中國社會組織參與全球治理現(xiàn)狀及路徑探析

(安順學(xué)院外國語學(xué)院，貴州 安順561000)

自20世紀(jì)70年代以來，隨著世界格局多極化和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的發(fā)展，人類社會進(jìn)入了一個(gè)國際體系變遷和全球社團(tuán)革命時(shí)代，在這個(gè)新時(shí)代中，多元行為體加入到國際事務(wù)和全球性問題治理中，促進(jìn)了國際社會的多元化和民主化。在國際社會多層治理體系中，除了各國政府和國際組織發(fā)揮了重大作用之外，各國國內(nèi)的社會組織也成為了一股重要的治理力量。尤其是發(fā)達(dá)國家的跨國社會組織，他們的國際化進(jìn)程已趨于成熟，經(jīng)?；钴S在世界各國各地區(qū)，在國際上發(fā)揮著越來越令人矚目的作用。與此同時(shí)，中國社會組織也不斷產(chǎn)生和壯大，一些社會組織國際化步伐加快，有的社會組織甚至走出國門積極參與全球治理，在國際社會中產(chǎn)生了一定影響。較之改革開放之前，如今中國社會組織參與全球治理的廣度和深度都得到了擴(kuò)展，在國際社會中的影響力也得到了提升。因此，探討中國社會組織參與全球治理的具體情況，探索適合中國國情的中國社會組織的國際化路徑，促進(jìn)中國社會組織今后在國際社會中發(fā)揮更重要的作用，是一個(gè)非常具有現(xiàn)實(shí)意義的研究課題。

一、中國社會組織參與全球治理的發(fā)展?fàn)顩r

1.現(xiàn)狀分析

中國改革開放促進(jìn)了中國社會領(lǐng)域深刻變化，社會結(jié)構(gòu)分層越來越明晰，社會利益主體越來越多元，社會關(guān)系越來越復(fù)雜。中國政府認(rèn)識到了社會領(lǐng)域出現(xiàn)的重大變革，逐步對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，把政府的社會管理職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫砺毮?，與此同時(shí)政府也加強(qiáng)了對社會組織的培育和扶持。中國社會組織數(shù)量不斷壯大，生存發(fā)展空間也不斷擴(kuò)大。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)顯示：2004年底，中國共有社會組織約28.8萬個(gè)(其中社會團(tuán)體15.3萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位13.5萬個(gè)，基金會892個(gè))[1]；至2016年底，全國社會組織增至70.2萬個(gè)(其中社會團(tuán)體33.6萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位36.1萬個(gè)，基金會5559個(gè))[2]。2016年比2004年增加了約1.5倍。在這些組織中，有的組織自成立以來一直面向世界，積極參與國際事務(wù)，比如，中國國際民間組織合作促進(jìn)會和中華慈善總會在成立之時(shí)，就把開展國際交流列為組織的目標(biāo)之一。而有些組織隨著綜合能力的增強(qiáng)，逐步調(diào)整活動空間，開始把目光投向國際社會，比如，中國扶貧基金會、中國青少年發(fā)展基金會、中國紅十字會、全球環(huán)境研究所等，他們在亞洲、非洲、拉丁美洲等區(qū)域開展了扶貧開發(fā)、緊急救援、環(huán)境保護(hù)、人才培訓(xùn)等活動或項(xiàng)目。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)際參與國際事務(wù)的社會組織在中國社會組織總量中所占比例很低：2014年，登記為涉外性質(zhì)的中國社會組織共約為529個(gè)(其中涉外社會團(tuán)體516個(gè)，涉外民辦非企業(yè)4個(gè)，涉外基金會9個(gè))[3]，在全國社會組織(總數(shù)約為60.6萬個(gè))中所占比例約為0.09%。此外，參與國際事務(wù)的社會組織活躍度不高，許多中國社會組織在海外開展的項(xiàng)目，幾乎處于“無常駐機(jī)構(gòu)、無常駐人員、無經(jīng)常性項(xiàng)目、無穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)”的“四無”狀態(tài)[4]。由此可見，中國社會組織參與全球治理的現(xiàn)實(shí)情況不盡樂觀，有待改善。

2.主要問題

除了上述的參與率較低和活躍度不高之外，中國社會組織在參與全球治理過程中，還存在以下三個(gè)主要問題。

第一，行動目標(biāo)比較模糊，影響力較弱。雖然有一些中國社會組織積極參與國際事務(wù)，試圖擴(kuò)大中國的國際影響力，但是在實(shí)際操作中，它們參與國際活動的具體目標(biāo)比較模糊。因?yàn)樗麄兪艿街袊唧w國情影響，對政府具有一定依賴性，為此它們開展或參與國際項(xiàng)目和活動時(shí)更多地體現(xiàn)了政府的意圖。而這種情況一定程度上會降低受援國家和地區(qū)政府及民眾對中國社會組織的公信度，從而使得中國社會組織難以對受援國家和地區(qū)形成積極和長期的影響。

第二，參與領(lǐng)域比較傳統(tǒng)，創(chuàng)新性不強(qiáng)。很多中國社會組織在國際上參與的領(lǐng)域比較傳統(tǒng)和單一，它們大多選擇傳統(tǒng)的賑災(zāi)和濟(jì)貧領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目和活動效果明顯，花費(fèi)時(shí)間較短，面臨的風(fēng)險(xiǎn)較小，安全系數(shù)較高。然而，當(dāng)前很多發(fā)達(dá)國家社會組織的跨國活動領(lǐng)域已經(jīng)逐漸從傳統(tǒng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了文化、教育、科技、衛(wèi)生、環(huán)保、社區(qū)發(fā)展、性別權(quán)利和邊緣群體援助等新領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目和活動突破了傳統(tǒng)援助領(lǐng)域和方式，具有創(chuàng)新性。與傳統(tǒng)領(lǐng)域相比較，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目和活動更加關(guān)注受援國家和地區(qū)的實(shí)際需求，更加重視培養(yǎng)受援對象的生存和發(fā)展能力，更加注重社會內(nèi)部矛盾的改善。而中國社會組織國際參與領(lǐng)域比較傳統(tǒng)，工作方式方法也比較少，有時(shí)難以滿足受援國或地區(qū)民眾需要，進(jìn)而影響了所開展的活動或項(xiàng)目的效果。

第三，運(yùn)作機(jī)制和理念比較滯后，能力不足。由于中國社會組織產(chǎn)生比較晚，在具體的國際參與運(yùn)作過程中，它們不及發(fā)達(dá)國家社會組織有經(jīng)驗(yàn)，它們的內(nèi)部機(jī)制和理念也滯后于發(fā)達(dá)國家社會組織。雖然目前隨著中國改革的深入發(fā)展，一些中國社會組織在與發(fā)達(dá)國家社會組織交流合作的過程中，學(xué)習(xí)和了解了它們國際參與的運(yùn)作機(jī)制和先進(jìn)理念，但是，由于中國國內(nèi)生存環(huán)境的不同和中國社會組織自身能力的不足，致使中國社會組織有時(shí)并不能在國際參與中充分借鑒發(fā)達(dá)國家社會組織的一些機(jī)制和理念。

3.成因分析

(1)社會組織的外部環(huán)境因素

中國社會組織產(chǎn)生于中國國內(nèi)，首先會受到中國傳統(tǒng)思想文化的影響，比如，儒家倡導(dǎo)的仁愛思想對很多社會組織的宗旨和目標(biāo)產(chǎn)生了一定影響，道家無為不爭思想也可能影響到一些社會組織參與國際事務(wù)的熱情度。中國傳統(tǒng)思想文化不僅影響著社會組織，也深刻地影響著社會組織的志愿者來源和服務(wù)對象——社會民眾，比如，道家的無為不爭思想，影響了部分民眾對社會治理的參與度、以及對社會組織的認(rèn)同感。關(guān)于社會組織參與全球治理，也曾受到過一些民眾的質(zhì)疑和指責(zé)，比如，2005年美國遭受卡特琳娜颶風(fēng)影響，中國扶貧基金會參與國際救援，有人就打電話指責(zé)中國扶貧基金會多管閑事[5]。民眾對社會組織參與全球治理的不認(rèn)同，以及一些社會組織對參與國際事務(wù)熱情度不高，均會影響到那些準(zhǔn)備參與全球治理和那些正在海外開展項(xiàng)目的社會組織的積極性。

此外，國內(nèi)對社會組織的合法性保障不夠充分，一定程度上也限制了社會組織參與全球治理的廣度和深度。這主要體現(xiàn)為國內(nèi)關(guān)于社會組織的法律法規(guī)不健全，對其規(guī)范管理存在一些不足。當(dāng)前關(guān)于社會組織的立法主要是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，還沒有更高級別、更加完善的大法或母法系統(tǒng)，更沒有形成統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，從而導(dǎo)致對各種社會組織的管理出現(xiàn)一些不足。譬如，由于中國對社會組織的監(jiān)督主要是通過登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位開展，缺乏完善的統(tǒng)一監(jiān)督機(jī)制，缺少法律監(jiān)督和公眾監(jiān)督，以至于部分社會組織透明度不高、內(nèi)部管理混亂，甚至出現(xiàn)違法亂紀(jì)現(xiàn)象，從而損害了中國社會組織的社會公信力。

(2)社會組織的內(nèi)部因素

第一，獨(dú)立性和自主性缺乏。由于中國社會組織受到中國具體國情的影響，有相當(dāng)一部分社會組織的成立與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，而且，國內(nèi)關(guān)于社會組織的法律法規(guī)不健全，現(xiàn)行法律對大多數(shù)社會組織的管理采用的是雙重管理體制，從而導(dǎo)致社會組織對政府具有較強(qiáng)的依賴性，普遍缺乏獨(dú)立性和自主性。第二，自身能力欠缺。中國很多社會組織在資金、技術(shù)、人力、管理等方面存在某些不足，有的缺乏獨(dú)立籌款的能力，有的缺乏獨(dú)立開展活動的能力，有的缺乏具有高度國際視野的專業(yè)性人才。社會組織自身能力的欠缺導(dǎo)致它們公信力不高，進(jìn)而限制了它們對全球治理的參與。第三，資金問題。中國很多社會組織面臨著資金問題，一方面是由于國內(nèi)法律法規(guī)的欠缺，另一方面是由于國內(nèi)民眾信任感的欠缺。資金不足使得很多社會組織失去了走出國門的物質(zhì)基礎(chǔ)，也使得一些社會組織在國外開展的項(xiàng)目無法持續(xù)，進(jìn)而影響社會組織參與全球治理所取得的成效。

二、中國社會組織參與全球治理的路徑選擇

1.發(fā)達(dá)國家社會組織參與全球治理的經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國家社會組織產(chǎn)生較早，可以追溯到17世紀(jì)的教會組織和慈善組織。起初它們主要在國內(nèi)活動，后來隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它們開始跨越國界，到其殖民地、半殖民地、保護(hù)國等地開展活動。冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球社會組織迅猛發(fā)展，發(fā)達(dá)國家社會組織國際化進(jìn)程不斷加快，在國際事務(wù)和全球性問題解決中扮演了越來越重要的角色。發(fā)達(dá)國家社會組織能夠在國際舞臺上發(fā)揮其重要作用，表面上看是因?yàn)槠鋵?shí)力雄厚、國際化程度高、跨國活動經(jīng)驗(yàn)豐富。實(shí)質(zhì)上是因?yàn)榻M織身后有著強(qiáng)大的國家和大量民眾支持。

發(fā)達(dá)國家社會各界由于受到西方傳統(tǒng)宗教文化和資產(chǎn)階級思想的深刻影響，均比較認(rèn)同社會組織的功能和價(jià)值。許多普通民眾在基督博愛思想影響下經(jīng)常向社會組織捐贈或積極參與社會組織志愿服務(wù)。很多工商企業(yè)部門也愿意把參與慈善捐贈作為提升企業(yè)形象的重要手段。發(fā)達(dá)國家社會組織走出國門參與全球治理，正好為很多民眾提供了推廣博愛精神的機(jī)會，也正好為企業(yè)通過國際慈善捐贈實(shí)現(xiàn)自己國際商業(yè)目標(biāo)提供了平臺。因此發(fā)達(dá)國家社會組織參與全球治理得到了國內(nèi)社會較為一致的認(rèn)同和支持。

除了國內(nèi)社會力量的支持之外，發(fā)達(dá)國家政府也是推動社會組織積極參與全球治理的關(guān)鍵性力量。發(fā)達(dá)國家政府對社會組織的管理普遍有著一套比較完善的多元機(jī)制，這套機(jī)制主要包括法律機(jī)制、資金技術(shù)支持機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)合作機(jī)制。在法律機(jī)制方面，發(fā)達(dá)國家都制定了一系列法律來管理和支持社會組織，比如，美國《國內(nèi)稅收法》501(C)條款列出了27種享受聯(lián)邦所得稅減免的社會組織，美國國會法案(公法99-83)規(guī)定政府必須提供不少于15%的對外援助資金給社會組織[6]。在資金技術(shù)支持機(jī)制方面，發(fā)達(dá)國家都設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)對社會組織的資金和技術(shù)資助及監(jiān)管，比如，美國國際開發(fā)署下設(shè)有一個(gè)“創(chuàng)新與發(fā)展伙伴辦公室”，日本外務(wù)省經(jīng)濟(jì)協(xié)力局設(shè)有一個(gè)民間援助支援室。此外，發(fā)達(dá)國家還設(shè)置了與社會組織進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)、以及合作的機(jī)制。比如，日本政府設(shè)立了NGO-外務(wù)省定期協(xié)商會、ODA-NGO協(xié)商會、NGO-JICA協(xié)商會、NGO-JICA日本等合作對話機(jī)制。[7]這些機(jī)制的建立，推動了發(fā)達(dá)國家政府與社會組織之間的合作，也促進(jìn)了發(fā)達(dá)國家社會組織積極參與社會治理和全球治理。

2.全球治理中的中國社會組織建設(shè)方向

與發(fā)達(dá)國家社會組織相比，中國社會組織國際化程度較低、綜合能力較弱、國際影響力較小，在全球多層治理體系中處于邊緣地帶。要改變這樣的現(xiàn)狀，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家社會組織的成功經(jīng)驗(yàn)，探索出一條適合中國社會組織參與全球治理的路徑。結(jié)合中國的具體國情，中國社會組織當(dāng)前的主要任務(wù)是要提升自己的國際參與能力，而提升國際參與能力，離不開國家政策的支持和社會組織自身的努力。

(1)國家維度

第一，國家應(yīng)盡快完善國內(nèi)法律機(jī)制。國內(nèi)關(guān)于社會組織的法律法規(guī)不完善，一定程度上影響了社會組織“走出去”，國家可以通過加快制定社會組織參與國際事務(wù)的法律法規(guī)，盡快出臺鼓勵(lì)社會組織“走出去”的相關(guān)政策措施，為社會組織參與全球治理提供合法性保障。

第二，國家應(yīng)加快建立國內(nèi)資金支持機(jī)制。比如，可以建立一個(gè)專門的社會組織國際項(xiàng)目基金，為準(zhǔn)備參與國際事務(wù)的社會組織解決后顧之憂，也為在海外開展項(xiàng)目的社會組織提供資金支持。

第三，國家應(yīng)加快建立國內(nèi)多元化合作機(jī)制。國內(nèi)多元化合作機(jī)制可以包含政府與社會組織的對話合作機(jī)制、跨國企業(yè)和社會組織的合作機(jī)制，以及政府、跨國企業(yè)、社會組織三方合作機(jī)制。通過這些機(jī)制，擴(kuò)展社會組織的國際參與平臺，促進(jìn)社會組織的國際化，提升社會組織的全球治理能力。

第四，國家應(yīng)推動社會組織與各國政府、國際組織的聯(lián)系與合作。中國政府在與各國政府和聯(lián)合國等國際組織聯(lián)系時(shí)，可以推動中國社會組織與各國政府、各國社會組織、聯(lián)合國等國際組織接觸和合作，促使中國社會組織能夠在國際上積極發(fā)揮重要的作用，傳達(dá)中國民間的聲音，維護(hù)國家利益。

第五，國家應(yīng)為社會組織的國際參與營造一個(gè)良好社會氛圍。國家應(yīng)加大輿論宣傳引導(dǎo)，促進(jìn)社會各界加深對社會組織“走出去”重要性的了解，為中國社會組織的國際參與創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

(2)社會組織維度

第一，社會組織要確立清晰的思路和行動目標(biāo)。社會組織的宗旨與目標(biāo)是其生存與發(fā)展的核心和靈魂。對于那些打算參與國際事務(wù)和正在參與全球治理的社會組織，要明確自己國際化思路和目標(biāo)，要明確自己參與全球治理的規(guī)劃和步驟，有了這些明確思路和清晰目標(biāo)，社會組織走出國門才能得到國內(nèi)更多民眾支持與受援國普通民眾的接受。

第二，社會組織內(nèi)部應(yīng)建立相關(guān)監(jiān)督管理機(jī)制。除了國家所制定的監(jiān)督管理機(jī)制之外，社會組織內(nèi)部也應(yīng)根據(jù)自己實(shí)際情況，建立相關(guān)監(jiān)督管理機(jī)制。建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，目的是促進(jìn)社會組織海內(nèi)外項(xiàng)目的透明度，提升社會組織的公信力。建立內(nèi)部管理機(jī)制，目的是促進(jìn)社會組織項(xiàng)目操作更加規(guī)范，提升社會組織的競爭力和吸引力。

第三，社會組織內(nèi)部應(yīng)建立相關(guān)合作機(jī)制。由于中國社會組織整體綜合能力較弱，它們要“走出去”參與全球治理，最為有效的策略是合作策略。社會組織可以積極加入到國家所建立的國內(nèi)多元化合作機(jī)制中，也可以根據(jù)自己實(shí)際情況制定適合自己的具體合作機(jī)制，比如，制定自己與國內(nèi)高校、研究機(jī)構(gòu)、其他社會組織之間的合作方案，建立自己與受援國社會組織之間的溝通機(jī)制，搭建自己與國際組織之間的合作平臺。

第四，社會組織應(yīng)注重完善自我，提升參與全球治理的綜合能力。由于中國社會組織的整體能力落后于發(fā)達(dá)國家社會組織，要想在國際社會中與發(fā)達(dá)國家社會組織抗衡和競爭，中國社會組織必須要注重自身的發(fā)展和能力的提升。中國社會組織要積極學(xué)習(xí)和了解發(fā)達(dá)國家社會組織的先進(jìn)理念和機(jī)制，取其精華為我所用，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，完善內(nèi)部監(jiān)督和管理機(jī)制，提升組織的公信力。只有這樣，中國社會組織才能具備參與國際事務(wù)的強(qiáng)大競爭力，才能真正地“走出去”，才能在全球治理中發(fā)揮重要的作用。

結(jié)語

中國社會組織參與全球治理，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)中國的國家軟實(shí)力，有利于進(jìn)一步完善中國良好國際形象，有利于進(jìn)一步促進(jìn)國際新秩序新規(guī)則的形成。但目前中國社會組織整體綜合能力弱于發(fā)達(dá)國家社會組織，它們在全球治理中的參與率和活躍度都比較低，在國際社會中發(fā)揮的作用不及發(fā)達(dá)國家社會組織。中國社會組織要走出國門，既需要國家的支持，也需要社會組織自身的努力。國家為社會組織提供參與全球治理的良好內(nèi)外部環(huán)境，社會組織也要增強(qiáng)自身能力，充分發(fā)揮自身作用，最終在國際上達(dá)到與國家政府合作互助的良好局面。

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