(nóng)村居民人均可支配收入60%以上”修改為“退出村中脫貧戶家庭年人均純收入占全縣農(nóng)村居民年人均純收入比重高于上年水平”。[4]不難看出，修改后退出標(biāo)準(zhǔn)低于修改前的退出標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 嚴(yán)格的退出程序

2016年印發(fā)的《意見(jiàn)》規(guī)定，貧困縣退出要進(jìn)行“專項(xiàng)評(píng)估檢查”，但專項(xiàng)評(píng)估檢查的主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序等具體內(nèi)容并沒(méi)有明確規(guī)定。2016年年底，一些省份向國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告貧困縣退出情況，并申請(qǐng)進(jìn)行“專項(xiàng)評(píng)估檢查”。2017年，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)江西井岡山、河南蘭考開(kāi)展了專項(xiàng)評(píng)估試點(diǎn)，并在11月前完成了其他26個(gè)縣退出的評(píng)估檢查工作。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2017年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《貧困縣退出專項(xiàng)評(píng)估檢查實(shí)施辦法(試行)》，規(guī)定貧困縣退出的專項(xiàng)評(píng)估檢查步驟，并規(guī)定了退出的剛性標(biāo)準(zhǔn)，即“兩率一度”，即“識(shí)貧準(zhǔn)確率、脫貧準(zhǔn)確率和群眾滿意度”。隨后，地方也開(kāi)始積極響應(yīng)國(guó)務(wù)院扶貧辦制定的“兩率一度”硬性指標(biāo)，主要是為了確保貧困縣退出的真實(shí)性和有效性，調(diào)整自身的貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)和程序。

2.3 中立的第三方評(píng)估

實(shí)際上，第三方評(píng)估并非國(guó)家扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組的首創(chuàng)，2016年底，安徽和江西便已率先組織第三方評(píng)估，當(dāng)然，兩省在評(píng)估主體、對(duì)象、范圍、方法和程序等方面都存在一系列差異。安徽省成立了省監(jiān)測(cè)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，由其組織全省27所省屬全日制本科院校作為評(píng)估主體，累計(jì)組織19260名評(píng)估人員，“對(duì)各縣(市、區(qū))上報(bào)的2016年度貧困村出列和貧困戶脫貧情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、核實(shí)”，并“根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)資料進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估”，監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果作為各級(jí)政府“脫貧攻堅(jiān)工作年度考核的重要依據(jù)”，同時(shí)由省扶貧辦督促有關(guān)縣(市、區(qū))逐村逐戶整改在監(jiān)測(cè)評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。安徽的亮點(diǎn)在于評(píng)估范圍實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

與安徽不同，江西采取了招投標(biāo)方式委托第三方評(píng)估主體，對(duì)所有的評(píng)估對(duì)象進(jìn)行抽樣檢查，即評(píng)估的范圍不能實(shí)現(xiàn)全覆蓋。但是江西省由第三方“入戶訪問(wèn)，采集原始數(shù)據(jù)，核查退出貧困戶的收入、住房、適齡兒童入學(xué)情況以及群眾對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作滿意度”，在此基礎(chǔ)之上形成一系列重要

指標(biāo)數(shù)據(jù)。當(dāng)然就評(píng)估結(jié)果的作用，兩省有一致的地方，即都是作為省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審議貧困縣退出的決策依據(jù)。

3 余 論

各地在執(zhí)行貧困退出制度的過(guò)程中，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，采取措施修訂相關(guān)細(xì)則。但是這種調(diào)整是“摸著石頭過(guò)河”的經(jīng)驗(yàn)式調(diào)整，并沒(méi)有根本提高脫貧標(biāo)準(zhǔn)的合理性和可行性。 在制定貧困退出機(jī)制時(shí)必須考慮兩個(gè)基本問(wèn)題。一方面，必須考慮到脫貧政策的成本和效益。脫貧不是沒(méi)有成本或不計(jì)成本的，事實(shí)上隨著脫貧進(jìn)入攻堅(jiān)階段，脫貧的成本越來(lái)越高，而效益卻越來(lái)越低。畢竟財(cái)政資源和社會(huì)力量是有限的，繼續(xù)維持比較高的扶貧目標(biāo)，雖然政治上是可取的，經(jīng)濟(jì)上卻是不合理的。另一方面，必須考慮到脫貧攻堅(jiān)的政策目標(biāo)是脫貧不是致富，必須考慮到與沒(méi)有納入建檔立卡貧困戶之間的收益差異，還要考慮貧困戶和非貧困戶、貧困村和非貧困村之間的不公平的社會(huì)資源分配。因此在脫貧標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整中，非貧困戶作為利益相關(guān)方應(yīng)當(dāng)參與到標(biāo)準(zhǔn)的制定程序中，這樣才能保障標(biāo)準(zhǔn)制定的民主性。